国土资源部：

《西安市土地利用总体规划（1997—2010）》是1999年11月经国务院批准实施的。规划实施以来，在落实土地用途管制制度、保护耕地、控制建设用地规模、合理配置土地资源、促进经济社会协调发展等方面都发挥了重要作用，特别是通过该规划实施，促进了西安市产业结构的调整步伐，加快了经济发展速度。西安市第一、二、三产业结构从1996年的11∶39∶50变为2003年的5∶44∶51；GDP 由1996年的410.42亿元增长到2003年的941.60亿元,年平均增长率达到12.59%；经济总量占到全省45%。

西安是闻名世界的历史文化古都，是我国重要的教育、科研、装备制造业、高新技术产业基地和交通枢纽，更是我省政治、经济、文化中心，西安的发展直接关系到我省整体的发展。随着实施西部大开发战略步伐的加快，特别是党的十六大提出全面建设小康社会奋斗目标后，给陕西及西安市经济社会发展注入了新的活力，各项建设进入了快速发展时期。西安的基本建设投资由1996年的29.69亿元增加到2003年的288.19亿元；城镇基础设施建设投资由1996年的1亿元左右增加到2003年的80亿元。由于经济社会的快速发展，我省特别是西安市建设用地供需矛盾突出，建设用地缺口较大。据此，西安市人民政府提出修编市级土地利用总体规划，经省政府研究，拟同意西安市的请求，特此申请，恳请国土资源部予以批准。

附件：西安市人民政府《关于修编我市土地利用总体规划的请示》

（联系人：赵德寿联系电话：029—84333017）

陕西省人民政府

二○○四年十二月二十日

附件：

西安市人民政府关于修编土地利用总体规划的请示

（西政字〔2004〕46号）

省政府：

《西安市土地利用总体规划（1997—2010）》，是1999年11月1日经国务院批准实施的。在落实土地用途管制制度，保护耕地，控制建设用地规模，合理配置土地资源，促进我市经济社会协调发展等方面都起到了积极作用。这部规划是在新《土地管理法》实施前编制的。在规划实施过程中，党中央发出了西部大开发的号召，给西安社会经济的发展带来了极大发展机遇，促进了基础设施、生态环境、高等教育等方面的投资力度，大力推进城镇化建设进程，使建设用地需求大幅度上升。1997—2003年，全市共新增建设用地1731万亩，超出2010年规划控制指标381万亩，且目前仍有84个重点建设项目无法报批。受用地控制指标的限制，使我市难以利用西部大开发所拓展的发展空间，制约了西安社会经济发展。

按照党的十六大提出的“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面。”“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展，争取十年内取得突破性进展”的要求。我市已经开始编制国民经济发展第十一个五年计划，第四轮城市总体规划也已完成修编大纲，确定了城市发展的方向和范围，并报经建设部原则同意。为了全面落实十六大精神，推进我市社会经济健康快速发展，修编土地利用总体规划已是当务之急。我市按照国土资发〔2004〕133号《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》和陕西省国土资源厅有关文件的要求，组织有领导、专家、专业人员及群众参加的调研组，对土地利用总体规划的实施进行了全面、客观的分析评价，并就下轮规划修编的有关内容开展了专题调研，形成了《西安市土地利用总体规划实施评价报告》。已基本完成修编前的准备工作,为此,特请求批准我市立即开展市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划的修编工作。

以上请示如无不妥，请转报国土资源部。

附件：西安市土地利用总体规划实施评价报告

西安市人民政府

2004年10月21日

（联系人：陈博电话：87295503）

附件：

西安市土地利用总体规划实施评价报告

根据国土资源部和省国土资源厅《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》精神，我市市、县（区）两级政府，立即组织有关专家和国土管理、相关部门的技术、管理人员，对1997年以来全市实施土地利用总体规划情况进行了全面、客观、实事求是的分析评价，为下一步开展规划修编工作，进一步提高规划的科学性、可行性和可操作性奠定了基础。现将有关情况予以报告：

一、规划执行情况

（一）编制简述。

我市上一轮土地利用总体规划编制始于1994年6月，完成于1996年3月，1997年3月经陕西省人民政府批准。因全国人大常委会对《土地管理法》进行修改，这轮规划未予实施。按照《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号文件）精神和原国家土地管理局《关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》（〔1997〕国土〔规〕字第100号文件）的要求，我市从1997年8月至1998年4月，对这轮规划进行了修订，经国土资源部预审并送请国务院各有关部门征求意见，又先后进行了三次修改，形成了《西安市土地利用总体规划（1997—2010）》，于1999年11月1日经国务院批准后正式实施。

这部规划的主要指标，以1996年为规划基期年，目标年为2010年，主要指标展望到2030年。确定全市到2010年耕地保有量336319.18公顷（504.48万亩），基本农田保护面积300000公顷（450万亩）；耕地净减18200公顷（27.3万亩），其中非农业建设占用耕地9000公顷（13.5万亩），生态退耕、因灾损毁等减少9200公顷（13.8万亩）；通过土地开发、复垦和整理，补充耕地10000公顷（15万亩）；城市规模控制目标，中心市区175平方公里，外围9个组团（分布于县、区）100平方公里。规划确定了土地利用的结构和布局，阐明了土地利用的方针和政策，强调了实施规划的措施和对策。其成果获国土资源部部颁土地利用总体规划一等奖。

（二）规划管理。

国务院批准我市土地利用总体规划后，各级政府领导和国土资源主管部门，高度重视规划管理工作，把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策贯彻始终，采取措施，全力推进土地用途管制制度的落实。一是把规划目标的实现，列入了各级的目标管理责任制，从领导责任上明确规划管理任务；二是把建设征用土地的规划预审、审查、计划管理等，纳入用地审批管理的首道程序，对每宗建设用地，不论面积大小，用途类别，都要进行严格细致的审查和现场踏勘，凡不符合规划的报件，坚决不予报批。对重点项目和重大遗留问题用地，确需调整规划的，依法报请有批准权的人民政府批准；三是建立了规划公示制度和动态监测体系，结合年度土地变更调查，从时间、空间、布局上把握规划的实施情况；四是加强土地利用计划管理，在农用地转用审查报批上，坚决落实占补平衡，稳定了耕地面积；五是划定基本农田保护区，严格耕地保护。从7年来的实践看，这些措施的采取，不仅提高了规划的法律地位，增强了各级领导和社会公众的规划意识。通过规划审查，核退了48宗、104867公顷（15730亩）不符合规划的用地报件，对促进依法用地和合理用地，严格耕地保护，优化资源配置产生了积极作用。

（三）规划目标及主要用地指标的实现。

1．耕地变化情况。

1996年底，我市共有耕地344520公顷（516.78万亩），经过七年的变化，到2003年底，实有耕地325673.33公顷（488.51万亩），共减少18500公顷（28.27万亩）。其中，非农业建设占用9040公顷（13.56万亩）；生态退耕3886.67公顷（5.83万亩）；因灾损毁3113.33公顷（4.67万亩）；农业生产结构调整7113.33公顷（10.67万亩）。现有耕地比2010年耕地保有量目标少10600公顷（15.97万亩）。在非农业建设占用耕地数额中，剔除新《土地管理法》实施前1997、1998两年占用的2373.33公顷（3.56万亩）未作耕地占补外，通过土地开发复垦整理，补充耕地4306.67公顷（6.46万亩），申请省内补充耕地1546.20公顷（2.32万亩），省上直接补充耕地813.33公顷（1.22万亩），共补充耕地6066.67公顷（10万亩），实现了耕地占补平衡。

2．基本农田保护。

省政府确定我市1997—2010年基本农田保护面积300000公顷（450万亩）。在土地利用规划修订中，省上根据我市耕地现有量实际，将基本农田保护面积暂定为291847公顷（437.77万亩）。根据这个指标，我市从2000年10月到2001年3月，共投入386.7万元资金和1.7万人次的劳力，及时完成了基本农田保护地块的调整划定工作，保护率为84.71%。

为切实有效地落实基本农田保护，我市将这项工作纳入市、县（区）两级社会经济发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，共订立了县（区）与乡（镇）、乡（镇）与村基本农田保护责任书5804份，并绘制保护区规划图件2718幅，做到了县县有图、乡乡有图、村村有图；将《基本农田保护条例》规定的保护制度刻上石碑，立于每块保护区地头，同时聘请特邀土地监察员开展巡查、监督，有力地推进了基本农田保护工作，被农业部、国土资源部评为全国基本农田保护先进单位。自2000年以来，全市除补充划定国家能源、交通、水利等重点工程建设占用的1105.46公顷（1.66万亩）基本农田外，共减少12688.67公顷（19.03万亩），其中非农业建设占用2493.33公顷（3.74万亩），生态退耕3313.33公顷（4.97万亩），因灾损毁2101.80公顷（3.15万亩），农业结构调整4780公顷（7.17万亩）。截止2003年底，全市实有基本农田280300公顷（420.45万亩）。

3．土地开发、复垦、整理。

根据国土资源部《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》（国土资发〔2002〕57号文件）精神，及时编制了2002—2010年市、县（区）两级土地开发整理专项规划，确定了土地开发整理原则、范围和措施。依据《土地管理法》和国土资源部通知要求，研究制定了《西安市土地开发整理管理办法》，使土地开发整理一开始就走上规范、科学、有序的轨道。在实施过程中，坚持与经济、社会、生态效益相统一，坚持与项目占补挂钩，与生态退耕、扶贫帮困相结合。对每宗开发复垦整理的土地，均按照论证评估、规划审查、实施监督、验收颁证的程序组织实施。1997—2003年，全市通过实施土地开发、复垦、整理，新增有效耕地面积4306.67公顷（6.46万亩），占到2010年目标要求的443%。

4．建设用地指标使用。

1997—2003年，全市新增建设用地11540公顷（17.31万亩），按用途划分，高新技术及工业产业用地3453.33公顷（5.18万亩），占29.9%；城市基础设施及公路、铁路用地3886.58公顷（5.83万亩），占33.3%；高校用地1400公顷（2.10万亩），占12.1%；城市拆迁安置、经济适用房及村民住宅用地1573.33公顷（2.36万亩），占13.6%；商业、旅游、娱乐、房地产开发用地1286.67公顷（1.93万亩），占11.1%。新增建设用地面积超出2010年指标控制目标2540公顷（3.81万亩）。

5．城市规模控制。

中心市区人口由1996年的196.5万人增长到318.29万人；建成区面积由1996年的145.50平方公里扩展到203.77平方公里，超出了2010年175平方公里的规划控制目标。

市辖周至、户县、蓝田、高陵四个县城人口由1996年15.13万人增加到23.72万人；建成区由1996年的13.93平方公里扩展到34.20平方公里，超出了2010年17.77平方公里规划控制目标。

全市建制镇规模，因行政区域调整，由1996年的40个增加到54个，建成区面积由1996年的34.19平方公里，扩大到2003年的98.82平方公里，超出了规划确定的40个建制镇2010年扩大20平方公里的目标要求。

（四）用地布局的实现与调整。

根据土地利用总体规划，我市的土地利用布局按两个大区实施：

一是秦岭山地、骊山丘陵土地利用区。该区既是全市林、副产品的主产地，又是城市的主要水源地，分布有多种珍稀动、植物、矿产和众多风景名胜区。我市在这一区域坚持保护、治理为主，兼顾适度的旅游开发，其总体布局情况基本稳定。

二是渭河平原土地利用区。该区位于关中平原中部，既是全市农业的主产区，也是城市发展和经济建设的中心区。在这一区域的土地利用上，我市坚持发展“两高一优”农业和城郊型农业，依据规划严格耕地保护，合理配置建设用地，促进第一、二、三产业的协调发展。全市用地布局的部分调整，主要发生在这一区域。近几年来，根据建设项目的急需，对土地利用总体规划作了部分调整。经省批准，在全省范围调剂规划指标65批次，面积3116.7公顷（4.68万亩）；经市政府批准，局部调整乡、镇级规划7宗次，面积455.53公顷（6832亩）。这些调整，均严格依据《土地管理法》的规定进行，并按照总量不减少、质量不降低的原则，及时进行了耕地补划，变更了土地利用总体规划图件，未出现违规调整、修改规划的情况。

二、规划实施的效益

我市实施土地利用总体规划，不仅开创了依法、统一、全面、科学管理城乡土地的新局面，同时也给全市社会经济发展带来了显著的效益：

（一）经济效益。

全市经济增长强劲。GDP由1996年的410.42亿元增长到2003年的941.60亿元，八年年均GDP增长值达到12.59%。其中第一产业由46.46亿元增长到50.72亿元，第二产业由161.36亿元增长到415.68亿元，第三产业由202.60亿元增长到475.20亿元，人均由6322元增长到12233元。

全市土地利用率从1996年的91.73%，提高到2003年的91.96%，提高了0.23个百分点，面积为2326.29公顷（34895.9亩）。按农用地计，可增加GDP1461.37万元。

建设用地投入产出强度增大。以产业相对集中的西安高新技术产业开发区和西安经济技术开发区两个国家级开发区计，分别达到1∶1.74、1∶1.24。

农用地质量显著提高。完成中低产田改造72200公顷（108.30万亩）；农用地总产出由1996年的82.26亿元提高到2003年的83.79亿元。其中粮食单产由每公顷3602公斤提高到4182公斤；果园单产由每公顷6320公斤提高到11000公斤；蔬菜单产稳定在每公顷37000公斤左右，保证了市场需求。

盘活了存量土地，加大了国有土地使用权流转。以各种形式出让国有土地1400宗、6686.44公顷（10.02万亩），收缴出让金74.52亿元；办理国有土地转让636宗、4587公顷（6.88万亩）；为企业改制、改造盘活土地资产2126宗、1.32万公顷（19.8万亩），办理抵押贷款金额达到169亿元。

（二）社会效益。

土地利用总体规划的实施，增强了按规划用地的意识。《土地管理法》实施以来，各级领导十分重视，坚持以干部为主，采取宣传领导与宣传群众、正面引导与严处土地违法相结合，开展深入持久地宣传教育。通过新《土地管理法》及相关法律学习、培训，规划实施新闻发布会，一年一度的“6·25”土地日宣传和曝光土地违法案件等，特别是全面进行土地市场秩序治理整顿，强化了宣传教育效果，加深了全市人民对土地基本国策的认识，增强了各级领导、用地单位及公民的土地规划意识，提高了依法管地、按规划用地、保护耕地的积极性和自觉性。

土地利用总体规划的实施，有效控制用地规模。坚持了土地用途管制制度，严格建设用地审批，加大了耕地保护力度，有效遏制了乱占滥用耕地、浪费土地资源的现象，促进了土地合理高效利用，从而保障了粮食生产，稳定了农村土地承包责任制，推进了“三农”政策的落实，丰富了“菜篮子”工程，使城乡居民生活得到满足，同时也扩大了农村剩余劳动力的转化，提高了农村劳动力就业机会，有效地缓解了因人地矛盾带来的社会问题，对社会的稳定起到了重要作用。

（三）生态效益。

土地利用总体规划的实施，使我市各大自然保护区、水源保护地得到了严格保护，并实现植树造林12246.67公顷（18.37万亩），森林覆盖率由1996年的30.45%提高到2003年的38%；完成水土流失治理240761公顷（361.14万亩），达到规划期治理目标总量的62.36%，使土地生态环境恶化的趋势得到初步遏制，在物种保护、蓄水保土、水源涵养、净化大气、气候调节等方面作用明显，带动了土地资源的环境治理和生态改善。

三、规划实施过程中存在的主要问题及原因

从七年来的实践看，我市土地利用总体规划在土地利用方针和大的区域划分、生态保护、规划管理措施上是正确的，在控制建设用地规模，保护耕地，促进社会经济的可持续发展中，发挥了积极作用。但也存在一些问题，主要有四个方面：

（一）耕地保护任务重，具体落实难度大。

西安是世界闻名的历史文化古都、旅游名城，我国重要的教育、科研、装备制造业、高新技术产业基地和交通枢纽城市，新欧亚大陆桥中国段的中心城市、陕西省的省会，总人口716.58万人。从总面积上讲，虽然有10108平方公里之广，但特殊的地型地貌结构，却大大限制了土地利用的布局。占总面积54.65%的南部地区，处于秦岭山区、丘陵地带，是生态保护的重点区域，建设发展空间几乎为零。而占总面积45.35%的平原地区，却聚集了全市90%以上的人口，86.46%的耕地和95%以上的建设用地供给。更为突出的是，由于西安历史古都的特殊地位，全市共有文物保护单位282处，面积16549公顷（24.82万亩）。其中国家级文物保护单位34处，占地9865公顷（14.80万亩），省级文物保护单位72处，占地5930公顷（8.90万亩），市、县级文物保护单位176处，占地754公顷（1.13万亩）。这些文物保护单位分布在中心市区（三环以内）共45处，71平方公里。不仅不能开发利用，而且也制约着周边地带。以这样一种特殊的布局结构，来面对500多万亩耕地保有量指标和8471%的基本农田保护率，凸现出耕地保有量过大、基本农田保护率过高。在这个高指标下，我市有些县区的基本农田保护率达到了98%，有些县区则将15°—25°，甚至25°以上的坡耕地也划入了基本农田范围。维持这样高的保护目标，困难重重，无法落实。

（二）建设用地指标少，空间布局不尽合理。

西安作为商贸、旅游、科教和国防工业大市，以及占全省经济总量42%的重要地位，建设任务历来十分繁重。而本轮规划下达我市14年的建设用地指标只有13.5万亩，与西安的实际需求相差甚大。以基础设施建设为例，7年中共用掉5.83万亩指标，仅此一项就占到了全市指标总量的43.2%。截止2003年底，建设用地数量不仅已超出规划期指标2540公顷（3.81万亩），另有近期急需建设重点项目84个，需占地4121.07公顷（6.18万亩），因无用地指标，处于无法报批征用的窘境。与此同时，按照土地管理法要求，将急需发展的城市周边地区、小城镇周围和交通线两侧的耕地划入基本农田，不仅严重地限制了建设发展空间，而且也由此提高了被动调整规划的频率。

（三）相关法律衔接不够，相关规划相互脱节。

按照《城市规划法》规定，建设项目先行立项后，“向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。”而《土地管理法》却没有关于建设用地预审程序的硬性规定，虽然国务院发布的《土地管理法实施条例》作了规定，但该《条例》作为政府法规，规格上低于国家法律，使建设用地预审处于一种被动、低效的地位，也导致了土地规划事实上的后置状况，使建设项目立项、定点时，不能充分考虑土地利用总体规划的要求，在没有建设用地预审意见的情况下，多方先行立项、规划先行定点，导致项目规划定点脱离土地规划，增加了土地规划的实施难度。此外，土地规划与交通、高等教育、小城镇建设、林业等相关专项规划，也存在类似情况。这些规划既产生于不同时段，又独立性较强，且各有各的依据，各有各的“尚方宝剑”，各有各的统计口径。以林业规划为例，土地规划确定全市2010年生态退耕、灾毁减少耕地9200公顷（13.80万亩），而林业规划仅生态退耕一项就达到24700公顷（37.05万亩），两者差距甚大。

（四）建设用地审批环节多，周期长。

在实施建设用地报批中，按照法律规定，我市农用地转用和征用涉及土地规划确定的城市和村庄集镇建设用地规模范围内的用地、涉及占用基本农田和土地规划范围外35公顷以上的，都要报国务院批准。这样，一个建设项目从立项、定点、规划审查，到逐级报批，直至批下来供地，环节过多，一般周期都在一年以上，甚至更长，既影响了建设速度，加大了开发建设成本，同时也极易导致违法用地，给土地规划的管理带来冲击。

通过认真分析，我们认为产生问题的原因主要有以下几个方面：

一是社会经济快速发展。江泽民同志1993年6月视察我市时题词 “以科技旅游商贸为先导，把西安建设成一个社会主义外向型城市”以及中央实施西部大开发战略，给我市的经济建设创造了历史性机遇，带来了勃勃生机，推动各项建设进入到快速发展时期。招商引资获得重大突破，工业化、城市化得到了全面推进。全市规模以上企业发展较快，由1996年的653家增至735家，有30多家世界500强企业落户西安。基本建设投资由1996年的29.69亿元，猛增到2003年的228.19亿元，城镇基础设施建设投资由1996年的3亿元左右，增加到今年的80亿元。同时，第一、二、三产业构成比例也随之发生重大变化，由1996年的11∶39∶50调整为目前的5∶44∶51。这样高的发展建设速度，必然会带动建设用地需求的大幅度增长。

二是城镇化建设步伐加快，人口增长迅速。在经济快速发展的带动下，特别是党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标后，我市的城镇化建设步伐迅速加快，中心市区规模比1996年扩大了58.27平方公里，外围7个县（区）和54个建制镇建成区规模比1996年扩大一倍以上。全市户籍人口经过7年的变化，由1996年的654.87万人，增长到2003年的716.58万人，净增61.71万人。特别是随着城市化水平的提高，流动人口总量超过100万人，且处于连年递增状态。

三是基础数据不够详实，地类统计存在误差。本轮规划土地利用分类现状面积数采用1996年10月31日土地详查变更数据。这次土地详查起始于1988年，到1996年10月才告结束。近十年的详查周期，难免引起地类情况发生变化，给基础数据与现势地类带来误差。以中心市区建成规模为例，1996年详查面积为145.50平方公里，实际上已达到160.00多平方公里。同时，一些县（区）、乡（镇）迫于耕保、基本农田保护指标过高的压力，将一些五六十年代学大寨形成农地后又撂荒、废弃的土地，列为耕地上图。还有的在大办乡镇企业中，对一些违法用地形成的建设用地未及时进行梳理，也统计为农用地，给规划的编制和实施埋下了隐患。

四是对建设需求预测不够，操作性不强。本轮规划是在新《土地管理法》实施前编制的。各类指标分配由各级政府层层分解下达指令性指标，对各地、各区域的特点及发展分析研究不够，也无法考虑到新《土地管理法》实施后的新情况。规划实施后，党中央发出了西部大开发的伟大号召，把基础设施、生态退耕、教育等作为西部大开发的重点，并大力推进城镇化建设进程，加之我市作为国防工业大市的特殊地位，都加大了建设用地供给的不确定因素，使规划编制时的设想始料不及。同时，本轮规划按照编制规程的要求，将建设预留地落实到具体地块上，改变难度大。作为一部规划，不可能预测十几年中各类用地的具体位置，使地方灵活处置建设和项目开发的弹性空间几乎没有，这就在客观上影响了规划的科学性、可行性和可操作性。

四、关于改进规划的对策和建议

通过评价和调研分析，新一轮土地利用总体规划应站在兼顾经济发展和资源保护双重需要的全局高度，坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持以人为本，全面、协调发展的科学发展观，坚持“五个统筹”，坚持国际化、市场化、人文化、生态化理念，以保护节约土地资源，支持社会经济发展为目标，正确处理好经济发展与资源保护的关系，以确立规划重点，处理好政府调控与市场机制的关系，以明确规划定位；处理好全局与局部、当前与长远的关系，以理顺规划体系，使之达到布局科学、规划完善、调控适度、运行规范。为此，根据西安实际，对改进规划提出以下对策和建议：

（一）建议批准我市立即开展市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划修编工作。

按照党的十六大“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面。”“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展。打牢基础、扎实推进，重点打好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展”的要求。我市已经开始编制国民经济发展第十一个五年计划和第四轮城市总体规划修编大纲，确定了城市发展的方向和范围，已报国家建设部原则同意。在此背景下，及时对现行的土地利用总体规划进行修编，显得十分紧迫，刻不容缓。如果不修编，不调整耕地保护和建设用地等主要指标，就会在土地管理上严重脱离实际，制约发展，丧失机遇。

1．城市规模预测：决定城市规模的前提条件是人口规模，而影响人口总量变化的因素是人口的自然增长、迁移增长和人口流动。通过科学地预测分析，我市人口自然增长率呈持续增长趋势，全市2004年、2010年、2020年的人口自然增长率分别是4.43‰、6.07‰、2.61‰。依此推算，全市户籍人口到2010年达到803.31万人，2020年达到846.77万人。其中中心市区户籍人口达到2010年500.55万人、2020年516.53万人。同时，随城市化发展和城镇化水平的提高，我市人口迁移变动平均每年在4.2万人左右，并呈上升趋势，2010年、2020年将分别达到61.58万人和113.29万人，其中中心市区2010年47.12万人、2020年91.09万人；暂住人口剔除居住半年以上流动人口转为常住人口数，2010年将增长至63.68万人、2020年50.62万人，其中中心市区2010年为57.32万人、2020年为45.56万人。预测全市总人口规模在2010年、2020年将分别达到926.00万人和1010.69万人。其中，中心市区人口2010年将增长到611.35万人，2020年为653.18万人。依据《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，按人均建设用地指标90平方米计，我市中心市区规模到2020年不得少于600平方公里，必须合理配置增量土地，才能满足城市化发展的需要。

2．建设用地需求预测： 按照城市发展总框架设想，我市各业在未来5—15年中，将约有79840公顷（119.76万亩）的建设用地需求。具体为：旅游3638.27公顷（5.46万亩）;高等院校5579.78公顷（5.60万亩）;房地产、经济适用房开发5433.33公顷（8.15万亩）；水利建设5375.74公顷（8.06万亩）；开发区高效产业发展13000公顷（19.50万亩）。同时，在“十一·五”时期，还将实施重点建设项目186个，总投资1102.44亿元，约需用地21364.72公顷（32.05万亩），其中，基础设施36个，用地3330.10公顷（5万亩），工业项目85个，用地4553.70公顷（6.83万亩），国防项目用地80公顷（1200亩），生态环保11个，用地7882.39公顷（11.82万亩），服务业11个，用地1790.23公顷（2.69万亩），社会事业42个，用地1805.57公顷（2.71万亩）。后十年重点建设项目还需要用地约20000公顷（30万亩）。外围县（区）及乡（镇）各业建设约需用地7293公顷（10.94万亩）。考虑到节约用地、控制城市规模和存量土地内涵挖潜等因素，全市实际建设用地将不应少于59837.65公顷（89.76万亩）。各类建设用地按时段划分，2010年35902.59公顷（53.85万亩），2020年23935.06公顷（35.90万亩）；按地域划分，中心市区39623公顷（59.43万亩），中心市区以外20214.65公顷（30.32万亩）。

3．生态退耕预测：到2010年，全市将再完成23153.33公顷（34.73万亩）退耕还林任务，恢复湿地500公顷（0.75万亩），退田还河1000公顷（1.5万亩）。

综上所述，我市2004—2020年17年间，将会实际减少耕地84493.33公顷（126.74万亩）。新一轮土地利用总体规划修编，将全市耕地保有量指标调整到233333.33公顷（350万亩），基本农田保护区面积按80%保护率计，调整到200000公顷（300万亩），新增建设用地60000公顷（90万亩），才能符合西安实际。

（二）采取有力措施，切实加强耕地保护。

一是以规划为依据，坚持土地用途管制制度，建立健全严格的耕地保护制度，把耕地保护指标建立在科学、可行的基础上。二是根据耕地后备资源实际，以土地整理、复垦为主，适度进行土地开发，增加有效耕地面积，提高耕地质量。三是从严控制各类建设用地，把建设用地的投入产出列入用地预审和规划审查的法定程序，提高合理用地、节约用地水平。四是盘活存量土地，加大产业退二进三和土地置换力度，缓解农用地转化压力。五是切实搞好土地收购储备，强化存量土地内涵挖潜，扩大经营性用地招标、拍卖、挂牌出让范围，最大限度地发挥市场机制对土地利用的调控作用。

（三）理顺法律关系，推动土地规划与相关规划协调一致。

一是建议在修改《土地管理法》中，明确把建设用地前期预审纳入国家法律体系，并完善与相关法律的衔接，实现土地规划与相关规划的协调一致。二是通过政府行为，把每一宗建设用地预审列为项目立项、定点的必经程序，根据土地规划，参与建设用地的前期论证，对每宗建设用地数量、位置提出指导性意见，以规划引导用地，实现能够利用劣地的，不占用好地，能够利用存量土地的，不征占耕地，能够少用地的，不浪费土地。三是坚持开门搞规划。土地规划以及与用地相关各类规划的编制与修订，必须事先协调、沟通，多方合作，多方联动，切实做好相互之间的衔接，把相关规划内容纳入土地利用规划。同时，广泛动员全社会各方面的力量，特别是吸纳各行业专家参与，认真听取他们的意见和建议，使各类规划成为全社会集思广义、统一思想、形成共识的成果。

（四）妥善处理宏观控制与微观管理的关系。

土地利用总体规划，作为土地管理总体的、战略的安排和布局，是以区域的自然、经济、社会条件为依据的。建议国家在规划管理上，以宏观控制为主，微观管理为辅，在确定规划的各类指标、年度用地计划的控制和督查上发挥作用。注重区域经济特点，加强分类指导。把土地审批权下放到省人民政府，给地方政府一定的灵活处置建设用地弹性。