各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　《陕西省促进农民增收七大工程中期评估报告》已经省政府同意，现印发给你们，请结合实际抓好落实。

     实施农民增收七大工程是省委、省政府作出的重大决策，各地各有关部门要进一步提高认识，切实增强责任感和紧迫感，按照目标不变、力度不减的要求，坚持不懈地抓好七大工程实施。各地要对农民增收七大工程实施情况进行全面检查，总结经验，分析问题，特别是要认真研究评估报告中提出的意见和建议，及时采取有效措施，着力抓好培育主导产业、推进农村经营体制机制创新、提升农民专业合作社水平、建立大型农业产业集团等重点工作，促进农业稳定发展、农民持续增收。

                                                                                 陕西省人民政府办公厅
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                                 陕西省促进农民增收七大工程中期评估报告

    《陕西省实施七大工程促进农民增收规划纲要（2008—2012年）》（以下简称《纲要》），到2010年底已经实施3年。根据省政府领导指示，由省政府办公厅组织，省农村工作领导小组办公室牵头，会同省政府研究室、省统计局、省调查总队及有关专家组成了11人的评估组，对全省农民增收七大工程实施情况进行了中期评估。

    一、评估目的、方法和程序

    评估目的：全面了解农民增收七大工程进展情况，总结取得的成效和经验，发现问题，分析原因，提出加强和改进工作的政策建议，确保规划提出的各项目标任务如期完成。

    评估方法和程序：各实施单位对所承担的工程进行全面总结，提交中期自评报告；评估组深入到11个市（区）有代表性的21个县（市、区）进行实地核查；实施单位向评估组作陈述；评估组依据《纲要》规定的目标任务，结合工程实施单位自评报告和陈述及实际核查情况做出评估。

    二、工程实施情况

　　（一）总体目标完成情况。

　　2010年底，全省农民人均纯收入4105元，比2007年增加1460元，达到《纲要》规定增量2355元的62%，年均增速15.8%，高出规划目标2.2个百分点。全省农民人均纯收入总量增加405亿元，达600亿元增量目标的67.5%。

    （二）各项工程进展情况。

    1粮食单产提高工程。2010年，全省粮食播种面积4739.6万亩，与目标相差60.4万亩；单产245.8公斤、总产1164.9万吨、产值310亿元，比2007年分别提高16.1公斤、97万吨和84.3亿元,分别达到《纲要》规定增量的40%、42%和89.4%。增加农民收入13.5亿元,达到目标任务的67.5%。

    2果业提质增效工程。2010年，全省水果面积1625万亩，总产1238.5万吨，实现增加值196亿元,比2007年分别增加297.6万亩、298.3万吨、88亿元，分别达到《纲要》规定增量的57%、35%和58%。其中苹果面积902.3万亩，产量856万吨，比2007年分别增加175.3万亩、154万吨，分别达到《纲要》规定增量的58%、31%，优果率已经达到75%的目标。

    3百万亩设施蔬菜工程。2010年，全省蔬菜种植面积666万亩，产量1384万吨，比2007年分别增加113万亩、455.9万吨，分别达到《纲要》规定增量的116%和84%。其中新增设施蔬菜面积47.6万亩，达到目标任务的47.6%。蔬菜产业为农民新增收入51.1亿元，达到目标任务的64%。

    4畜牧业收入倍增工程。2010年，畜牧业产值435亿元，比2007年增加161亿元，达到《纲要》规定增量的58.3%。畜牧业为农民提供的人均纯收入达到290元，达到《纲要》规定增量的52.8%。其中生猪存栏1318.6万头、出栏1598.7万头，分别比2007年增加467.1万头、606.5万头，分别达到《纲要》规定增量的72%和60%。

    5区域性特色产业发展工程。

　　（1）中药产业。2010年，全省中药材种植面积341.8万亩，比2007年增加37.5万亩，达到《纲要》规定增量的15.3%。其中规范化种植面积达到104.5万亩，比2007年增加37.9万亩，达到《纲要》规定增量的283%。农民从中药产业中获得的收入27.8亿元，比2007年增加12.4亿元，达到《纲要》规定增量的85%。已形成强力定眩片、舒胆片、“盘龙牌”盘龙七片等具有全国或区域影响力的知名品牌。

　　（2）茶叶产业。2010年，全省茶园总面积达到128.1万亩，比2007年增加27.1万亩，达到《纲要》规定增量的55%。其中，可采茶园面积77.9万亩，比2007年增加10.8万亩，达到规定增量的32.8%。茶叶产量2.5万吨，总产值29.2亿元，增加农民收入14.8亿元，比2007年分别增加1.1万吨、21.4亿元、9.3亿元，分别达到《纲要》规定增量的42.7%、132%和98%。

　　（3）蚕桑产业。2010年，全省桑园面积125万亩，比2007年增加5万亩，达到《纲要》规定增量的16.7%，其中投产桑园80万亩，与2007年持平。年发种量50.5万张，比2007年减少24.5万张。蚕茧产量2.5万吨，比2007年减少0.15万吨。蚕农综合收入10.9亿元，比2007年增加6.1亿元，达到《纲要》规定增量的108%。

　　（4）水产养殖。2010年，全省水产养殖总面积59.7万亩、水产品产量9.4万吨、产值27.3亿元，比2007年分别增加4.7万亩、1.7万吨、15.3亿元，分别达到《纲要》规定增量的94%、62%和139%。

　　（5）干杂果经济林。2010年，全省核桃等干杂果经济林面积1635万亩、产量93.8万吨，比2007年分别增加333万亩、40.5万吨，分别达到《纲要》规定增量的133%、87%。其中核桃面积562万亩、产量8.3万吨，比2007年分别增加214万亩、3.6万吨，分别达到《纲要》规定增量的260%、144%。

     6农村劳动力转移及农民创业工程。2010年，全省农村劳动力转移就业628万人，完成目标任务的96.6%；新增农村劳动力转移就业124万人，完成目标任务的82.6%；增加农民工资性收入70亿元，完成目标任务的70%。2008年以来，全省共培训农村劳动力197.3万人次，取得国家职业资格证书的农民达到80.4万人次，分别完成目标的132%和80.4%。截止2011年6月底，全省农民回乡创业17.9万人，创办企业或经济实体7.3万个，累计投资金额91.7亿元，安置当地农村劳动力转移就业人员46.2万人。

    7县域工业化工程。2010年，全省县域工业企业5.55万户，县域工业实现增加值2813.5亿元，比2007年分别增加7500户、1358.4亿元，分别达到《纲要》规定增量的63%和78%；县域营业收入超过500万元以上规模企业达到6000户，提前超额完成《纲要》规定的目标。

    （三）中期评估结论。

　　总体来看，七大工程实施情况进展顺利，对促进农民增收作用明显。横向比较，七大工程实施前，2005—2007年我省农民人均纯收入增速与全国平均水平基本持平，全国为12.1%，我省为12.3%。实施七大工程三年来，我省农民收入增长速度明显加快，2008年18.6%，居全国第一，2009年9.6%，居全国第五，2010年19.4%，居全国第二，三年平均增速15.8%，高于全国同期水平3.1个百分点。纵向比较，我省农民人均纯收入年均增速比实施前的三年提高了3.5个百分点。

　　基本结论:截至2010年底，七大工程大多数项目达到了《纲要》确定的目标任务进度要求，有的项目还超额完成进度要求。预计到2012年我省农民人均纯收入达到5000元的总体目标可以超额完成。

　　各项工程评估结论如下：

    1粮食单产提高工程。粮食产值、增加农民收入额达到进度要求，预计可如期完成《纲要》规定目标。粮食单产、总产、播种面积未达到进度要求，如期完成目标难度较大。

    2果业提质增效工程。水果面积、增加值及苹果面积达到进度要求，预计可如期完成《纲要》规定目标。苹果优果率已提前达到目标。水果产量及苹果产量未达到进度要求，如期完成目标难度较大。

    3百万亩设施蔬菜工程。蔬菜种植面积、产量、农民新增收入额达到进度要求，预计可超额完成《纲要》规定目标。新增设施蔬菜面积接近进度要求，预计可如期完成目标。

    4畜牧业收入倍增工程。畜牧业产值、生猪存栏和出栏数达到进度要求，预计可如期或超额完成《纲要》规定目标。畜牧业为农民提供的人均纯收入基本达到进度要求，预计可如期完成目标。

    5区域性特色产业发展工程。

　　中药材产业。规范化种植面积和中药产业知名品牌数量已超额完成《纲要》规定目标。增加农民收入额超过进度要求，预计可超额完成目标。种植总面积没有达到进度要求，如期完成目标难度较大。

　　茶叶产业。茶园总面积和增加农民收入额达到进度要求，预计可超额完成《纲要》规定目标。总产值已超额完成目标。茶叶总产量接近进度要求，预计可如期完成目标。可采茶园面积由于新栽茶树需3－4年才可采茶，所以虽未达到进度要求，但随着新建茶园陆续进入可采期，可采茶园面积将较快增加，预计可超额完成目标。

　　蚕桑产业。桑园面积、年发种量、蚕茧产量没有达到进度要求，如期完成目标难度较大。

　　水产养殖。养殖面积、产量达到进度要求，预计可如期完成《纲要》规定目标。渔业总产值已超额完成目标。

　　干杂果经济林。干杂果总面积已超额完成《纲要》规定目标，总产量超过进度要求，预计可超额完成目标。其中核桃面积、产量已超额完成目标。

    6农村劳动力转移及农民创业工程。农村劳动力转移就业总规模、新增农村劳动力转移就业数量、增加农民工资性收入、取得国家职业资格证书的农民人次达到进度要求，预计可如期或超额完成《纲要》规定目标。培训农村劳动力人次已超额完成目标。

    7县域工业化工程。县域工业企业数、县域工业增加值达到进度要求，预计可如期完成《纲要》规定目标。规模以上工业企业数已超额完成目标。

    三、评估体会

　　实施七大工程是省委、省政府实施富民强省战略的重大举措。三年来，各项工程实施单位和各市县坚持以科学发展观为指导，真正把增加农民收入作为“三农”工作的出发点和落脚点，完善发展思路，采取得力措施，投入力度明显加大，执行力明显增强，农民收入增长明显加快。通过这次评估，对做好促进农民增收工作有以下几点体会：

    （一）加快农民增收必须把目标任务落实到产业上、项目上，明确责任主体。长期以来，全省各级党委、政府对农民增收工作高度重视，农民收入增长速度不断加快，但与全国平均水平相比差距还在继续拉大，一个重要原因是促进农民增收的产业不够明晰、项目不够明确、责任落实不到位。省政府出台的《纲要》，一个最显著的特点就是把农民增收的目标落实到产业上，把任务落实到项目上，把责任横向分解到了部门，纵向明确到了市县乡各级，从而使农民增收有了坚实的产业支撑和责任主体。

    （二）加快农民增收必须坚持政府主导，整合资源，撬动社会资本。在市场经济条件下，农业是一个弱势产业，农民是一个弱势群体，单靠农业和农民自身难以改变在市场竞争中的劣势地位。因此，加快农民增收，缩小城乡居民收入差距，必须坚持政府主导，整合各方资源，增加财政投入，用财政资金撬动社会资本投入农村发展。《纲要》的实施，强化了政府的主导地位，以县为平台的资源整合提高了投入效果，吸引了大量社会资本投入七大工程建设。2009—2010年，省财政（含中央财政）对六大工程（不含县域工业化工程）的投入为48亿元。果业提质增效、百万亩设施蔬菜、畜牧收入倍增三项工程撬动社会资本投入140多亿元。

    （三）加快农民增收必须着眼于县域经济整体实力的增强。与发达地区相比，我省农民收入增长缓慢，根本原因在于县域经济总量小、实力弱，工业化水平低，非农产业不发达，城镇化水平不高，带动作用不强，农民收入增长长期以农业为主，在农业中又以传统农业为主。《纲要》的一大特点就是在充分挖掘农业内部增收潜力的同时，把农民增收的新增长点放在了加快县域工业化上，实施了县域工业化工程，在全省布局建设100个工业集中区；在劳动力转移上，坚持就地就近转移和向外输出相结合，鼓励支持农民工返乡创业；在农业增收上，努力转变发展方式，把着力点放在了设施农业、规模养殖和农产品加工增值上。近几年来，省委、省政府在推进县域城镇化上采取了一系列得力措施，先后实施了关中百镇建设、陕南陕北百镇建设和30个重点示范镇建设，特别是去年出台鼓励政策以来，截至今年6月底，全省已有101万农民进城落户。目前，我省农民增收已经初步形成了一二三产业并举，工业反哺、城镇带动，做大分子与缩小分母并重的良好态势。

    四、需要进一步处理好的几个关系

　　总体上看，促进农民增收七大工程进展顺利，成效显著。但在这次评估中，也发现了一些必须重视和解决的倾向性问题，主要表现在以下几个关系上。

    （一）生产与流通的关系。市场经济条件下，生产者的目的不但是把产品生产出来，更重要的是把产品卖出去。从评估组深入到有关市县实际考察情况看，不少地方目前还存在重生产、轻流通的倾向，抓生产、解决供小于求的问题办法多、措施实，抓流通、解决供大于求的问题办法少、措施虚。即使抓流通，也仅处于“县长亲自卖果卖瓜”的初级水平，对流通主体培育和市场体系建设重视不够。随着前期建设效应的不断显现，产品供大于求的矛盾会更加突出，这就要求各级政府在抓生产的同时，要把工作重点转到流通上，转到销售上，转到流通主体的培育和市场体系的建设上。

    （二）政府与市场的关系。政府有形的手与市场无形的手是调节市场经济的两种基本手段，但这两种手段并非处于同等地位，市场无形的手是第一位的，起着配置资源的基础性作用，政府有形的手是第二位的，发挥作用的前提是要遵循市场规律，而不是扭曲市场。这次评估，正值农产品价格上涨，特别是生猪、猪肉价格处于历史最高价位期间。各方面反映，这与政府过度干预以及干预时机、干预措施不当有直接关系。这种情况提醒我们，在促进农民增收中，政府的主导作用不等于决定性作用，行政手段的运用要有力、有节、有度，要遵循市场的周期性规律，主要依靠价格等市场手段调节供求关系，让农民既增产又增收。

    （三）规模与效益的关系。没有规模就没有效益，但并非规模越大越好。效益不仅取决于规模和总产，更取决于质量和单产，关键是要把握好一定时期市场供求关系所决定的最佳规模，才能获得最大效益。重视规模扩张，忽视市场需求；重视硬件设施建设，忽视管理技术等软件建设；重视数量，忽视质量；重视外延，忽视内涵，粗放的传统生产方式仍居主导地位，是这次评估中发现的又一不容忽视的问题。在注重扩大规模的同时，更要注重依靠科技提高单产，强化管理提高质量，加强培训提高素质，把农业增效、农民增收转到以内涵为主、集约化生产为主，规模与效益并重的轨道上来。

    （四）发展与改革的关系。改革是发展的动力，更是农民增收的动力。我省农民收入增长缓慢，有发展不足的问题，但更突出的是改革滞后的问题。现代农业建设难以大规模推进，贷款难、担保难问题长期得不到解决，农民财产性收入占比很低，这些问题与农村土地使用权流转迟缓、农村金融体制改革滞后、农村产权制度改革没有突破关系很大。在各地和各级政府部门都不同程度存在重发展、轻改革的倾向。要建立促进农民增收的长效机制，必须坚决贯彻党的十七届三中全会《决定》精神，加大深化改革力度，加快农村承包地、宅基地和房产确权登记工作，在农村金融体制改革和产权制度改革上尽快取得突破。

　　除处理好以上四个关系外，还要高度重视农产品质量安全和农业生态环境问题。要强化政府责任，强化监管措施，切实加强对农资、农药、动植物生长添加剂、调节剂的生产、流通、使用环节的全程监管。要强化生态环境意识，按照规范和标准施用农资、农药、动植物生长添加剂、调节剂，逐步降低施用量，支持鼓励使用农家肥和精耕细作等优良生产方式，大力发展循环农业、生态农业、绿色农业，为消费者提供无公害、绿色、有机农产品。

    五、意见和建议

　　1稳定粮食播种面积问题。根据《纲要》目标，到2012年，全省粮食播种面积稳定在4800万亩。2001年—2010年，全省粮食播种面积由5276.4万亩下降到4739.6万亩，减少536.8万亩，年均减少50多万亩。除玉米增加265.9万亩外，其他作物均呈下降趋势，其中小麦减少413.1万亩,水稻减少28.8万亩,大豆减少75.6万亩。减少的主要原因是退耕还林、建设用地增加和种植结构调整。“十一五”期间我省粮食供求关系发生的重大变化是由过去生产消费基本平衡转变为消大于产，平均年产量1122万吨，而年消费量为1350万吨左右，缺口在220万吨以上。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地刚性减少的趋势不可逆转，加之粮食比较效益低，农业结构调整力度还将继续加大，稳定粮食播种面积难度越来越大。建议高度重视粮食生产，加大耕地保护和基本农田建设力度，特别是加大沟道造地力度，要在确保粮食播种面积的基础上，把重点进一步转到依靠科技提高单产，稳定增加总产上。

    2苹果产业发展问题。根据《纲要》目标，五年内全省苹果面积增加303万亩，达到1030万亩。近三年，苹果面积实际新增175万亩，还差128万亩，再经过两年努力，目标是可以实现的。但目前我省苹果面积、产量已居全国第一，苹果大省的目标已基本实现，建设苹果强省已成为主要目标，建议苹果产业布局进一步向优生区集中，重点放在加强管理、增加产量和提质增效上。

    3畜牧业统计口径问题。《纲要》关于畜牧业的基础数据是统计局年报数据，从2010年畜牧业生产完成实际情况来看，到2012年目标是能够实现的。但从2010年开始，国家统计局规定畜牧业数据使用调查总队的数据，地方统计局不再统计畜牧业数据。由于两个部门调查方法不同，数据存在较大差异，建议省级有关部门与省调查总队沟通协商，确定统一的统计口径。另外，专家们提出在规模养殖还没有发展起来的地方，应继续扶持农户养殖。同时要加大监管力度，防止以规模养殖为名套取国家补贴。陕南三市提出，畜牧业收入倍增工程把生猪养殖重点放在了关中地区，而陕南也具有发展生猪产业的优势，但没有安排百万头生猪大县建设，他们要求平衡生猪产业布局，加大对陕南生猪产业的扶持力度。

    4区域特色产业扶持问题。《纲要》对苹果、核桃等事关全省农民增收大局的主导产业给予了大力扶持，效果明显。但对红枣、柿子、花椒、板栗、水产养殖等区域性特色产业扶持力度不够，而这些产业大多都在山区或贫困地区。这些地区农民收入水平低于全省平均水平，是全省农民收入增长的短板区域。建议省财政对这些区域特色产业加大扶持力度。我省漆树资源约占全国资源总量的三分之一，生漆生产涉及陕南和宝鸡、西安等市的30个县，5万多农户，建议把生漆产业纳入区域特色产业扶持项目。

    5中药材种植面积问题。根据《纲要》目标，到2012年中药材种植面积达到550万亩，到2010年实际完成341.8万亩，如期完成目标任务难度较大，但规范化种植面积已超额完成，建议加大中药材规范化种植力度。

    6茶叶产业问题。实施七大工程三年来，我省茶叶产业发展明显加快，质量提升，原仅限于省内的知名品牌正在走向全国，陕西茶叶在全国的影响力逐步扩大。但据了解，已连续三年的每年500万元的茶叶产业扶持资金今年到期。目前我省茶叶产业正处在爬坡阶段，建议省财政继续保留茶叶产业发展专项资金，并逐年增加。

    7蚕桑产业问题。由于金融危机导致国际市场需求下降，加之种桑养蚕与务工和其他经济作物相比，效益较低，还有国家实施的东桑西移工程到2009年结束，不再安排专项资金支持，使得蚕桑产业目前处于徘徊萎缩状态。建议对蚕桑产业实行保护性扶持政策，使我省这一传统优势产业基础得以保持。

    在这次评估中，各方面一致反映，进行这次中期评估很有必要，十分及时，体现了省委省政府实事求是、执政为民，锲而不舍狠抓农民增收不动摇的决心和作风，对全面完成《纲要》目标，促进科学决策，提高决策质量和执行力意义重大。同时，专家们还就进一步创新发展思路、拓宽农民增收空间提出了以下建议：一是在发展思路和目标上，要按照“三化同步”和统筹城乡发展的总体要求，以科学发展观为指导，以增加农民收入为核心，以深化改革为动力，以转变农业发展方式为主线，推进农业现代化、农民多业化、农村社区化。二是在转变农业发展方式上，要按照现代工业理念、现代流通理念、现代金融理念、现代生态理念做大、做活、做强、做好农业，加快推进农业现代化。三是在深化改革上，要积极推进农村产权制度和农村金融体制改革，大力发展农民专业合作组织，激活农村生产要素，增加农民财产性收入，化解农民贷款难、抵押难、担保难问题，做大做强一批农产品加工企业，支持有条件农业产业化龙头企业上市，提高农民组织化程度。