一、“十五”时期人口发展的主要成就

　　“十五”期间，我省人口发展取得重大成就。全省各级党委政府和人口计生部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实中央座谈会精神，坚持改革创新，踏实工作，积极应对不稳定和不健康因素，克服重重困难，使过去的五年成为建国以来人口增长速度最低的时期。

　　——完成了人口规划主要指标。低生育水平基本稳定，预计2005年末全省总人口可控制在3724万人以内，与规划总人口3760万人相比少增加36万人；5年年均人口自增率44‰，比规划自增率7‰低2.6个千分点，将省委、省政府制定的2000年全省人口3700万的时间推迟了4年。

　　——推动了人口问题统筹解决。婴儿死亡率、出生人口缺陷发生率和孕产妇死亡率明显下降，人口预期寿命提高；“普九”率达97％，人均受教育年限超过7年，公民道德素质提高。初步遏制了出生性别比攀升势头，老龄化问题开始得到重视。城镇化水平提高到35％。五年新增就业人数96万，劳动年龄人口就业率提高。解决了193万贫困人口温饱问题，帮助293 万人脱贫，促进了不同阶层人口协调发展。人口迁移流动制度性障碍弱化，人力资源区域配置更加优化。

　　——促进了城乡居民生活水平提高。根据人口发展战略研究，降低生育水平对增加GDP的贡献份额在13％以上，对提高居民消费水平的贡献在三成以上。2005年，城镇居民人均可支配收入8272元，农民人均纯收入2052元，分别比2000年增加60%和37%。城乡居民居住、交通、通信等生活条件明显改善，人口对环境、生态、资源的压力有所缓解。

　　——加快了人口计生工作的机制建设。人口计生法制体系渐趋完善，依法行政水平明显提高；宣传教育不断创新，内容形式更加丰富多样；计划生育、生殖健康优质服务有序开展，育龄群众生殖健康水平持续提高；计划生育利益导向机制逐步完善，农村计划生育家庭奖励扶助制度试点取得显著效益；计划生育基层基础工作不断加强，综合服务县创建目标实现，综合改革取得阶段性成果；人口计生信息化建设发展迅速，应用水平不断提高；人口宏观调控机制有了重大发展，目标管理责任制更加完善，人口计生工作队伍建设取得重要进展。 

　　二、“十一五”时期人口发展形势

　　“十一五”是全面建设小康社会的关键时期，也是稳定低生育水平，促进人口与经济社会资源环境协调可持续发展的重要历史阶段。人口发展面临着诸多良好机遇。

　　——科学发展观的提出，深刻揭示了人口问题的极端重要性，明确了人口与经济社会发展的关系、人口与自然的关系、人与人之间的关系等等，为科学调控人口发展奠定了理论基础。

　　——构建和谐社会的要求，增强了各级党委政府和领导干部对人口问题的重视，促进全社会形成重视人的全面发展、走可持续发展道路的共识，给人口和计划生育工作提供了更加广阔的发展空间。

　　——经济持续快速健康发展，为解决人口问题提供了雄厚物质基础。人口问题实质是发展问题。我省开始进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，政府有能力持续增加对调控人口发展的投入。

　　——人口发展规律的认识不断深化，初步探索了一条具有陕西特色的综合治理人口问题的道路，正在形成适应市场经济要求的人口宏观调控体系和计划生育工作新机制，掌握了人口发展的战略主动权。

　 
　　同时，“十一五”人口发展也存在许多挑战和矛盾。

　　人口持续增长压力巨大。受人口惯性和大量独生子女进入婚育期双重作用，我省已经进入第四次人口出生高峰，年增加人口将接近30万，人口低增长率与高增长量并存，给经济和社会发展带来不可低估的影响。

　　人口结构性矛盾突出。出生性别比长期、整体偏高，有可能给社会安定带来一定影响；人口老龄化2010年超过8%，对抚养比、储蓄率、消费结构及社会保障等产生直接影响;劳动年龄人口2010年达到2855万人，就业压力长期存在。

　　人口总体素质仍然不高。2004年，全省婴儿死亡率28.65‰，5岁以下儿童死亡率32.77‰，孕产妇死亡率62.53/10万，均高于同期全国水平，农村死亡率高出城市；全省残疾人口187万，严重地方病现症病人240万人；全省15岁以上文盲、半文盲263万人，其中青壮年100万人，女性文盲是男性的2.5倍。

　　流动人口服务管理滞后。全省流动人口规模剧增，育龄流动人口占总人口6％，未来5年将从农村转移450万人以上。由于服务管理理念、体制、制度以及法律体系不完善，财政投入不足，特别是社区功能不健全，流动人口服务管理不到位。

　　人口发展的公共管理和服务体系薄弱。稳定低生育水平的激励约束机制、人口发展的宏观调控和公共管理机制、人力资本培育及配置机制等仍不健全，基层计划生育技术服务机构简陋，设备落后，规模小，技术人员综合服务能力偏低，难以满足群众日益增长的计划生育、生殖健康需求。

　　弱势群体人口问题凸现。由于政府对弱势群体支持有待加强，相关制度建设滞后，保障措施不健全，其弱势地位尚未改变。适应人口转变的社会保障机制不健全，农村独生子女和双女户家庭缺乏养老保障和生活照顾；特别是独生子女伤亡将给家庭带来巨大痛苦和实际困难；城市“空巢”现象等，出现新的困难群体。 

　　——人口与资源、环境的矛盾依然尖锐。受人口总量增大、区域分布失衡、生产生活方式粗放等影响，人口对资源环境的压力仍然在增加，水资源严重短缺，耕地总量和人均占有量持续减少，部分重要矿产资源保障能力降低，资源接替问题突出，生态系统支撑能力薄弱。

　　总之，“十一五”期间全省人口发展的数量问题与素质、结构和分布等多方面问题相互交织、相互制约，人口发展环境包括来自自然、经济和社会方面的不确定和不稳定因素增加，我们要有人口发展的高度责任感，强烈的人口忧患意识，关注人口安全。积极应对挑战，妥善解决矛盾，统筹解决人口问题，为全面实施“十一五”国民经济和社会发展规划创造更好的人口环境。

　　三、人口发展总体思路、目标和原则

　　（一）总体思路

　　“十一五”人口发展总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建和谐社会的要求，坚持计划生育基本国策，坚持稳定低生育水平，坚持统筹解决人口数量、质量、结构与分布问题，坚持以人为本，关注人口安全，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，促进人口与经济社会资源环境协调可持续发展。

　　（二）发展目标

　　“十一五”人口发展目标是：2010年，全省人口总量控制在3830万人以内，年均人口自然增长率控制在6.0‰以内。提高人口素质，出生人口缺陷发生率持续降低，婴儿死亡率降到20‰以下，人均受教育年限提高到9年；改善人口结构，降低出生人口性别比；引导人口合理分布，城镇化水平提高到45％以上；坚持城乡、区域人口协调发展，降低人口贫困率，改善人居环境。

　　2020年，总人口控制在4050万人以内，人口素质有较大幅度提高，群众普遍享有较好的医疗保健服务，出生缺陷发生率明显降低，出生性别比趋于正常，人口分布趋于合理，城镇化水平进一步提高，人居环境质量明显改善。

　　（三）基本原则

　　——坚持人口与经济社会发展综合决策。保持经济快速发展，加强和谐社会建设，努力提高人民生活水平和国民素质。坚持把人口发展纳入国民经济和社会发展规划，建立人口宏观调控和综合协调机制，完善各项配套政策制度，促进人口与经济社会资源环境协调发展。

　　——坚持稳定现行生育政策。继续鼓励公民晚婚晚育。提倡一对夫妻生育一个子女，符合省条例规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。实行生育登记制度生育证制度。严格执行省条例的奖励、社会保障与法律责任规定。 

　　——坚持综合治理人口问题。从构建社会主义和谐社会出发，动员全社会力量，建立政府领导、部门指导、各方配合、群众参与的工作机制，做到优势互补、资源共享、各负其责，采取法律、教育、经济、行政等措施综合治理人口问题。

　　——坚持政府指导与群众自愿相结合。政府制定政策并提供财政投入等必要保障，建立利益导向机制，兼顾国家利益和个人利益、长远利益和近期利益、整体利益和局部利益。通过奖励、引导、扶持政策调动群众执行人口发展规划的自觉性。

　　——坚持整体推进与分类指导相结合。全面推进综合改革、新机制和优质服务县建设，提升人口和计划生育工作整体水平。实行区别对待，分类指导，继续把工作重点放在农村和城市社区。统筹关中、陕南和陕北的人口发展，形成各有计划生育工作重点，人口发展优势互补、良性互动，人口发展与区域环境资源承载力和开发潜力相适应的合理的区域人口发展格局。

　　——坚持以人的全面发展为中心。尊重人民群众作为计划生育主人的地位，维护育龄群众合法权益。妥善解决计划生育困难家庭生产生活问题，使计划生育家庭能够不断分享改革发展的成果。在注重效率的同时，关注社会公平与正义。

　　四、人口发展主要任务

　　（一）继续稳定低生育水平

　　认真执行《中华人民共和国人口与计划生育法》和《陕西省人口与计划生育条例》，严格防止生育水平反弹，将总和生育率控制在1.7以下，提高出生人口政策符合率，平稳渡过第四次人口出生高峰，缓解对人口增长对经济社会发展的压力，保证我省人口安全和2010年人均GDP16000元的实现。

　　（二）着力提高人口素质

　　完善公共卫生和医疗服务体系，加强妇幼卫生保健和社区卫生服务，建立重大疫情防范预警和突发公共卫生事件应急救助机制，提高人口健康水平。加快教育发展特别是农村教育，妥善解决贫困学生、残疾少年儿童和进城务工农民子女义务教育问题。推进职业教育，提倡终身学习，普及科学知识，尤其要增强劳动年龄人口科学素质，提高人口文化水平。开展公民道德教育，关注心理健康，提高人口道德水平。

　　（三）降低出生人口性别比

　　大力开展“关爱女孩”行动，传播文明、健康的婚育新风，普及相关法律法规和科普知识；完善有利于女孩及其家庭发展的利益导向机制。严禁利用B超等手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定，依法追究溺弃婴儿的刑事责任。实施二胎怀孕全程跟踪服务、定点接生，逐步降低出生人口性别比。

　　（四）促进劳动年龄人口充分就业

　　紧紧抓住长期实行计划生育创造的社会抚养比低、储蓄率较高、劳动力供给充足的战略机遇期，千方百计扩大就业，获取“人口红利”。充分发挥市场作用，大力发展劳动密集型产业、中小企业和服务业，开发社区和公益性就业岗位，形成更多的就业增长点。健全有利于就业的长效机制，建立城乡统一的劳动力市场，规范秩序，建立公平竞争的就业制度，改善就业环境。

　　（五）积极应对人口老龄化

　　贯彻落实《老年人权益保障法》，密切关注人口老龄化，按照政府主导、社会参与、全民关怀的方针和老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的要求，逐步建立以家庭养老为基础、社区养老为辅助、社会养老为保障的养老模式。弘扬中华民族尊老爱幼的优良传统，动员社会力量兴办老年服务设施，推动医疗卫生机构提供老年医疗救助服务。

　　（六）加快人口城镇化

　　促进人口合理、适度集聚，以人口集聚为基础，带动产业集聚和城镇群集聚。加快区域中心城市建设，以城市功能聚集吸引人口聚集和产业聚集。加强关中陇海线附近城镇群、陕南汉江沿岸城镇群和陕北城镇群建设，减少黄土高原、秦巴山区等生态脆弱地区的人口量，使人口分布更加合理，保护环境，修复生态，缓解人与自然的矛盾。

　　（七）统筹农村人口发展

　　将农村人口发展纳入社会主义新农村建设。加强农村人口发展战略研究，提高调控农村人口发展的能力；建立农村人口发展新机制，正确处理政府要求、村民自治和农民行为的关系；以实施农村计划生育家庭奖励扶助制度为切入点，完善利益导向机制，逐步建立计划生育社会保障制度；推进“少生快富”扶贫工程，减少农村贫困人口；加强农村人力资源建设，调整农业生产结构，就地转移劳动力，将劳动力资源丰富优势转化为经济增长的源泉。

　　（八）减少贫困，保障人权，促进社会公平

　　按照构建社会主义和谐社会要求，推进改革开放，统筹经济社会发展，注重社会公平，把减少贫困、扩大就业、反对歧视作为社会发展的关键因素。注意解决好社会困难群体的社会保障问题，着力解决群众最关心的现实问题，缩小贫富差距，促进经济社会和人的全面发展。

　　五、政策措施

　　（一）严格执行生育调节法规 

　　严格执行《中华人民共和国人口与计划生育法》和《陕西省人口与计划生育条例》规定的生育调节法规，保持生育政策的连续性、稳定性和严肃性。严格执行生育第一个子女登记制度和第二个子女的生育证制度。民政、卫生、公安部门和人口计生部门应及时沟通婚姻登记和人口登记情况。严禁违法生育和违法收养。党员、干部、国家公职人员及国有企业的干部职工要带头执行人口计生法律法规。违法生育的，严格依法征收社会抚养费，并按有关政策给予党纪、政纪处分，直至开除。提拔干部要审查计划生育情况，违法生育的一律不得提拔。不履行计划生育管理职责或者不落实有关计划生育奖励措施以及不协助计划生育行政部门开展计划生育工作的，根据中央《决定》、《中国共产党纪律处分条例》、《人口与计划生育法》和省条例予以严肃处理。

　　（二）加强人口计生法制建设

　　建立健全以《人口与计划生育法》为基础、以省条例为主体、以政府规章和规范性文件为补充的人口和计划生育法律规章体系。各级政府和相关部门制定土地、企业、医疗、社会保障、户籍、劳动、教育、财税等制度和改革措施，要统筹考虑相互协调，有利于人口发展。认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提高计划生育依法行政水平。依法明确计划生育行政职权，建立规范的计划生育行政执法制度；建立计划生育行政执法争议协调机制，合理解决职责脱钩、职权争议的问题；实施计划生育行政执法主体资格制度，建立相对稳定、专业的计划生育行政执法队伍；坚持以人为本，执法为民，依法维权，优质服务的理念，杜绝违反“七个不准”的行为，加强对群众关注的热点、难点问题的查处力度；探索建立人口与计划生育行政执法信息管理系统，加强行政执法信息化建设；完善人口和计划生育系统层级监督机制和外部监督制约机制，自觉接受人大、政协、司法、审计等机关以及群众、新闻媒体的监督。

　　（三）强化经济调控手段

　　完善人口计生利益导向机制。全面落实法定奖励优惠政策，建立政府财政为主的奖励、免费资金兑现机制，确保农村和城镇失业、无业、自谋职业人员的独生子女父母奖励费以及困难企业、改制企业和破产企业独生子女家庭奖励费的足额发放；确保为农村、流动人口和城市无业人员免费提供基本计划生育技术服务；落实农村计划生育家庭奖励扶助制度，严格执行资格确认、资金管理、资金发放和社会监督“四权分离”制度，建立动态管理长效机制。逐步建立人口计生社会保障制度，将计划生育困难家庭优先纳入最低生活保障范围，尽快建立计划生育养老保障和医疗保险制度，完善城镇职工基本养老保险省级统筹制度，妥善解决城镇老年人口生活困难。积极建立人口计生社会救助制度，对独生子女伤残、死亡或育龄群众因计划生育手术等原因导致生活困难的家庭实施有效救助。探索设立人口福利基金和计划生育公益金。

　　（四）不断深化宣传教育

　　深入开展婚育新风进万家活动，加强基本国情、基本国策和有关法律法规的宣传教育，增强全社会的人口意识、资源意识、节约意识、环保意识。各级宣传部门要把建设新型生育文化作为精神文明建设的重要内容，大力倡导晚婚晚育、少生优生等科学、文明、进步的婚育观。各级党报党刊和广播、电视等新闻媒体都要设立人口和计划生育专题栏目，中等以上学校都要开设人口课程，各级党校、团校、行政院校要把人口和计划生育理论纳入党员教育、干部培训的重要内容。积极建设人口文化大院、文化广场和文化街巷，广泛深入地开展“婚育新风进万家”、科技文化卫生“三下乡”和“关爱女孩行动”等活动，努力营造有利于人口和计划生育工作的社会氛围。

　　（五）切实加强各级服务站建设

　　把人口计生服务机构建设纳入社会事业规划和区域卫生规划，重点加强县、乡服务站建设。坚持“面向基层、深入乡村、方便群众、服务上门”的工作方针，完善技术服务、宣传咨询、人员培训、药具发放四项功能。大力普及优生优育知识，积极倡导婚前医学检查。推广产前诊断、围产期保健和出生缺陷筛查，降低出生缺陷发生率。继续实施“母亲安全”项目，开展高危孕产妇的筛查，提高孕产妇住院分娩率。实施儿童健康促进计划，积极防治儿童多发病和常见病。实施以技术服务为重点的避孕节育优质服务、出生缺陷干预和生殖道感染干预“三大工程”，使已婚育龄妇女每年能够享受两到四次“三查”服务，降低妇科病发生率。实施“关注妇女，抗击艾滋”行动，宣传性科学和性病、艾滋病防治知识，对高危人群实行“100%安全套”，对艾滋病病毒携带者及患者生育行为全程干预，维护育龄群众身心健康。

　　（六）强化流动人口计生服务和管理

　　建立符合现代管理理念、现居住地与户籍地相结合、以现居住地管理为主的流动育龄人口服务管理制度。维护流动育龄人口合法权益，使其享有基本的公共服务、平等的发展机会。全面应用和完善流动人口计划生育信息交换平台，促进流动人口计划生育服务和管理水平的提高。基本建立“属地化管理、市民化服务”的工作模式，将流入人口纳入本地统一的计生信息管理系统，享受同等待遇，落实必要工作经费，提供免费技术服务。

　　（七）加快信息化建设步伐

　　按照全省信息化建设总体要求, 以应用系统建设为主导，以信息资源开发利用为核心，以标准化体系和安全系统建设为保障的原则，构建统一开放、运转高效的人口宏观管理与决策信息系统。完善WIS系统、流动人口信息交换平台、奖励扶助信息管理系统、政务信息系统等应用系统，开发人口计生统计监测系统、人口计生事业统计系统、人口计生综合数据库项目、人口计生决策支持系统等，有效整合信息资源，实现互联互通，提高综合分析和科学决策水平。

    　建立人口计生相关基础信息共享机制，加强人口计生系统办公自动化和信息传输网络建设，提高工作效率和服务水平。充分利用互联网技术，设立人口和计划生育政府网站，面向社会公众开展宣传和咨询服务。

　　（八）增加各级财政的投入

　　计划生育是一项具有显著社会效益的公益性事业，对人口和计划生育的投入属于国家经济社会发展的基础性投入。要建立政府投入为主、逐年稳定增长的经费保障机制，建立人口和计划生育事业的政策性投入机制，使人口计生事业经费增长幅度不低于同期财政增长水平，确保转移支付中计划生育经费的落实，做到“三个确保、一个提高”：即确保计划生育各项免费技术服务项目的落实，确保基层计划生育工作经费和工作人员工资待遇的落实，确保法律法规规定的各项奖励优惠政策的落实，不断提高对人口和计划生育事业投入水平。不断调整优化支出结构，加强对经费安排使用情况的监督检查，确保各项经费落实到位。逐步推广规范的项目管理，加强项目经费管理使用情况的绩效评估。

　　（九）加强工作队伍的建设

　　大力加强人口计生部门领导班子建设。以创建学习型、服务型部门，建设文明和谐机关，争做新时期最可爱的人等活动为载体，加大人事制度改革力度，拓宽选人用人渠道，健全培养、使用与考评有机结合的用人制度。逐步建立以职业教育为基础，以岗位培训和继续教育为主的终身教育网络，不断提高人口和计划生育管理干部科学文化素质。

　　加强技术服务队伍建设，县、乡服务站要有一批能够开展生殖健康服务，并具有医学背景的中高级职称技术人员，逐步解决乡镇计生服务站机构人员编制问题。对村级人口计生专干建立“乡聘、村用、县备案”的管理制度。加强党风廉政建设和民主评议行风工作，弘扬求真务实、敬业奉献的精神。

　　（十）进一步加强对人口计生工作的领导

　　建立人口和计划生育决策目标、执行责任、考核监督体系，把各级党政领导执行人口发展规划情况纳入政绩考核，做到认识、责任、措施、投入“四到位”。相关部门依法履行人口和计划生育工作职责，建立经常性协作配合机制，搞好工作部署和督查落实；组织部门要会同人事、人口计生等部门把人口和计划生育工作纳入各级党政领导班子和领导干部经常性考核的重要内容，作为对干部评价政绩、提拔使用的重要依据。

　　建立人口和计划生育工作新机制，全面推进人口和计划生育综合改革，坚持稳定现行生育政策不动摇，坚持党政一把手“亲自抓、负总责”不动摇，坚持稳定计划生育工作机构、队伍不动摇，坚持不断创新人口和计划生育工作思路、机制和方法不动摇，坚持和深化“三为主”工作方针，改革创新，统筹解决人口问题不动摇，力争2010年全省大多数县（市、区）基本建立起“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制，创新管理方式，实现工作思路和工作方法的“两个转变”，促进人口和计划生育事业的持续、稳定、健康发展和人的全面发展。

　　建立人口发展战略研究长效机制，把握人口发展规律，探讨建立适应社会主义市场经济体制的人口宏观调控体系，积极探索有利于稳定低生育水平的长效机制。

　　六、基本项目

　　（一）基层基础建设项目                       

　　完善县级和乡级计划生育服务机构，提高技术装备水平和服务能力，规划改扩建县级服务站75个，中心乡（镇）服务站600个。

　　（二）人口决策综合信息支持项目  

　　构建覆盖全省市、县直到乡级的互通互联的人口和计划生育信息网络，建立人口发展决策支持系统（SXPADIS）和人口安全风险预警系统。

　　（三）出生性别比综合治理项目  

　　全面启动“关爱女孩”行动，开展跨部门联合治理和督查，切实落实关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为的法规和规章，综合治理出生人口性别比偏高问题。

　　（四）计划生育利益导向项目  

　　全面实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，落实各项优惠政策，完善计划生育利益导向机制，逐步推行农村扶贫救助“少生快富”工程，探索建立农村计划生育贫困户生产生活救助扶持制度。

　　（五）生殖健康促进项目  

　　全省实现计划生育药具标准化管理，防止艾滋病和生殖系统疾病，保障广大育龄人群生殖健康。

　　（六）流动人口管理服务项目  

　　加强流动人口计划生育管理的基层基础设施建设，完善流动人口计划生育信息平台，提高管理手段现代化水平。

　　（七）出生缺陷干预项目 

　　普及优生优育知识，倡导婚前医学检查。开展产前诊断、围产期保健和出生缺陷筛查，降低出生缺陷发生率，提高出生人口素质。

　　（八）人才保障项目  

　　实行人口和计划生育管理人员、技术人员以及决策工作人员的全员分层培训，全面提高政治素质和业务素质，以适应新形势对人才的需要。