序言

　　城镇化是人类社会发展，特别是工业化的必然结果。加快城镇化，是解决当前我国经济发展中诸多矛盾的重要途径，是优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措，是关系到我国实现第三步战略目标的重大战略问题。陕西必须把推进城镇化，作为加快西部大开发和社会经济发展的重要战略来实施。

　　一、城镇化现状

　　改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会的全面进步，我省城镇化取得显著成效。

　　城镇化进程加快，水平明显提高。80年代以来，我省城市由5个增加到13个，小城镇由91个增加到908个，城镇人口由520万人增加到1017万人，占全省总人口的比重由18.4%上升到28.1%。与此同时，非农产业增加值占国民生产总值的比重由70.0%上升到82.0%。

　　全省城镇体系基本形成。在改革与发展中，实现了由建设发展个别城市向建立全省城镇体系的转变，由关中局域性布局向包括陕北、陕南的全省域布局的转变。全省形成由一个特大城市、5个中等城市、7个小城市和16个特大镇（3～5万人）、61个大镇（1～3万人）、300多个中等镇（0.1～1万人）、400多个小镇组成的城镇体系。其中，陕北陕南城市由1个增加到5个，小城镇由53个增加到506个。

　　城镇化水平的提高带动了全省经济和社会的发展。城市国民生产总值、工业总产值、地方财政收入，分别占全省的59.9%、81.8%、60.6%。小城镇乡镇企业总收入占全省乡镇企业总收入的60%以上。以西安为主的大中城市，已成为我省对外扩大开放，加强国际交流的重要窗口，成为聚集和辐射生产力，带动全省发展的高地。

　　以西安为中心的陇海沿线城镇带和关中中部城镇集聚区，已成为我国西部地区最大的城镇集中分布区。关中陇海铁路沿线目前有6个城市和一批具有较强经济实力的小城镇，城市非农业人口、建成区面积、国民生产总值、工业总产值分别占全省城市的76.8%、69.4%、84.7%和90.6%。以西安为中心的关中中部城市集聚区和陇海城镇带，已成为全国重要的科技教育、加工业生产和高技术产业基地，为今后发展成为西部大开发的增长极奠定了基础。推动城镇化的主导经济成分发生了变化。城镇化由过去以国家布局的机械、纺织、军工、矿产业以及国有企业为主要动力，转变为以农产品加工、电子、军转民生产、商贸、旅游、通信、金融、高新技术产业和乡镇企业、混合所有制经济、开发区建设为主要动力。一批以农产品加工、建材、农贸、旅游产业及乡镇企业为主导的小城镇显现了新的发展活力；电子信息、医药、旅游、金融、通信、高新技术产业以及民营企业和混合所有制经济，在西安、咸阳、宝鸡、榆林、渭南、汉中、杨凌等城区形成了新的增长点，带动了城市发展。

　　但是从总体上看，我省城镇化进程仍然较慢，滞后于工业化和经济发展水平。城市规模等级结构不合理，小城镇普遍规模小。城镇空间发展不平衡，陕南陕北地区中心城市数量不足，实力不强。城镇密集区发展缺乏统筹规划，功能定位和产业分工不明确，职能缺乏特色。部分城镇产业基础薄弱、功能不完整，基础设施落后，要素集聚、辐射和带动力不强。

　　二、推进城镇化的基本方针和总体目标

　　(一)指导思想和基本方针。

　　"十五"我省城镇化将进入加速发展的新阶段。这一时期要把积极推进城镇化做为加快发展的重大战略，遵循客观规律，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系和空间布局。要有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，发展和完善区域中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集带有序发展。

　　-统筹兼顾，促进城乡协调发展。推进城镇化要以巩固和加强农业的基础地位和保护农民利益为前提，尊重农民的自主选择，形成人口和生产要素在城乡间有序流动的机制，实现城乡共同发展和进步。

　　-科学规划，调整优化城镇体系。推进城镇化必须在科学的规划下进行。要改进规划的思想和方法，完善各类城镇规划，强化城镇规划的法律地位和权威，促进城镇合理布局。

　　-发挥潜力，走集约的城镇化道路。正确处理推进城镇化与保护耕地，新区开发与旧城改造的关系。挖掘城镇现有潜力，实现城镇建设由外向扩张为主向调整改造为主转移，发挥规模效益，提高资源配置效率。

　　-创新体制，依靠市场机制推进城镇化。要按照完善社会主义市场经济体制的要求，打破城乡分割的体制，更新观念，大胆改革，勇于创新，逐步排除阻碍城镇化进程的体制和政策障碍。

　　-着眼未来，提高可持续发展能力。正确处理推进城镇化与保护资源环境，生态建设的关系。加强历史文化遗产保护，丰富城镇文化内涵，建设和发展各具特色的城镇，促进城镇化与资源、环境、生态的协调发展。

　　(二)总体发展目标。

　　经过今后5到10年的努力,使我省城镇建设和城镇化水平显著的提高，形成以城带乡，以乡促城、城乡一体、共同发展的格局，到2005年全省城镇化水平达到35%。具体目标是：

　　基本确立适应社会主义市场经济体制的新型城乡关系。初步形成加快城镇化进程的体制框架、政策框架和规划体系。

　　基本建立起比较完整的城镇体系。全省新设9个城市和4个市辖区，城市数达到22个，小城镇数量控制在1020个内；把宝鸡、咸阳建成大城市，安康、榆林、延安发展成中等城市。非农产业增加值比重达到86%，非农劳动力比重达到50%；吸纳农村人口250万。

　　主要中心城市的设施水平明显提高，城镇环境状况得到明显改善，经济实力明显增强。城镇人均居住面积、人均道路面积、人均绿化面积、天然气气化率、用水保证率等指标明显提高，接近或者达到全国平均水平；西安作为西部大开发的桥头堡作用得到较好发挥，关中陇海沿线城镇带起到西部地区的增长极作用。

　　小城镇健康发展。在促进生态建设，调整农业结构，提高农民收入，推进农村社会文明，服务于农民、农村和农业上，明显发挥作用。其中，120个重点镇得到较快发展，镇区平均规模达到万人以上，成为连接大中城市，发展乡镇企业，加工销售农副产品，推进农业产业化，吸纳农村剩余劳动力的重要基地。

　　三、推进城镇化的主要任务

　　（一）进一步提升西安特大中心城市的综合竞争能力。

　　1、加强基础设施建设。在保留古城风貌的基础上，按照现代大都市的要求，加快实施一批重大基础设施工程，加快交通、通信、信息、天然气气化、给排水等城市基础设施建设，强化社会综合服务，创造文明、舒适、便利、高效的生产、生活和投资环境。一是加强老城区改造，完善道路网络，优化建筑布局，加强绿化净化，建成既保有古城风貌又具有现代特色和优美景观的大都市。二是抓紧建设城市气化、城（电）网改造、新环城路、绕城高速、环城绿带、城市地铁、铁路枢纽、机场改造等建设工程，提升西安在西部地区的交通枢纽地位，建成国家一级航空港。三是加强城市信息设施建设，积极发展宽带传输网，加快建设接入网，发展公用信息平台，建成我国西部地区信息港。四是加强城市地质灾害和环境污染整治，结合渭河污染治理和秦岭北麓生态建设，加强城区及周边环境建设，构筑良性城市生态圈。

　　2、提升产业功能，增强发展实力。通过加快产业结构优化升级和技术提升，努力加强城市的产业功能，增强发展活力和竞争力。要以西安高新技术产业开发区和经济技术开发区为依托，以计算机软件、通信设备、航空航天、自动控制与智能设备、新型生物医药与食品等为重点，积极发展高新技术产业，大力培植壮大信息、旅游、咨询等新兴产业，加快发展科技、教育、金融和商贸，推进传统产业向以高技术为主导的现代工业和新型服务业转移，把西安建设为具有国际影响的高技术产业化基地、国际旅游大都市、全国科教中心、西北地区最大的技术装备基地和信息、商贸、金融中心。

　　3、建设西安都市圈。西安与咸阳、渭南、铜川、杨凌及商州市的距离皆在100公里以内，相互影响和作用较大，同时西安在向外扩散中也将带动市区外围卫星城镇的发展建设，在关中中部地区将形成以西安为中心、大中小城市连绵分布的发达的城市集聚区。对这一地区，今后要按西安大都市圈的模式，加强统一规划和建设，发挥西安特大城市的综合带动作用，强化产业分工与合作，促进功能整合，实现共同发展，提高整体建设效果和发展水平。西安都市圈要依托西安密集的智力资本，以西安高新区、杨凌高新区和西安经济技术开发区为重点，加强与咸阳、渭南、铜川开发区的有机联系和协调，带动加快开发和联动建设，使该地区成为中国西部重要的科技、体制创新和扩大开放的先头地区。根据各城市及周围地区的特点，按照发挥综合优势的要求，通过改造传统产业和培植壮大新兴产业，加快发展交通运输设备、电气机械、电子与通信设备等装备工业，精细能源化工和建材工业，生物医药、食品、现代种养业和林果业，旅游、商贸、金融、高教科研和信息服务业，建立以高科技为支撑的都市现代产业-城郊型新兴产业-远郊生态农业经济体系，成为我国内陆地区高成长的现代经济核心区。

　　（二）加强区域中心城市建设。

　　1、宝鸡、延安、榆林、汉中、安康市，要增强辐射带动作用。

　　宝鸡市尽快增设东部虢镇区和西部拓平区，东扩建设现代工商区，西延建设城市自然风景和生态涵养区，加强城市气化、渭河河道整治和铁路枢纽工程建设，尽快建成现市区通虢镇的城市道路和连接天水、凤翔、陇县的高等级公路。以高技术为主导重点发展机电一体化、微电子信息、有色和稀有材料、食品加工业。建成关中西部综合性社会经济中心，中国西部交通枢纽，国家级生态城市，西北地区现代工业装备基地，陕甘宁比邻地区工业、商贸、金融中心。

　　延安市要加快城区改造和生态建设，尽快建成北通绥德和靖边、南达铜川西安、东通壶口的高等级公路，增强城市经济功能和对全市域的辐射带动作用，使其成为全国性旅游文化名城，陕北南部的政治、文化科教、金融、商贸和轻工业为主的中心城市。

　　榆林市要加强生态建设，提高环境承载能力；加快城市设施建设，强化交通通信、金融保险、科技教育和商贸职能，提高综合服务能力；加快煤炭、天然气资源的开发和深加工，积极改造轻纺工业，综合发展第三产业，推广清洁生产，发展环保产业，建成以能源重化工为主，跨晋、陕、宁、内蒙古接壤地区的中心城市。

　　汉中市要按照组团式总体规划，加强市区调整建设，壮大规模，增强实力。加快建设通达西安、安康，连接宝鸡、绵阳、陇南的交通干线，改扩建汉中机场，在统筹考虑南郑县城、大河坎镇、勉阳镇、定军山镇、博望镇、老庄镇建设的基础上，加强城市水、能、信、路网络建设，提高基础设施支撑能力，为更大发展创造条件。积极发展绿色产业以及机械、旅游、文教、商贸等产业，建成陕、甘、川接壤地区的工业、商贸、旅游中心城市。

　　安康市要搞好城区建设布局调整，近期加强张滩、官庙建设，远期向五里镇布局，形成一市多镇格局。加快生物、矿产资源开发，积极改造食品、医药化工、纺织工业，提高产品质量，加快工业化步伐。建设交通枢纽，开发瀛湖水域，发展旅游商贸，建成陕、鄂、川接壤地带的商贸、旅游城市和区域性工业中心城市。

　　2、咸阳、杨凌、铜川、渭南和商州市，要加强与西安的联合和有机协调。

　　咸阳市要作为西安市的辅助中心来发展，与西安市有机协调，统筹建设基础设施，分工合作发展产业，建成西北地区重要的旅游、电子、化工、医药保健和科技文化城市。

　　杨凌要依托国家农业高新技术产业示范区，进一步加强与西安的联系，尽快建成西安都市圈中重要的科技园区，并努力服务于我国北方节水农业基地建设和农产品深加工生产，强化经济实力。2005年后拟设杨凌市，由省直辖。

　　铜川市作为西安北部的重要一翼，要加快建设新区，改造利用老区，统筹规划建设耀县县城，加大环境整治力度，树立文明城市形象；加快连接渭北东西的交通建设，加强与西安的经济联系；积极改造煤炭、建材工业，依托西安发展旅游、特色食品和配套机械工业，推动产业综合发展。

　　渭南市要在继续加快新区建设的同时，加强对老城区的改造，建设城市气化与供水工程，提高城建水平；加快市区与周围地域的高等级公路建设，形成辐射市域、连接商洛、通达东西的交通网络；要紧密联接西安，着力强化工业、商贸职能，增强对关中东部的辐射带动作用。

　　商洛市离西安市区不到100公里，要依托西安，结合山地开发，发展特色产业，改善城区设施条件，建设连接各县的交通网络，增强对周围地区的商贸、信息、技术服务。

　　（三）加快县城和重点镇建设。

　　1、促进社会经济要素向县城和重点镇集中。通过加强扶贫移民、生态移民、建立乡镇企业小区、建设农贸和工业品销售市场、建设文化教育卫生和交通通信设施，促进农村人口、乡镇企业、农村商贸、服务设施相对向县城和重点镇集中。改变过去小城镇发展普遍开花，分散建镇，设施落后，环境差乱，效益低下，经济不强，缺乏发展后劲的状况。要把县城和重点镇建设与县域经济发展、农村社会文明建设紧密结合起来，使县城和重点镇成为县域经济、文化、科教中心。城镇集中分布区和地区中心城市周边的小城镇，要纳入区域城镇体系和中心城市总体规划，加强统一建设，推动协调发展，成为服务于中心城市的卫星城镇或承担中心城市部分特定功能的功能型城市。

　　2、实施重点城镇建设计划。为了加快县城和重点镇建设，省上实施"重点城镇建设计划"。在现有的县级市和今后10年左右有条件设市或区的县中，选择一批基础条件和发展前景较好的城镇，加上各县县城，作为今后5到10年全省小城镇建设的重点，采取灵活政策，积极筹措资金，加快建设。计划将现有的83个县城和以下29个城镇作为全省的重点建设城镇：长安郭杜镇、户县余下镇、周至哑柏镇、宝鸡阳平镇、岐山蔡家坡镇、凤翔陈村镇、扶风绛帐镇、眉县常兴镇、三原大程镇、泾阳永乐镇、兴平底张镇、礼泉烟霞镇、富平庄里镇、韩城龙门镇、蒲城孙镇、华县杏林镇、华阴桃下镇、城固老庄镇、勉县定军山镇、洋县谢村镇、安康五里镇、旬阳蜀河镇、榆林镇川镇、神木大柳塔镇、洛川交口河镇、黄陵店头镇、延川永坪镇、商州沙河子镇、洛南永丰镇。经过5～10年的建设，这些城镇要在设施建设和城镇面貌上有显著变化，基本达到功能健全，交通便利，信息灵通，环境整洁。经济上要扬长避短，发挥优势，突出特色。

　　3、建立一批省和地市级的乡镇企业小区。"十五"期间，要在充分论证的基础上，分期分批有步骤地在一些区位条件更优的重点城镇，建立一批省级和地市级的乡镇企业小区，创造优越环境，加强设施建设，促进集中布局，为全省乡镇企业发展和小城镇建设做示范。

　　（四）优化区域布局，加强城镇群建设。

　　1、重点建设好关中陇海沿线城镇带。国家实施西部大开发战略，将进一步促进关中地区特别是陇海沿线社会经济的发展，为加强陇海沿线城镇建设，加快城镇化步伐，创造了有利条件和良好机遇。该带要以西安为中心，建成中西部地区最大的、具有较高水平的城市连绵带。在该带内，根据城市之间、城市与区域之间的行政、经济、社会关系和历史渊源，将形成既相互交叉、联系，又相对独立的三个城市群：关中中部将按西安大都市圈来发展建设，关中西部和东部将分别形成以宝鸡市和渭南市为中心的城市群。

　　关中西部地区，今后5到10年将先后撤县设虢镇区、拓平区和岐山、凤翔、常兴（眉县）、扶风市，形成以宝鸡市区为中心的城市群。

　　关中东部地区，今后5到10年拟撤县设蒲城市、富平市、大荔市和市辖华州区，形成以渭南市区为中心，与西安大都市圈紧密结合，向东延伸发展的城市群。同时要进一步加强与山西运城和临汾、河南三门峡的联合与协作，共同发展。

　　2、加强陕南汉江沿岸城镇建设。要在加强汉中、安康和商州市建设的同时，集中建设好汉江沿岸主要城镇，形成陕南城镇带。该带东段，以安康市为中心，以县城和县域重点城镇建设为主，以发展食品、医药、丝纺、电力、旅游为主，形成陕南东部城镇群。该带西段，今后将先后撤县设南郑、勉县、城固、洋州、略阳等市辖区或小城市，形成陕南西部城镇群。该城镇群的内圈层以汉中市区为核心，以城固、大河坎和勉县为二级中心形成团组布局，外围以略阳市、洋州市和其他县镇为重点加强建设。

　　3、加快陕北西包铁路沿线城镇建设。以榆林、延安为中心，强化西包铁路沿线城镇带、经济带的作用。陕北南部，"十五"期间将新设黄陵、洛川两个小城市，主要沿西包铁路西延段，以延安市为中心，以小城镇为主，形成城镇带。陕北北部，今后将新设神木、靖边、绥德、府谷等小城市。要以榆林市为核心，神木和靖边市为二级工业中心，绥德市为文化、教育、通信中心，加强城镇群建设。陕北城镇群建设布局要坚持生态原则，按照"田园城镇"模式，结合工矿区的布点，采取小规模城镇"多点布局"方式。要通过加强城镇综合建设的方式，围绕资源开发，加强区域交通、通信、引供水工程和农副产品生产基地等综合配套，积极推广节水、环保技术，实施山川秀美工程，加快推进生态环境建设、基础设施建设和社会基本条件的改善，积极实施国家能源重化工基地建设规划。

　　（五）建立健全城镇化推进机制。

　　1、加强规划和宏观管理。根据新的形势，编制和修订全省城镇体系规划、城市总体规划和重点小城镇建设总体规划，同时加强对西安都市圈和主要城镇集聚区的统一规划。把城市建设和城镇体系发展纳入全省社会经济计划，把社会文明进步、经济布局和城市发展紧密结合起来，中心城市的建设和产业发展要成为地区社会经济发展的重点，在资源开发和经济建设的重点地区首先要加强城镇建设。加强城镇规划与交通、土地、水利、生态环境等规划的衔接。结合加强开发区、乡镇企业小区、城镇通信商贸科教文卫基础设施等的建设，相应推出一整套推动城镇集中建设的政策和办法。抓紧研究制定关于集中建设重点城镇、城镇基础设施投融资、改革城镇用地制度等实施方案和管理条例。

　　2、建立多元化投资机制，加强城镇基础设施建设。在实行积极财政政策，加大基础设施建设投资中，要把城市基础设施建设放在重要地位，加大政府预算内外资金对城市基础设施建设的投入。对城市道路、绿化、供排水、污染和垃圾处理等基础性工程，要加大财政投入；对城市气化、公共交通、集中供热、供电等建设的贷款，实行财政贴息；充分利用国家向西部倾斜的政策，积极组织一批关键性重大项目，争取国家更多投资；实行城市道路建设和管理部门按一定比例划取交通部门征收的车购费和养路费等，专项用于城市道路和环境设施建设；对污染、垃圾处理等政府管理的基础设施，实行有偿使用，合理收费，然后再投资于这类设施建设；把城市土地出让金纳入政府专项管理，再将其大部分用于基础设施建设。要尽快改变政府对城市基础设施建设投入的方式，成立城镇基础设施建设投资公司，把政府预算内外资金及土地收入统筹起来，作为公司的资本金投入，委托公司运作。

　　广开社会投资渠道，引导社会资金投向城市基础设施建设。一是要按照"谁投资、谁所有、谁经营、谁受益"的原则，实行倾斜政策，鼓励企业及各种非国有投资主体采取独资、参股、联合投资等方式，参与城镇基础设施建设。二是要尽快设立城建债券，广筹社会资金，允许那些急需发展、条件成熟、效益较好的城市设施项目，发行一定规模的建设债券；三是要加强宣传和招商，积极引入BOT、BLT、特许权经营、股权转让等建设与融资方式，根据不同建设项目，可适当放宽外商投资股份比例，加大吸引外资和东部地区投资的力度。

　　 3、实行设施市场化管理，鼓励发展非国有经济。对城市设施实行市场化管理、企业化经营。逐步推进市政管理企业化，实行股份制，对重大城镇设施的建设和管理可实行国有控股、一般设施实行国有参股或者完全放开。鼓励社会单位、私人兴办企业，经营市政设施维护、垃圾清扫和运输等业务，并给予工商登记、租房、选址、贷款、税收等优先、优惠条件。有步骤地放开城市设施服务价格，完善价格形成机制，按照经营方式实行有偿使用，形成城镇基础设施建设的资金积累与滚动建设机制。积极引导一批市政管理股份制企业壮大发展，支持上市发行股票。

　　鼓励加快发展城镇非国有经济。加大银行、信用社等对集体、个体投资的信贷投入，建立和完善专门为乡镇企业、城镇集体企业和个私企业提供融资服务的金融业务或机构；建立为集体企业、乡镇企业、私有企业发展生产融资提供信用担保的贷款风险储备金；对符合信贷条件的企业改造、建设项目，可实行资产抵押担保；建立健全有关法规制度，积极为具备条件的私有、集体企业发行债券和股票铺路。

　　4、创新体制和制定鼓励政策，促进城乡互融互通。加快户籍制度、城镇住房制度、劳动就业制度、社会保障制度和城镇综合管理制度改革，解除农民进城的制度约束。户籍管理上实行按居住地划分城乡人口的户籍登记制度，用制定准入条件取代"农转非"计划指标，用核准登记制替代行政审批制。在中小城市和小城镇，完全放开农民进城的户籍限制；在大城市，实行有合法固定住所、稳定职业或生活来源的进城农民和外地人口，郊区土地被征用的农民及家属，高层次人才及家属，均可根据本人自愿转为城镇户口。对在城镇落户的农民，一律不得收取城镇增容费等其他类似费用，在医疗、养老保障和子女上学、参军、就业等方面，享受与城镇居民同等待遇。建立以养老、失业、医疗保险为主体，政府、企业、个人三方共同负担，社会统筹与个人账户相结合，管理和服务社会化的城镇居民社会保障体系。

　　实行促进城乡、城城交流的优惠政策。加强城镇"安居工程"的统一规划建设，向农民开展城镇住房信贷，为农民进城购买住房创造条件。对从乡村迁入县城或其他县域中心城镇的乡镇企业，实行以原来厂区土地换置城镇新的工厂建设用地，免收置换部分土地的购置费。政府采取建立乡镇企业小区等形式，加强乡镇企业外围交通、通信、供水、供电、排污等设施的投资建设，提供良好发展环境。实行贷款、土地、税收、个人工资和优价住房等优惠政策，鼓励大中城市科研、教育、文化、金融、保险、医疗、工业、商贸、运输、通信等企事业单位及人才，到小城镇设立、领办服务性和生产性企事业单位。

　　5、实行积极的土地经营管理政策。城镇建设用地管理，实行以县区为单位，在耕地总量动态平衡前提下，把住宅地指标、乡镇企业建设用地指标、公益事业建设用地指标捆起来，统筹安排使用，集中支持重点城镇建设。调整地区间用地结构，改变按行政区划实行土地动态平衡的办法，按不同地区人口和经济增长的实际需要供应城镇建设用地。建立农村土地流转制度，推进农业适度规模经营，进城农民可自愿保留或转让承包地和宅基地，允许其有偿向种田能手转让，作为其进城的启动资金。逐步实行农民可以用原有农村宅基地置换城镇住宅建设用地。

　　盘活城镇土地资源。对开发利用山坡地、河滩地、荒地等城镇土地开发建设项目，采取价格优惠和免缴或少缴土地购置税的政策。以实行土地批租等方式盘活土地资产，将收益再用于基础设施建设和土地开发。对西安、宝鸡、咸阳等大中城市老城区改造项目、市区生产企业向外搬迁的土地出让项目，小城镇改造旧镇区、盘活旧房和一些个人或单位闲置土地等存量土地置换、开发利用，实行免征土地购置税、债权债务转移使用等政策。对城市新建区和城市集中分布区的交通干线两侧的土地开发，可实行政府先搞七通一平，或先建经营性用房、生产车间等，然后有偿出售，推动开发经营，引导工、商、服务业集聚发展。扩大土地使用权出让的招标、拍卖比例，推行年租制，规范城镇土地一级市场。