杨录俊

　　2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法。新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）由79条增加至101条，改动共计82处，其中在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等五个方面实现了重大突破。这些修订，匡正了立法宗旨,把《预算法》由过去“帮助政府管理钱袋子”变成了“规范政府管理钱袋子”的法律。在认真学习《预算法》的过程中，作为一名财政人，对以下几个方面内容生发感想，愿与同行共勉。
　　一是收支预算全口径。新修订的《预算法》第一次从法律层面确立全口径预算，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。相比较过去，收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务也纳入了预算管理。总体看，管的更全面，真正实现了财政的“管家”作用。
　　二是预算公开透明，接受监督。与修订前的《预算法》相比，新修订的《预算法》首次对“预算公开”做出全面规定。在过程公开上，要求预算公开贯穿预算工作的全过程，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有的内容全部公开；在全面公开方面，明确规定预算、预算调整、决算等情况都要公开，部门预算、决算、报表也要进行公开。为防止预算不够细化、看不懂，还强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。这对于保障广大人民群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败，具有重要的意义。过去，我们编制的财政预算，在财政系统除了编制的人，其他人基本看不懂，更别说广大人民群众了。这种细化，对预算编制提出了更高要求，我们财政人必须要严格按照程序，编好、编细部门预算。
　　三是预算审核重点转向支出预算和政策。修订前的《预算法》规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。新修订的《预算法》审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这一方式，也是预算控制方式的创新和改进。
　　按修订前的《预算法》的规定，客观上会带来预算执行的“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，该收不收，形成“藏富于民”的现象，造成经济“热上加热”。这种现象在这几年尤为明显。新修订的《预算法》强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控的政策效果。
　　另外，按修订前的《预算法》，超收收入是各部门、各行业以及下级财政部门“争夺”的焦点，但这些超收资金往往没有相应的项目对应，普遍存在先有资金、后找项目现象，容易造成年底突击花钱，资金的拨付、使用、效果都大打折扣。按照新修订的《预算法》，超收收入，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。
　　四是规范转移支付。当前，财政转移支付中存在规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时等问题，还容易造成上级过多干预下级地方事权、干扰市场资源配置、影响资金使用效率等问题。新修订的《预算法》规定，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。这些规定有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，既适应了转移支付制度规范发展的要求，也体现了当前整合规范转移支付项目的现实需要。过去，不仅我们财政人自己要不断往上跑财政部争取转移支付资金，底下市县财政部门也往省厅跑着争取资金，从上到下都形成了“跑部钱进”的不正常现象，也容易产生以权谋私等腐败问题。新修订的《预算法》的这一规定，有利于减少“跑部钱进”现象和上级部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，更有利于预防腐败、保护财政干部。
　　五是硬化预算支出约束。新修订的《预算法》强调硬化支出约束，规定：一是支出必须以预算为依据；二是限制年中出台收支政策；三是规范超收收入使用。还特别针对现实中存在的奢侈浪费问题，推动建设廉洁政府，分3个层次作出规定：一是确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则；二是强调各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出；三是对各级政府、各部门、各单位在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。这一规定，堵了口子、补了漏子，硬化了预算对政府支出的约束，体现了现代预算管理的实质。
　　六是加强对预算的审查监督。《预算法》的执行效果，很大程度上取决于对政府预算审查制度是否健全有关。新修订的《预算法》首次对审查体系、审查主体与审查内容做出了清晰规定：人大代表会议负责预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查，人大常委会负责预算调整方案审查，人大专门委员会负责预算草案初步方案的初步审查，政府财政部门负责对部门与单位决算及决算草案进行审核与审定，审计部门负责对各级政府决算进行审计，人大代表和社会公众有权在审查预算草案前提供相关意见。这就形成了人大审查、政府财政部门审查、审计部门审查以及公众审查为一体的全方位预算审查体系，进一步加大了预决算审查的力度，同时也强化和提升了预算的地位。
　　七是严格规范地方政府债务。为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，新修订的《预算法》从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作出了明确的规定。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。
　　总之，新修订的《预算法》的实施，恰逢党的十八届三中全会对全面深化改革做出全面部署、十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求和依法治国方略在财税方面的稳步推进，为进一步深化财税改革指明了方向，对促进我国财政制度建设具有里程碑式的意义。作为财政人我们必须要认真学习新修订的《预算法》及其他相关的法律法规，深刻领会其精神实质并有效地在工作中应用，为深入推进法治中国建设作出应有的贡献。(作者系省财政厅国库支付局支付处处长)