近年来，我省在煤矿整顿关闭和资源整合方面做了大量工作，煤炭生产集约化、质量标准化水平和机械化开采率大幅提升，安全生产形势持续好转，但在此过程中也遇到了诸多困难和问题。2013年下半年，通过书面征询、实地调研，对其中一些重点问题进行了归纳，并提出一些自己的建议，以期为我省煤炭资源整合工作作出力所能及的贡献。
　　一、 基本情况
　　（一）整合背景。
　　我省煤炭资源丰富，预测资源总量达到3800多亿吨，位列山西、内蒙古和新疆之后，居全国第四。其种类从不粘煤到无烟煤均赋存，其中陕北侏罗纪煤具有特低灰-低灰、特低硫-低硫、中高热值和富油等突出特点，是良好的化工原料。上世纪 80年代初期，为实现国民经济翻两番目标，国家把“有水快流”作为当时能源基地建设的基本方针之一。一时间，乡镇煤矿迅速增加。以我省为例，最多时全省矿点数近3000座，而国有大矿占比不足1％。小煤矿快速发展为保障国家实现翻两番目标作出巨大贡献的同时，也造成了煤炭行业“多、小、散、乱”等状况。为从源头上解决上述问题，国务院于2005年6月提出“加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营”，由此拉开了煤炭资源整合的序幕。
　　（二）整合效果。
　　按照国家统一部署，我省于2006年、2010年陆续开展了两轮煤矿整顿关闭和资源整合工作，取得了较好的效果。
　　一是煤矿数量大幅度减少。“十一五”以来，全省共关闭小煤矿174处，对554处小煤矿进行了整合改造，煤矿数量减少了415处。目前，全省有各类煤矿523处（不含安康石煤矿），其中生产矿井235处，整合在建矿井247处，新建矿井41处。
　　二是煤炭产量和矿井集中度、装备水平大幅度提高。2005年，全省生产煤炭1.53亿吨，平均单井产量17.3万吨/年。2013年，全省生产煤炭4.93亿吨, 平均单井年产量达到百万吨以上，采煤机械化率超过80%。其中榆林、彬长、黄陵矿区产量达到4.3亿吨，占总产量的88%；千万吨高产高效矿井10处；新核准、开工矿井平均井型达到536万吨/矿。
　　三是煤矿安全形势稳定向好。地方民营煤矿全部推行壁式、机械化开采，矿井安全保障能力全面提高。2013年全省煤矿发生事故28起、死亡31人，同比分别下降15.2%和36.7%；百万吨死亡率0.069，比2005年下降95.5%，远低于全国平均水平0.28。
　　二、存在的问题
　　（一）行政干预过多，整合手段单一。煤炭资源整合的基本原则是“以大并小、以优并差”，但在实际操作中，部分地区往往只图企业数量减少而不追求质量。制订整合方案时，市场手段少、行政干预多，民营煤矿要么把矿井卖给指定的国有大型煤企，要么参股但不能控股，而且矿井价格由政府来评估。这样以行政手段“拉郎配”的方式，使那些凭借自身优势能够独立生存的矿井也只能接受被并购的命运。而对于那些资源已支离破碎，形不成规模的矿井，大企业被迫兼并后缺乏积极性，不愿再增加投入改造，导致对整合后矿井控制力不够，虽然名义上整合了，企业法人数量减少了，但先进的管理模式并未及时跟进，隐患仍然存在。
 　　（二）整合政策变数大、整合周期长。有些整合矿井技改工作尚未完成，政府又出台了新的整合标准，原来整合矿井规模又远低于新标准，令整合矿井再次进入整合重组的复杂程序。已有的整改方案不得不重新设计，已结束或正在施工的工程不得不报废或叫停。例如，国家发改委〔2010〕709号文中规定“所有新建项目、改扩建项目、生产能力提高一个标准设计档次以上的技术改造项目和净增生产能力60万吨/年及以上的资源整合项目，必须履行项目核准、初步设计和安全设施设计审查程序”，对核定能力作出严格限制的同时，也给基层工作带来了矛盾和问题。那些已停产实施整合的矿井，按设计规范和资源量其设计能力原本可以一次到位，但业主为了加快项目进度，宁可先按60万吨/年设计，最终使得这些矿井不能一次设计、建设到位，综采综掘等机械化设备推广工作难以有效推进。
　　（三）审批手续复杂，多头管理，缺乏配合。煤炭生产企业设置证件多，且证件适用周期短，审批程序复杂，往往是一个证刚办下来另一个证又需要开始办理。加之管理的“婆婆”多，审批和验收权限下放不够，部门之间各自为政、缺乏协调联动。比如省上既有煤炭资源整合领导小组（办公室设在省煤管局），又有整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组（办公室设在省国土资源厅），两机构职责交叉，各自遵循国家和相关部委文件精神，往往因意见不同使一些整合项目无法正常开展。
　　（四）对矿井真实情况把握不准。整合煤矿相当一部分资源储量匮乏、发展潜力不大，缺乏配套的探测手段，仅靠短暂的调研来准确把握矿井储量等基本情况难度很大，给资源整合工作带来了极大不便，也给整合后煤炭企业可持续发展、矿井安全生产、企业内部和谐发展带来了潜在隐患和难度。况且那些因整合被关闭的小煤矿大多是基础管理、技术管理薄弱的煤矿，图纸资料不全、甚至丢失，关闭后形成了一个个未知的“瓦斯包”、“水包”，成为整合后安全生产的“定时炸弹”。
　　（五）大企业托管小煤矿后管理上存在障碍。托管并不算是真正的整合，仅仅是一种责任的划分。没有资产控制权，大型企业先进的管理很难输入到中小煤矿中，监管也就苍白无力。以陕煤化集团为例，截至2013年8月，其所属铜川、蒲白、澄合、韩城、黄陵、陕煤建司等6个单位与具备托管条件的30处小煤矿全部签订了正式托管协议，并向其中23处委派了管理人员，进入实质性托管。但后续发展中问题不少，突出表现在大部分小煤矿都采取生产外包管理模式，未外包的也都有自己一套管理机构，托管单位委派的矿级管理人员难以履行安全生产管理职责。
　　（六）整合成本过高。煤矿兼并重组涉及巨额资金，资金短缺已成为每个企业面临的紧迫问题。然而，目前各地均未建立对煤炭资源储量、价格等法定的专门评估机构，整合过程中确定补偿价款、股份比例主观随意性大，部分矿主借资源整合之机漫天要价，使兼并企业不堪重负。此外，以关中“黑腰带”为代表的部分整合小煤矿因多年滥采乱挖，煤层赋存、水文地质条件都非常复杂，使技术改造资金大幅增加。 
　　（七）安全管理存在弊端。目前，地方政府对安全生产工作重视程度普遍增强，但也存在一些亟待解决的问题。一是运动式搞检查普遍存在，如一个煤矿发生了事故，辖区内所有煤矿都得停产整顿；二是检查过于频繁，企业疲于应付，致使正常的整合进程被打断，反而造成煤矿安全隐患越来越多、越来越严重的局面；三是被整合小煤矿生产条件和工作环境相对较差，大矿人员尤其是关键岗位和特殊工种人员不愿来，造成整合后矿井的管理和技术人员匮乏。
　　（八）地方利益关系错综复杂。被兼并重组的小煤矿与当地有着千丝万缕的关系，所遗留的土地处置、村民安置、社会责任等问题将由新企业承担，而大多新企业作为国有控股企业，整合后规模大、机械化程度高、劳动用工减少、村民就业困难，加之整合涉及乡村两级利益补偿，由于相关文件对补偿标准又不明确，合同、协议常常无法签订，补偿也不能及时到位，加深了整合企业与地方的矛盾。一些乡村甚至采取围堵矿区或给企业断水、断路等极端方式，严重阻碍了企业正常生产经营。
　　三、几点建议 
　　（一）完善政策法规，引导资源整合进入常态化。减少行政干预，坚持以市场化手段为主导，健全和完善资源整合各种配套措施，进一步明确煤炭资源整合范围、产权关系变更及有偿使用制度；出台法定的经济补偿标准与中小煤矿退出经济补偿机制；对区位、资源、规模、技术不同的各类煤矿区别对待、分类实施，采取不同的改制形式，充分尊重和保障所有权人、参与改制国有大型煤炭企业、国家、集体和当地群众的合法权益，避免单纯为了减少企业法人数量而违背整合双方意愿的强行整合，使整合由“运动式”转向常态化管理。
　　（二）确保政策稳定，科学安排可持续发展规划。政府应像当年农村承包土地几十年不变那样，制定相对稳定的矿井规模及生产年限规划，有关职能部门、大型煤炭企业在编制煤矿整合重组规划时应打破行政区划，强化资源状况综合调查分析，根据资源规划和改制政策，对煤矿摸清底数、科学分类、超前谋划，对整合矿井规模要尽量一步到位，避免整改过程中二次或多次整合。 
　　（三）加大大型煤炭企业资源整合扶持力度。鼓励跨行业、跨区域、跨所有制合作，从项目安排、资源价款、税收征缴、资源储量等方面出台优惠政策，扶持大型煤炭企业进行资源整合。以提高煤炭资源回收率和循环利用率、主要污染源治理达标率、煤层气抽采利用量等为主要指标，引导大型煤炭企业大力发展煤、电、路、化工相关产业联营或一体化的循环经济。
　　（四）建立健全资源储量、资产等评估机制。政府应制订资源核查、论证、评估、审计等责任制度，按照“谁签字、谁负责”原则，真实有效地出具煤矿现有地质储量及可采储量报告，对有形固定资产和采矿权价款等进行公正评估。对那些瞒报、甚至篡改矿井真实开采情况的整合煤矿，依法追究原企业法人责任。此外，尽快以成本价为基础出台煤炭资源整合价格指导意见，从而戳破相关利益主体不现实的溢价幻想。
　　（五）理顺部门间责权关系，简化审批、验收程序。进一步理顺部门间责权关系、工作流程，对整合审批程序统一规范、简化手续，缩短审批流程，有条件的可提供一站式服务。煤炭行业管理部门要加大协调力度，对建成项目尽可能组织联合验收；对已处于运作中的整合方案要坚持“回头看”，组织人员实地调研，论证其科学性、合理性，该调整的坚决调整。 
　　（六）加强管理，明确安全生产责任。严格验收程序，确保整合矿井整合技改工作与安全质量标准化建设同步进行，同时保持对已关闭矿井监管的高压态势。理顺整合后企业的内部安全生产责任，明确对煤矿实行收购、控股的国有大型煤炭企业或其成立的新控股公司是安全生产责任主体，避免政府“保姆式”的安全管理。针对井下特殊工种人员缺乏的情况，母公司可先从大矿调入一些技术娴熟的人员或是招收煤炭专业大中专毕业生尽快充实到整合矿井。
　　（七）营造内外和谐的企业发展环境。整合企业要结合本地实际，制订好与区域经济融合的产业发展战略。按照市场经济原则，进一步完善县、乡、村、矿之间利益分配新办法、新机制，完善煤矿开采地质灾害、环境污染、占地费用补偿规定，切实承担起一定的社会责任，以此赢得地方政府和老百姓的支持；要抓紧制定一套满足双方股东适合自己发展的管理制度，尤其是控股的国有企业要放下架子，借鉴中小煤矿在市场调节、办事效率等方面优点，尽快形成适合自身发展特点的本土企业文化。
　　（作者系省政府办公厅综合四处干部）