陕西省行政学院

　　铜川市照金镇总面积244平方公里，辖18个行政村、67个村民小组、188个自然村、2897户；总人口11233人，其中农业人口10927人。从2012年8月开始照金镇大力发展城镇化，如今已成为我省乃至全国有一定影响的配套完善、环境友好、管理完善、就业充分的红色旅游、绿色发展名镇，为我省新型城镇化建设探索了一条新路。
　　一、小城镇建设的“照金特色”
　　——突出规划先行，高水平编制规划。照金规划包括三个核心理念：一是“全域化”，铜川市对照金镇区域内基础设施、产业布局、就业安排和生态环境保护等方面进行综合统筹规划；二是“生态化”，实现城镇化和生态环境的可持续发展；三是“主题化”，强调“红色”即民生的发展理念，通过景区开发建设，把照金红色旅游名镇建设好，让老区群众过上好日子。
　　——突出环境保护，实施“无伤痕开发”。在开发建设过程中，不推山、不砍树，全力保留当地的原有风貌，尽量做到建筑物与自然风景、大地风貌的互补融合。
　　——突出破解难题，实施政府推动下的市场运作。如何破解“钱从哪儿来”这一困扰照金镇建设的难题?铜川市大胆创新、强强联手，形成陕文投集团、陕煤化集团和铜川市三方“资源+技术+资金”的优化组合,共同出资10亿元成立了陕西照金文化旅游投资开发有限公司,作为照金红色旅游名镇项目投资开发主体,受市政府委托,全面负责景区的规划、建设、运营管理工作。政府推动下的市场运作，带来了开发建设的“照金速度”，仅一年时间,一座优美的小镇奇迹般地展现在人们面前。
　　——突出改善民生，为了农民依靠农民。省委、省政府主要领导高度重视照金镇建设工作，明确提出要把保护革命旧址、统筹城乡发展和着力改善民生结合起来，让照金成为老区群众安居乐业的美丽家园。铜川市在建设中，充分尊重群众意愿，邀请当地农民参与讨论规划编制、政策制定，公开征迁政策、拆迁还迁、房屋丈量、评估认定、选房分房等信息，反复征求他们对房屋设计方案的意见。九大亲民爱民的举措赢得了群众的理解和支持，仅用10天时间，照金村218户百姓全部告别旧居，搬进了临时安置点，为后来的“照金速度”赢得了宝贵的时间。
　　二、“产”“镇”良性互动的主要载体
　　照金在推进新型城镇化过程中，坚持产业布局与城镇建设有机结合，强化产业培育和持续发展，解决就业创业，维护社会和谐稳定。
　　——重点打造红色旅游景区。大力加强红色旅游景区建设，统一规划、统一建设、统一管理，避免旅游景区的城镇功能弱化。积极发展景区文化产业、餐饮产业，大力培育龙头企业，促进关联企业集聚发展。全面加强职业技能培训和职业技术教育，引导当地农民和外出务工人员在景区就近就业。目前，照金镇围绕旅游安排就业近千人，非农产业的集聚效应逐步显现。
　　——重点打造特色示范小城镇。按照“小而精、小而美、小而富、小而特”的要求和建成“旅游景观型+绿色产业型+商贸集散型”的特点，进一步提升照金镇层级档次，增强城镇发展能力，带动城乡协调发展。具体举措为实施“八个一工程”，即建设一个照金进出路网、一个标准卫生院、一个标准小学、一个社区服务中心、一个农贸市场、一个1933广场、一个污水处理厂和一个垃圾填埋场。
　　——重点打造红色文化创意街。照金村红色旅游发展有限公司以现代服务业为主导，集合商业、办公、酒店、餐饮、文娱、居住等功能，建成一个互为价值链、各类业态高度集聚、用房面积达2.2万平方米的商业街区。对照金村村民拥有的街区商铺，由照金村红色旅游发展公司统一租赁、统一规划，保障村民租金收入稳定。同时，鼓励和帮扶有能力、有条件的村民开店经营，目前，有67户村民在此经营和创业、收入达100多万元；对无能力、无条件经营的村民进行统一培训和管理，并根据意愿为其提供商业街的就业岗位。
　　——加大城镇综合承载力建设。目前照金镇已建成照金新苑、文化创意街区、照金幼儿园、照金中心小学、照金医院、照金书院、照金宾馆，超市、银行等公共服务配套设施一应俱全，照金新苑水电、供暖、网络、有线电视等设施应有尽有，一幅和谐优美的画卷展现在人们眼前，同时也增强了照金镇就业吸纳能力和城镇人口集聚能力。
　　三、城乡统筹推进的主要做法
　　照金镇在加速城镇化发展的同时，十分注重补齐民生短板。在实施以就业、创业、教育、医疗、社会保障为主要内容的公共服务均等化等方面积累了一些好的经验。
　　——逐步夯实公共服务平台基础。在镇政府内设有社会事务保障所，负责劳动、社会保障政策宣传咨询工作。办理失业人员登记，为符合条件的失业人员办理失业保险领取手续，实施动态管理、跟踪管理，及时了解失业人员就业、培训需求动态信息，掌握特困人员各类情况，负责失业人员弹性就业的落实。通过照金红色城乡统筹就业创业培训基地，对村民进行培训，2012年以来共开展培训15期、培训人员达2400人次，带动照金镇就业625人，拆迁户户均就业率达100%。随着照金镇的产业发展和教育、医疗、卫生等公益服务设施的完善，也吸引了人力资源不断向照金镇集合。目前在照金镇就业的大学生已达65人，其中照金本地大学生13人，他们已成为新型城镇化建设的生力军。
　　——深入推进社会保障体系建设。以体现公平性、适应流动性、保证可持续性为导向，深入推进新农保、城镇居民养老保险和城镇居民医疗保险工作。在养老方面，基本建立起城乡居民社会养老保障体系，实现新型农村城镇社会养老保险全覆盖，60—69岁每人每月基础养老金为105元,70—79岁每人每月基础养老金为125元，80岁以上每人每月基础养老金为145元。对因病致贫、因灾致贫的家庭，优先考虑低保，或通过临时救助、大病救助、灾后重建等形式给予补助。
　　——切实加大教育和医疗机构投入力度。针对照金镇小学、医疗卫生院条件长期滞后的局面，照金镇先后投资4400万元和2270万元，分别新建了照金小学和照金医院。针对单亲、残疾及父母长期有病的贫困学生，给予贫困生活补助375元；幼儿园拿出2%的经费，根据学生家庭困难情况给予补助。新建的照金医院属耀州区人民医院分院，拥有50张病床，配备50毫安X光机、全自动生化分析仪、彩超等先进医疗设备，医务人员主要来自原照金卫生院人员及区人民医院定期下派人员（医师、护士、检验科等人员），同时，定期聘请市医院知名专家对镇医院进行技术指导，提高照金医院医务人员疾控、妇幼保健的医疗技术水平。
　　——实施“三改一化”的综合配套改革。照金镇的综合配套改革可概括为“三改一化”，即农村户口改城镇户口、农村集体经济组织改股份制企业、村民委员会改居民委员会，消除二元体制，实现城乡发展一体化。为了保护撤村并镇后农村集体经济组织和成员的合法权益，照金镇率先推进集体经济股份制改革，按照村民自愿入股的原则，成立了陕西照金村红色旅游发展公司，下设景区运营管理有限公司、生态农业发展有限公司和物业服务有限公司三家子公司，基本达到每个拆迁户中有一人就业，人均月收入达到2200元，既安排了村民就业，又增加了集体资产收入。
　　——为农民解除后顾之忧。在照金，有五条保险措施保障了城镇化后当地居民的生活水平，分别是“股份收入+土地流转收入+商铺租金收入+工资收入+创业收入”。股份收入是村民自愿入股成立公司的每年分红；土地流转收入是牧场和金银花基地每年付给村民高于自身种植收入的租金；商铺租金收入是红色旅游发展公司租赁村民拥有的商铺所付给的租金；工资收入是村民在镇公司打工的收入；创业收入是城镇化建设给村民带来的商机。
　　四、生态文明建设的有效举措
　　照金将生态文明理念贯穿于城镇化建设始终，加大城镇生态环境建设力度，努力营造绿色、优美、宜居、宜业的生态环境。
　　——建设照金牧场。利用一片撂荒地和产量不高的耕种地，通过大地景观与生态农业相结合、生态农业与观光休闲相结合、观光休闲与居民就业相结合，打造出了一个集放牧、休闲、观赏、娱乐为一体的现代化牧场——照金牧场。既充分利用了照金的山地资源，又解决了居民就业，提高了居民收入，可以说是一举多得。
　　——培育绿色产业。照金独特的地理位置，是核桃、小杂粮的最佳优生地。照金镇对核桃、小杂粮采取统一收购、精美包装、统一品牌、强力促销，提高了照金绿色产业的知名度和销售量。2013年，仅核桃一项产品的销售收入就达到800余万元。
　　——打造生态城镇。经过两年多的不懈努力，照金镇的面貌得到质的飞跃，蓝天、白云、绿树、红房交相辉映，原本再平常不过的清新空气、皎洁月光，都悄然转变为当地农民的“财富”，一座小而精、小而美、小而特的红色旅游名镇，正以迷人的风姿崛起。
　　五、照金城镇化建设的有益启示
　　（一）突出特色是推动城乡发展一体化的关键。
　　照金镇在推进城镇化过程中，规划设计充分体现了尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，利用好照金现有资源和山水脉络等独特风光的优势；弘扬红色文化，对红色历史文化进行系统提升；突出产业特色，做好旅游兴镇的文章；依托自然资源，发展休闲观光体验游；保护传统优秀文化，延续城镇历史文脉。照金经验表明，推进城乡发展一体化，突出特色尤为关键，规划时要因地制宜，高标准规划设计、特色化建设运营，深入挖掘不同小城镇的自然资源、产业特色、历史文化，建设特色鲜明的城镇，提升城镇内在实力。
     （二）“产”“镇”融合是推动城乡发展一体化的基础。
　　城镇化只有同时解决好农民在城镇的稳定就业和收入问题，才能持续推进。照金镇在推进城镇化过程中，以红色旅游产业为龙头，不断打造和延长产业链，实现旅游、文化、生态产业联动发展，不仅为城镇化提供经济基础，还为农民提供了就业岗位和收入来源。其有益启示是，推动城乡发展一体化，必须坚持产业优先原则，紧紧抓住发展特色产业不动摇，真正把特色产业发展成为具有市场竞争力、成为一方致富的优势主导产业，实现城乡居民收入的稳定增长。
　　（三）推动公共服务均等化是城乡发展一体化的首要目标。
　　基本公共服务是保障居民生存和发展基本需求的服务行为和手段。照金镇通过改善镇域的基础设施，增加镇域的公共服务供给，真正落实教育、医疗、养老、低保、保障性住房以及土地利用等配套政策，使农民享受到与城市居民同等的服务和公共设施，使其感觉到在农村生活和在城市生活没有较大区别，在农村一样能产生同等的幸福感和舒适感。其有益启示是，推动城乡发展一体化，必须重视推进城乡基本公共服务均等化，只有让城乡居民在教育、就业、医疗和社保等方面都享受到同等待遇时，城乡一体化才会有质的飞跃。
　　（四）良好生态环境是推动城乡发展一体化的显著标志。
　　推动城乡发展一体化，必须以建设生态文明为重要内容。照金镇在推动城乡发展一体化过程中始终不忘生态文明建设，坚持“因地制宜、科学布局、注重特色”的原则，把镇域作为一个大公园来规划建设，既改善了城镇生态环境，提升了城镇品位和形象，又提高了照金镇居民的生活质量和幸福指数。其有益启示是，大力推进生态文明建设，才能实现城乡生产空间集约高效、居民生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
　　（五）精心组织实施是推动城乡发展一体化的有力保障。
　　为推进照金镇的建设，铜川市建立了强有力的决策指挥体系。在市级层面，成立照金景区建设领导小组；在执行层面，设立照金景区管理委员会。特别重要的是，铜川市、区、镇各级领导对照金镇的建设高度重视，亲力亲为、靠前指挥、用心把握，倾注了极大的心力。其有益启示是，各级领导干部要带头发扬实干精神，真抓实干、埋头苦干，出实策、鼓实劲、办实事，不图虚名、不务虚功，才能推动城乡发展一体化取得实质性进展。