陕政发〔2011〕24号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　现将《陕西省财政发展“十二五”规划纲要》印发给你们，请认真贯彻实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年四月二十六日

陕西省财政发展“十二五”规划纲要

　　“十二五”时期，是我省深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、实现富民强省目标的关键时期，是加快转变经济发展方式、着力保障和改善民生的攻坚时期，也是推进财政发展改革的重要时期。根据党的十七届五中全会精神、省委《关于制定陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和《陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，适应发展和改革的需要，编制本规划纲要。

　　一、发展基础

　　“十一五”期间，在省委、省政府的正确领导下，各级财政部门紧紧抓住西部大开发的历史机遇，充分发挥财政职能，大力组织财政收入，着力保障和改善民生，积极应对国际金融危机，全力支持抗震抗洪救灾，切实加强科学化精细化管理，全面完成了“十一五”财政规划确定的主要目标和工作任务，有力支持了全省经济社会又好又快发展，为“十二五”财政发展奠定了坚实的基础。

　　（一）财政收入快速增长，财政实力不断增强。“十一五”期间，全省财政总收入累计完成5887亿元，是“十五”的3.4倍，年均增长27.76%。其中，地方财政收入累计完成3122亿元，是“十五”的3.3倍，年均增长28.32%，在全国位次由2005年的第21位上升到2010年的第18位。按同口径计算，全省财政收入占GDP比重由2005年的15.1%提高到2010年的18.6%，与全国平均水平差距由2.17个百分点缩小到1.82个百分点。全省可支配财力由2005年的465亿元增加到2010年的1320亿元，按全省总人口计算的人均可支配财力由1239元增加到3500元，按财政供养人员计算的人均可支配财力由3万元增加到7.5万元。

　　（二）财政支出规模不断扩大，支出结构进一步优化。“十一五”期间，全省财政支出累计完成7366亿元，是“十五”的3.2倍，年均增长28.26%。累计争取中央专项补助和各类财力性补助资金4206亿元（其中财力性补助2077亿元），是“十五”期间的2.9倍。2010年，全省财政支出达到2218亿元，是2005年的3.5倍，支出绝对额在全国的位次由2005年的第18位上升到2010年的第17位；按全省总人口计算的人均财政支出由1718元增加到5879元，在全国位次由第19位上升到第15位。在2010年财政支出中，农业、社会保障、医疗卫生、教育科技支出分别为263亿元、318亿元、155亿元、395亿元，占财政支出的比重分别达到11.85%、14.35%、7%、17.82%，与2005年相比，农业、医疗卫生、教育科技所占比重分别提高了0.79、3.6、1.21个百分点，有力地支持了全省经济社会又好又快发展。
　　 
　　“十一五”与“十五”期间陕西省财政收入完成情况比较表
　　
　　       指标
      年份
　　财政总收入       地方一般预算收入              地方一般预算收入中税收收入

　　绝对数(亿元)     绝对数（亿元）                 绝对数（亿元）
　  增长率(%)          占财政总收入比重（% ）   占地方财政收入比重
　　                       增长率（%）                   增长率（%）
　　
　   2001年225.98   20.84   135.81   60.1   18.1   115   84.68   18.22
　　2002年252.28   11.64   150.29   59.57   10.66   125.5   83.51   9.13
　　2003年326.94   29.59   177.33   54.24   17.99   143.13   80.71  14.05
　　2004年415.5     27.09   214.96   51.74   21.22   168.99   78.61  18.07
　　2005年529.02   27.32   275.32   52.04   28.08   206.62   75.05  22.27
　　十五期间1749.72   23.12   953.71   54.51  19.08  759.24  79.61  16.26
　　2006年697.54   31.86   362.48   51.97    31.66   273.16   75.36   32.2
　　2007年893.02   28.02   475.24   53.22    31.11   355.5     74.8   30.14
　　2008年1104.36    23.67    591.48    53.56  24.46  455.6  77.03  28.16
　　2009年1391.13    25.97   735.27   52.85   24.31   532.8  72.46  16.94
　　2010年1800.85    29.45   957.92   52.3    30.28  710.48   72.7   33.35
　　十一五期间5886.9   27.76   3122.39  53.04   28.32   2327.54   74.54   28.02
　　
　　“十一五”与“十五”陕西省财政支出完成情况比较表
　　
　　      指标 
     年份
     财政支出　其中      农业            社会保障        医疗卫生      教育科技
     绝对数(亿元)   绝对数(亿元)   绝对数(亿元)    绝对数(亿元)   绝对数(亿元)
     增长（%）     占财政           占财政           占财政            占财政
                     支出比重（%）  支出比重（%） 支出比重(%)    支出比重(%)
 
　　2001年350.05   20.81   42.99   12.28   53.81   15.37   11.45   3.27   56.32    16.09
　　2002年404.91  15.67   46.78   11.55  69.47   17.16   14.48   3.58   65.37    16.14
　　2003年418.20 3.28   35.94   8.59   77.19   18.46   16.72   4.00   71.00   16.98
　　2004年516.31   23.46  82.56   15.99   88.35   17.11   18.09   3.50    79.63   15.42
　　2005年638.96   23.76   70.66   11.06   121.60   19.03   21.70  3.40     106.10   16.61
　　十五期间2328.43   18.65   278.93   11.98   410.42   17.63   82.44   3.54    378.42   16.25
　　2006年824.18   28.99   93.74   11.37   125.68   15.25   28.84   3.50     137.34    16.66
　　2007年1053.97   27.88   100.09   9.50   159.01   15.09   49.91   4.74     197.81   18.77
　　2008年1428.52   35.54   146.29   10.24   245.56   17.19   78.39   5.49   282.05   19.74
　　2009年1841.64   28.92   220.72    11.99    287.10   15.59    125.83   6.83    331.80    18.02
　　2010年2217.62   20.42    262.74    11.85    318.21   14.35    155.34   7.00    395.21    17.82
　　十一五期间7365.93   28.26  823.58   11.18   1135.56  15.42   438.31  5.95   1344.21   18.25
　　
　　（三）基础设施投入进一步加大，经济发展的瓶颈制约得到逐步缓解。“十一五”期间，中省财政基本建设支出453亿元，引导大量社会资金投入，全省基础设施投资累计达到6142亿元。郑西客运专线、太中银铁路相继建成，西汉、西康、蓝商高速公路建成通车，高速公路通车里程达到3400公里，农村公路总里程达到11万公里，100%乡镇、85%建制村通沥青（水泥）路，榆林新机场建成投入运营，西安咸阳机场二期扩建即将完成，交通基础设施水平明显提升。引乾济石、采兔沟水库等一批重点水源工程相继建成，引汉济渭、王圪堵水库、南沟门水库正在加快建设，中小河流治理加速推进，水利瓶颈制约逐步缓解。

　　（四）财政宏观调控和应急能力不断增强,促进经济企稳回升并保持较快发展。“十一五”期间，全省财政筹集资金1439亿元，支持经济发展，特别是面对国际金融危机冲击以及“5·12”地震、2010年特大洪涝等自然灾害，各级财政急事急办、特事特办，及时制定应对政策，采取“争取中央支持要一块、新增财力增一块、现有专款挤一块、压缩支出省一块、盘活存量挖一块、国债转贷和外债借一块、资源变现换一块、资本市场撬一块”的“八个一块”措施，千方百计筹措资金，全力以赴保增长、扩内需、调结构，支持灾后恢复重建。全面落实增值税转型、所得税减免等结构性减税政策，5年共减免各项税收760亿元，取消和停征140多项行政事业性收费，对困难企业社保费实行阶段性“四降”、“五缓”， 切实减轻企业负担。投入235亿元，推动国有企业改制重组、关闭破产以及省属企业属地化管理、分离办社会。对企业流动资金、原材料储备和技术改造贷款等实行贴息和补助。全面落实 “家电下乡”等补贴政策。经过努力，我省经受住了国际金融危机考验，灾后恢复重建3年任务提前1年完成，全省经济企稳回升并保持较快增长。

　　（五）“三农”投入不断加大，县域经济发展迈出新步伐。“十一五”期间，全省财政累计“三农”投入1847亿元，年均增长31.5%，是“十五”的3.4倍，占全省财政支出的比重从23.3%增加到26.4%，提高3.1个百分点。落实粮食直补、粮食综合补贴等各项强农惠农政策，2010年种粮农民年人均补贴达到248元，比2005年增加149元。支持关中“百镇”和重点镇建设，全省城镇化率达到45%，5年提高了7.5个百分点。支持100个县域工业园建设，工业园区已成为县域经济发展的重要载体。从2009年起，将土地出让金省级分成部分全部下放市县；对地方财政收入3亿元以下的县，5年内将省级集中的工业企业新增地方增值税和企业所得税全额返还。2010年省财政对县区均衡性转移支付达到174.36亿元，是2005年的3.4倍。

　　（六）民生财政彰显，基本公共服务水平显著提升。“十一五”期间，以实施“民生八大工程”为主要载体，全省财政对教育、卫生、社会保障等民生事业的投入累计达到5532亿元，年均增长32.6%，是“十五”的3.5倍，占全省财政支出的比重从2005年的65.7%增加到2010年的77.6%，提高11.9个百分点。2006年，各级财政筹集资金7.67亿元，办了涉及社会稳定和困难群众生活的“九件实事”。2007年，集中财力解决了农村上学难、看病难、饮水难、行路难、听广播看电视难、废弃物利用难等“六难”问题。2008年，在全国率先编制了民生中期预算，启动了“民生八大工程”。2008—2010年全省“民生八大工程”投入达到1153亿元，提前2年完成投入任务，其中财政投入达到844.76亿元，比原规划财政投入增加15.76亿元，一大批民生项目提前完成,人民群众享受公共服务显著提高，与全国平均水平差距大幅缩小。

　　（七）财税改革不断深化，财政管理水平进一步提高。积极推进省管县财政体制改革试点，27个县纳入试点范围。创新财政资金投入方式，有效融合财政资金与金融资金，不断加大财政专项资金整合力度。引入经济社会发展指标，加大激励考核力度，不断完善转移支付办法，促进政府预算从单一的公共财政预算向完善的政府预算体系转变。制定出台省级财政专项资金管理暂行办法和集散账户管理办法，规范专项资金和财政专户管理。制定“四挂钩”办法，调动加快支出进度的积极性。扩大政府采购范围和规模，加快电子化政府采购步伐，推行了“阳光采购”。全面推开国库集中支付改革，实现会计集中核算向国库集中支付成功转轨，不断推进部门预算、政府非税收入管理、行政事业单位资产管理改革。稳步推动新企业会计准则有效实施，推进注册会计师行业发展。加强党的建设、廉政建设和财政文化建设，财政干部队伍素质显著提高。

　　当前，我省财政发展改革中还存在一些比较突出的困难和问题，主要表现在：财政收支矛盾比较突出，一些市县财政仍然比较困难，财政保障能力需要进一步增强；财政收入对能源资源的依赖度比较高，财政收入稳定增长的基础还不牢固；省与市县政府之间分配关系还没有完全理顺，公共服务均等化步伐需要进一步加快；财政管理还比较薄弱，财政资金使用效益有待进一步提高。

　　二、面临的形势与总体要求

　　 （一）面临的形势。

　　“十二五”时期，纵观国情省情，我省财政发展改革又迎来一个新的战略机遇期，抓住机遇，可以大有作为，同时也面临一些风险和挑战。

　　机遇和有利条件是：国家以加快转变经济发展方式为主线，将出台一系列新的经济和财税政策，为我省经济持续快速发展、进一步增强财政实力提供良好的政策环境；中央启动新一轮西部大开发，实施关中—天水经济区发展规划、陕甘宁革命老区振兴规划，将在产业发展、项目布局、资金分配、政策支持等方面给予西部和我省更大支持，为我省经济快速发展提供难得的机遇，财政收支规模将进一步扩大；我省基础设施瓶颈制约逐步消除，能源化工、装备制造、高新技术、旅游文化等优势特色产业竞争力进一步提升，科教优势不断发挥，以太阳能光伏、半导体照明为代表的战略新兴产业后来居上，为我省财政收入快速增长提供坚实的税源保障；资源税、房地产税、环境保护税等税制改革的逐步到位，资源性企业可持续发展准备金制度、资源有偿使用制度、生态补偿机制的建立和完善，资源性产品价格改革的加快推进，有利于我省财政增加收入、增强宏观调控能力；财政改革的深化，管理水平的提高，法制建设的加强，也为我省财政“十二五”乘势而上加快发展打下良好的基础。

　　风险和挑战是：后危机时代全球经济增长变数增大，世界经济复苏过程比较缓慢，国内、省内通货膨胀压力增加，我省经济发展面临诸多不确定性，财政收入稳定增长的基础仍不牢固；加快转变经济发展方式、推进以改善民生为重点的社会建设、深化改革开放等，都需要更多的财政投入，财政收支矛盾将更加突出；地方政府债务大幅增加，债务风险不断向财政聚集，财政偿债压力进一步加大；财政改革需要进一步深化，财政科学化精细化管理水平需要进一步提高。

　　（二）总体思路。

　　深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国家新一轮西部大开发和实施关中—天水经济区发展规划的机遇，以推动科学发展、富民强省为主题，以支持加快转变经济发展方式为主线，以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，围绕破解城乡居民收入低、城市化水平低、经济外向度低“三大难题”，实现经济总量、财政收入、城乡居民收入“三个大幅提升”，加大财政投入，创新投入方式，支持加快转变经济发展方式，促进经济综合实力再上新台阶；优化支出结构，着力保障和改善民生，确保人民生活水平和质量再上新台阶；突出节能环保、水土保持、环境治理，推进生态环境保护再上新台阶；深化财税体制改革，强化财政管理与监督，进一步提高公共服务均等化水平和科学化精细化管理水平；加强干部队伍建设，不断提高干部综合素质，为建设经济繁荣、人民富裕、生态美好、文明和谐的新陕西而努力奋斗。

　　围绕上述总体思路，“十二五”期间，我省财政发展改革中应妥善处理好以下六个方面的关系：

　　一是财政收入较快增长与经济可持续发展的关系。要深刻把握我省经济发展的阶段性特征，妥善处理好政府与企业之间的分配关系，既要加强收入征管，建立稳定收入增长机制，保持财政收入平稳较快增长，又要更加注重用足用活各项财税优惠政策，切实减轻企业负担，做大做强优势产业，培育具有竞争优势的市场主体，促进我省经济持续快速发展。

　　二是支持经济发展与改善民生的关系。加快经济发展仍然是我省的第一要务，保障和改善民生更是我们的根本出发点和落脚点，既要加大财政投入，支持基础设施建设，加快产业结构调整，促进经济发展方式转变，又要更加注重调整支出结构，大幅度增加民生投入，建立和完善符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快我省基本公共服务均等化步伐。

　　三是财政投入与引导社会投入的关系。要妥善处理政府与市场之间的关系，充分发挥市场机制对竞争性领域的调节作用，创新和改进公共产品的供给方式，对于准公共产品，不论是经济领域还是社会领域的，财政应以补助、贴息、以奖代补等方式，引导社会资金投入，尽力减少财政直接投入。

　　四是省与市县之间的财政分配关系。要合理划分省与市县政府间的事权和支出责任，理顺政府间的收入分配关系，逐步实现各级政府财力与事权的相匹配。既要集中财力，增强省级财政调控能力，又要更加注重财力向市县适度倾斜，调动基层政府发展经济、当家理财的积极性。

　　五是财政支出规模扩大与提高财政资金使用效益之间的关系。随着财政支出规模的不断扩大，既要合理安排使用新增财力，又要更加注重存量资金整合，集中财力办大事。要加快预算管理制度改革，特别应加快财政支出绩效评价、部门预算公开步伐，进一步提高财政资金的使用效益。

　　六是政府举借债务与防范偿债风险的关系。既要规范各级政府、事业单位和投融资平台的举债行为，合理有效地应用债务杠杆，为我省经济社会事业发展筹措建设资金，又要更加注重债务规模控制，建立风险预警机制，实现政府举债规模与偿债能力相匹配，做到借得来、用得好、还得了。

　　（三）主要目标。

　　1财政保障能力明显增强。全省财政总收入和地方财政收入年均增长17%，全省财政支出年均增长18%，到“十二五”末财政收支规模均实现翻一番，财政收入占GDP比重、地方财政收入占财政总收入比重、税收收入占财政收入比重逐年提高，接近全国平均水平。财政支出结构不断优化，财政对民生、“三农”、经济结构调整等方面的支持力度进一步加大。财政风险得到有效控制，财政发展可持续性增强。

　　2财政改革取得明显进展。财政体制进一步理顺，省管县财政体制改革全面推行，转移支付制度逐步完善，县级基本财力保障机制基本形成，基本公共服务均等化水平不断提高；资源税和其他税费改革陆续到位，资源有偿使用和可持续发展准备金制度建立并不断完善，地方税体系逐步健全；预算管理制度改革稳步推进，预算编制和执行管理得到加强，预算完整性和透明度不断提高，政府预算体系建立健全。

　　3财政管理水平明显提高。财政法治化水平明显提高，财政科学化、精细化管理深入实施，财政管理制度不断完善，财政基础管理和基层建设得到加强，覆盖财政运行全过程的财政监督机制更加健全，财政监督功能作用得到有效发挥，财政资金使用效益进一步提高。

　　三、主要任务

　　（一）支持加快经济发展方式转变，促进经济综合实力再上新台阶。

　　1支持基础设施建设。建立和完善多元化筹资机制，加快基础设施建设。依托大型企业集团，发挥融资平台作用，筹集资金，加快铁路重大项目建设。完善“贷款修路、收费还贷”和资本金投入机制，引导社会资金投入，从2011年起，省财政集中的新开工高速公路建安营业税统筹用于高速公路项目，基本实现县县通高速公路；省财政以成品油价格和税费改革中央转移支付资金、部分车购税、省级交通专项资金、财政借款等资金，支持省交通融资平台建设，加快我省干线公路和农村公路建设。统筹中省建设资金和机场建设费返还资金，完成西安咸阳机场二期扩建，加快支线机场建设，形成“一主四辅”航空网络。统筹省级基建、地方政府债券、水利建设基金等资金，创新投入方式，支持引汉济渭、引红济石、李家河、南沟门、王圪堵水库等骨干水源工程建设，加快中小水库、大中型灌区改造和农业水利灌溉设施建设。加快地铁、道路、供水、供热、电力等大中城市基础设施建设，提高城市设施承载能力和综合发展能力。

　　2支持现代农业发展。落实国家新增粮食生产能力规划，加大财政投入，加快高标准农田建设，确保粮食生产能力大幅度提升。统筹各类财政支农资金，支持农村金融发展，推进政策性农业保险，引导社会和金融资金投入，充分发挥杨凌示范区作用，围绕粮食、果业、畜牧、蔬菜和区域特色产业，支持良种选育、节水灌溉、新型栽培、农业科技推广、农业气象灾害预警系统建设。完善农技服务体系，加强乡镇农技推广机构、试验示范基地和村级服务站点建设，提高农业科技水平。支持竞争力强、市场前景好、带动作用明显、与农民利益联结紧密的龙头企业发展和示范基地建设，加大对农民专业合作社扶持力度，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的发展模式，提高农业生产的规模化和标准化水平。

　　3支持产业结构调整。整合支持产业发展的各类财政资金，集中使用，重点扶持，加快构建我省现代优势特色产业体系。

　　——支持做大做强现代能源化工产业。稳步提高煤、气、油产能，推进资源深度转化和综合利用，延伸产业链条，实现能源大省向能源强省转变。

　　——支持推进先进装备制造业发展。重点支持数控机床、工程机械、重型汽车、输变电设备、石油装备等产业，实现传统制造业向高端制造业转变。

　　——支持改造提升传统产业。研究出台支持西安纺织工业园发展的财税政策，重振纺织产业。对钢铁、有色、食品、建材、冶金、医药等传统产业，实施兼并重组、技术改造和技术升级。

　　——支持加快战略新兴产业发展。用好太阳能光伏和半导体照明产业发展专项资金，抓紧实施太阳能光伏产业化项目。支持航空航天、新一代信息技术、新材料、电子信息、生物技术、节能环保、新能源汽车等战略性新兴产业发展，抢占发展制高点。

　　——支持发展现代服务业。统筹服务业、旅游、会展等专项资金，支持西安港务区、陈仓物流区、榆林能源化工物流园区等现代物流园区建设，加快发展生产性服务业和现代服务业。支持农村“万村千乡市场工程”、“双百市场工程”、“一镇一超工程”等农村流通体系建设，启动农村消费市场。支持发展外贸服务业，引导企业“走出去”，开拓外部市场，促进出口稳定增长。

　　——支持文化产业发展。深化文化体制改革，完善监管机制，支持实施重大文化项目，做强文艺演出、出版发行、广播影视等优势产业，做大数字出版、动漫、网络传媒、咨询策划等创意产业，培育一批具有竞争力的大型文化企业集团，建设一批国内外有影响力的文化产业园区，提升我省文化产业竞争力。

　　4支持自主创新。用好“13115”科技专项、重大科技创新等资金，支持重大科技基础设施建设和开放共享，构建企业为主体、市场为导向、产学研相结合的区域创新体系，重点支持国家级和省级企业技术中心、工程技术中心建设，支持科技资源统筹改革，推进中央与地方、军工与民用、高校科研院所与企业科技资源融合，推进西安统筹科技资源改革示范基地建设取得重大突破。运用财税优惠政策，鼓励企业加大研发投入，发挥工研院作用，实现科技创新与经济发展的深度融合。完善科技人才培养和科技成果评价奖励机制，激发创新活力。支持有自主知识产权的科技成果转化，把科技创新与产业升级结合起来，提高产品附加值和企业竞争力。

　　5支持国有企业改革和中小企业全面发展。继续深化国企改革，引导企业兼并重组，促进企业加快股份制改造上市，推进投资主体多元化，健全公司法人治理结构，支持企业做大做强。引导有实力的非公有制企业参与国有企业的改组、改制、改造，实现国有资本的有序退出。改进专项资金使用方法，通过贴息、担保、技改和人才培训等方式，更好地发挥财政资金的撬动作用，支持中小企业和非公有制经济发展。进一步完善支持中小企业发展的政策体系，破解中小企业融资难问题。支持中小企业集群化、园区化发展。

　　6支持三大区域协调发展。落实《关中—天水经济区发展规划》各项财税政策，加快西咸一体化建设，支持“一高地四基地”建设，打造西部大开发战略高地，实现关中地区创新引领的率先发展。支持资源勘探、水资源建设和生态保护，加快资源深度转化，把陕北打造成世界级能源化工基地，实现陕北地区可持续的跨越发展。依托汉中、安康、商洛三大循环经济产业核心聚集区，围绕有色、生物制药、绿色食品、生态旅游等十大循环经济产业链，支持实施一批重大产业化项目，实现陕南地区循环生态的突破发展。

　　7支持县域经济发展。继续落实支持县域经济发展的20条财税政策，支持县域工业园区道路、给排水、供电供气等基础设施建设以及园区中小企业服务平台建设，为入园企业创造良好的投资环境。以县域工业园区为载体，立足资源禀赋，面向市场需求，大力支持发展资源开发型、大工业配套型、劳动密集型特色产业，不断推进县域工业化，争取我省更多的县进入西部百强县和全国百强县。

　　（二）加大教育、卫生、社会保障、保障性住房等社会事业投入，确保人民生活水平和质量再上新台阶。

　　1支持教育优先发展。依法确保教育经费“三个增长”。拓宽教育经费筹措渠道，提高教育支出占财政支出比重，确保全省地方财政教育支出占一般预算支出的比例不低于中央核定的比例。加快普及学前教育，大力支持城乡幼儿园建设，逐步实现学前一年免费教育。推进义务教育均衡发展，统一城乡公用经费补助政策，逐步提高补助标准，加强薄弱学校建设。支持标准化高中建设，鼓励有条件的县率先实行免费高中教育。优化整合职业教育资源，支持示范性职业院校和职业教育集团建设，逐步实行免费中等职业教育。支持高水平大学建设和重点学科建设，提高普通高校生均财政经费水平，逐步化解省属公办高校基本建设债务。支持发展继续教育、特殊教育和民族教育。完善家庭经济困难学生资助体系，对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育给予资助，提高农村义务教育家庭经济困难寄宿学生生活补助标准，完善普通高中家庭经济困难学生资助制度，健全大中专院校家庭经济困难学生资助政策，积极推进生源地助学贷款。

　　2支持扩大就业鼓励创业。继续落实促进就业的各项财政政策，加大财政投入，重点解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题。支持服务业、中小企业和劳动密集型产业发展，开发社区就业岗位和公益性岗位，拓宽就业渠道，健全就业援助制度。支持“人人技能”工程，提高劳动者就业能力和技能水平。做好就业服务，加快建设统一规范灵活的人力资源市场。

　　3着力增加城乡居民收入。充分发挥财政在调节国民收入分配中的作用，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，使居民收入增长与经济发展相适应。创造条件增加群众财产性收入，提高离退休人员和低收入人群收入。健全扩大就业增加劳动收入的发展环境和制度条件，促进机会均等。全面落实各项强农惠农政策，继续支持实施“农民增收七大工程”，鼓励农民进城务工，增加农民收入。建立企业工资集体协商制度，逐步提高最低工资标准，健全职工工资正常增长和支付保障机制。完善公务员工资制度，深化事业单位收入分配制度改革。规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大的趋势。通过各种有力措施，确保到“十二五”末我省城乡居民收入大幅度提高。

　　4支持医疗卫生事业发展。支持医药卫生体制改革，建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障药品质量和安全。提高基本公共卫生服务经费补助标准，加强公共卫生服务体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目。支持中医药事业发展，加强传染病、职业病和地方病防治。支持城乡医疗卫生服务体系建设，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜，逐步缓解群众看病难的问题。加快推进公立医院改革，改革公立医院补偿机制，合理调整医疗服务价格，鼓励社会资本以参股、直接投资等多种形式举办非营利性医疗机构，落实财政补偿政策，提高报销率，到“十二五”末个人承担看病费用大幅度下降，逐步解决群众看病贵问题。实施城市独生子女家庭父母补助、奖励扶助、独生子女意外伤残等利益导向政策，支持开展健康检查、孕前筛查试点，提高生殖健康水平。

　　5支持完善社会保障体系。加大财政投入，实现基本养老、基本医疗、最低生活保障全覆盖，并逐步提高补助标准，形成覆盖城乡居民、统一开放、相互衔接的社会保障体系，建立保障水平与经济增长相适应的正常调节机制。积极推进社保账户在全省和省际间的转移与接续。进一步完善城乡最低生活保障制度。加快老年服务机构建设，大力推进社会化养老。加大特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障，解决留守儿童、空巢老人等突出问题。完善失业、工伤和生育保障制度。

　　6支持保障性住房建设。创新体制机制，按照“政府引导、市场参与”原则，加大财政投入，拓宽融资渠道，落实各项财税优惠政策，依托大型企业，加快廉租房建设，扩大公共租赁住房规模，规范经济适用房建设和限价商品房建设。在大中城市，重点支持廉租住房和公共租赁房建设。在县以下城镇，重点支持经济适用房建设，保证基层公务人员和定居人员有住房，并根据农民进城和人才引进等需要，适当建设公共租赁房。鼓励企业和事业单位从实际出发，在国家政策允许的范围内，帮助职工解决住房困难。加大农村危房改造步伐。力争用5年左右的时间，基本解决我省城乡中低收入家庭的住房困难问题。

　　7支持公益性文化体育事业发展。支持广播电视“村村通”、农村电影公益放映、农家书屋、文化信息资源共享、重点镇综合文体中心、社区文化中心、数字图书馆、全民体育健身、博物馆纪念馆免费开放等文化惠民工程，形成覆盖城乡的公共文化服务体系。创新财政投入方式，引导公共文化机构提高服务质量。支持非物质文化遗产、重点文物保护和大遗址保护等重点工程建设，打造彰显华夏文明的历史基地。继续支持“大戏、大剧、大片、大创作”等文化精品创作工程，提升陕西艺术创作能力和文化影响力。

　　8支持城乡统筹发展。认真落实各项财税扶持政策，支持关中城市群以及南北交通干线、陕北长城沿线、陕南汉江城镇带建设，重点支持83个县城（市）和36个具备一定经济基础、资源条件、区位优势和良好发展潜力的重点镇基础设施建设。落实各项扶持政策，支持延安城乡统筹试点，抓好西安城乡统筹，鼓励有条件的市县先行先试，加快宝鸡—蔡家坡等城乡统筹示范带建设。积极引导和支持有条件的农村居民进城落户，认真落实各项财税政策，加快我省城镇化进程。

　　9加大扶贫力度。做好农村低保和扶贫开发政策的有效衔接，巩固现有扶贫开发成果。加大资金投入，统筹安排扶贫资金与小城镇建设资金，重点支持白于山区、黄河沿岸土石山区、秦巴山区等困难地区的扶贫开发，逐步迁出生存条件恶劣、缺乏安全保障的贫困人口，并确保搬得出、留得住、有收入。探索建立解决水库移民生产生活困难的长效机制。支持贫困人口技能培训，扶持贫困地区发展特色产业和生态经济，提高贫困人口的生活水平。

　　（三）突出节能环保、水土保持、环境治理，推进生态环境保护再上新台阶。

　　1支持实施重点节能工程。坚持政府调控和市场机制相结合的原则，把财政奖励资金与实际节能量挂钩，采取“以奖代补”的方式，支持十大重点节能工程。继续抓好工业、建筑、交通和公共机构等重点领域节能。用足用好财政补贴政策，加快实施“节能产品惠民工程”，推广高效照明灯、高效空调、节能汽车、节能电机等节能惠民产品。全面推进合同能源管理，支持我省企业申报国家节能服务资质，积极落实省级配套资金,对合同能源管理项目给予奖励。争取将西安等市县纳入国家可再生能源建筑应用城市和全国节能与新能源汽车示范推广城市范围。

　　2支持结构减排、工程减排和管理减排。研究制定有利于污染物减排的财税政策,继续支持加快淘汰落后生产能力，加快经济结构调整步伐。支持污染物减排统计指标、监测和考核三大体系建设，提高环境执法能力。统筹中、省财政资金，采取“以奖代补”方式，继续支持城镇污水处理设施及其配套管网建设，全面完成渭河流域和陕北地区县城污水处理厂建设任务，加快全省垃圾处理场建设，启动重点镇污水处理和垃圾处理工程。继续支持燃煤电厂脱硫脱硝工程，落实好规模以上火电机组脱硫设施稳定运行政策。完善排污权有偿取得和渭河流域上下游补偿政策，逐步建立碳排放交易市场，推进国家级低碳示范省建设。

　　3支持环境保护。继续支持实施退耕还林、天然林保护、三北防护林等林业重点工程，加大防沙治沙力度，打造长城沿线防风固沙林带、汉丹江生态安全走廊。完善支持环境保护的财税政策，整合现有相关资金，加大财政投入，建立激励约束机制，解决饮水不安全和城市机动车尾气排放、土壤污染等危害群众健康的环境突出问题。加大农村环境保护投入，启动农村清洁工程，控制和防治农村污染，争取将我省纳入国家农村环保集中连片整省推进试点省份。继续支持开展农村面源污染综合治理试点，加大规模化养殖场污染治理和农村水源地保护和治理力度，确保集中饮用水质全面达标。

　　4支持渭河综合整治和秦岭生态保护。加大渭河治理投入，全面启动《渭河综合治理规划》，实施堤防建设和支流整治工程，搞好河道整治和两岸绿化，提高防洪能力。继续加强渭河污染防治，加大关闭污染企业力度，保护湿地、改善水质。统筹使用西咸一体化、水利、基本建设、环保、林业等专项资金，建设渭河城区段防洪堤岸、主河道、湿地、滩涂绿地、休闲景观、特色农田，打造河、林、田、城于一体的城市滨水特色功能区。适当增加秦岭保护专项资金，加大资金整合力度，支持水源涵养、水土保持、生物多样性保护，支持国家级和省级自然保护区建设。

　　5加快中小河流和灾害治理。抓住国家启动中小河流治理的机遇，积极实施规划内的中小河流治理。加大规划修编力度，争取将我省剩余的中小河流全部纳入国家后续规划。支持病险水库除险加固，争取将我省小二型病险水库列入国家规划，积极争取中央资金，加快治理工程建设。加大财政对地质灾害的投入，支持地质灾害防治，把灾害治理与环境保护和城市建设有机结合，推进重点区域地质灾害防治工作。支持地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系和应急体系建设，推行自然灾害风险评估，科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让。

　　6支持实施主体功能区战略。按照国家主体功能区战略布局，根据我省不同区域的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，合理划分优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，形成高效、协调、可持续的国土开发格局。实行差别化的财税等政策，引导产业要素向优先开发区和重点开发区集中，引导农业地区和生态地区人口向城市地区转移，逐步缩小不同功能区之间的公共服务和生活水平差异。

　　（四）深化财税体制改革，提高公共服务均等化水平。

　　1完善省以下财政体制。按照中央统一部署，逐步规范省以下政府间支出责任划分，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。根据各级政府支出责任划分，结合税制改革，进一步理顺政府间收入分配关系，调动各级政府发展经济、做大财政蛋糕和加强财政管理的积极性。

　　2推进县乡财政体制改革。在处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，全面推进省管县财政体制改革；进一步理顺县级与乡镇之间的财政分配关系，赋予发展基础好、发展潜力大的乡镇更多财政管理职责，增强其公共服务能力。强化乡镇财政的资金监管职能，为农民群众提供优质、快捷、高效的服务。

　　3完善省对市县的转移支付制度。按照财力与事权相匹配的原则，科学确定省对下转移支付规模，合理设置一般性转移支付和专项转移支付结构，加大对困难县的均衡性转移支付力度，力争在“十二五”前3年基本建立起县级基本财力保障机制，后2年逐步提高保障水平，加快公共服务均等化步伐。加大对重点生态功能区的转移支付力度，增强其环境保护和生态治理能力。完善省对下财政激励约束考核机制，促进县区经济社会的协调发展。

　　4推进税制改革。按照中央统一部署，积极做好扩大增值税征收范围、调整消费税范围和税率结构、建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度、开征环境保护税和房地产税等税制改革的准备和实施工作，用好省级税政管理权限，进一步优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序。全面落实资源税改革政策，逐步健全地方税体系，培育地方支柱税源。

　　（五）强化财政管理与监督，提高科学化精细化管理水平。

　　1建立健全财政收入稳定增长机制。处理好依法征管与减轻企业负担之间的关系，更加注重财政收入增长与经济发展的协调性，更加注重收入质量。完善市区财政收入考核机制，激励和引导市县科学合理地安排收入预算。完善征管制度、机制，防止虚收、空转、收过头税等现象，进一步提高收入质量。健全财税库银横向监控体系和省市县纵向收入监控体系，跟踪和监控重点行业、企业生产经营和纳税情况，增强组织收入的预见性和主动性。坚持财税收入联席会和市区预算执行分析会制度，协调解决收入组织工作中存在的问题，确保财政收入稳定增长。

　　2健全政府预算体系。规范公共财政预算，提高财政收入质量，增加公共服务投入。强化政府性基金预算管理，提高基金预算的规范性和透明度。健全国有资本经营预算政策，扩大预算编制范围，力争2012年编制国有资本经营预算。规范社会保险基金预算编制方法，扩大编报范围，力争2013年编制社会保险基金预算。全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理。努力健全科学完整、结构优化、有机衔接、公开透明的政府预算体系。

　　3完善预算管理制度。深化政府收支分类改革，完善支出标准体系，加强项目库建设，夯实预算编制的基础。继续规范预算编制程序，细化预算内容，提高预算编制的完整性，建立完善预算编制与预算执行、结余结转资金管理和行政事业单位资产管理有机结合的制度。完善预算执行管理制度，落实预算支出责任，提高预算支出执行的均衡性和效率。继续深化国库集中收付、政府非税收入、政府采购等制度改革。

　　4推进财政绩效评价。本着“先易后难、突出重点、夯实基础、循序渐进”的原则，选择一些与人民群众利益息息相关、社会关注度高、热点重点领域的项目支出和民生资金开展绩效评价试点，逐步使财政支出绩效评价工作从单项资金向大类资金、从大类资金向项目部门、从项目部门向预算编制、执行和资金安排的各个领域拓展，建立以结果为导向的预算管理机制。

　　5建立健全预算公开机制。在完善预算编制的基础上，进一步扩大预算公开范围，细化公开内容，明确公开的原则和主体，完善预算信息披露制度，强化预算公开责任制度，逐步实现预算公开的法制化、规范化。

　　6建立政府债务管理制度体系。研究出台政府债务管理实施细则，建立政府债务规模管理和风险预警机制，逐步将政府债务收支纳入预算管理，形成政府规范举债、合理融资、风险可控、运行高效的制度体系。

　　7加快“金财工程”建设。加快省、市、县、乡四级财政网络建设，实现全省各级财政部门和预算单位网络全覆盖；加快财政应用软件推广，提高使用效率；加快信息安全保障及运维体系建设，确保财政资金、数据安全以及系统高效运行。力争经过5年努力，建成业务标准统一、操作功能完善、资源信息共享、系统运行通畅、网络安全可靠、监控辐射有力、覆盖所有财政性资金的财政管理信息系统，为财政改革和科学化精细化管理提供可靠的技术支撑。

　　8加强会计管理。积极贯彻落实国家统一的会计制度，规范会计行为，提升会计信息质量。大力推动企业内部控制规范体系实施，加快会计信息化建设，促进企业健康发展，提升会计管理水平和监管效能。推进体制创新、管理创新和服务创新，形成布局合理、竞争有序、协调发展的会计行业格局。实施会计人才战略，优化队伍结构，为会计事业发展提供人才保障。

　　9强化财政监督。整合财政监督资源，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程，以及预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督运行机制，全面提升财政监督效能。建立完善查前公示和查后处理处罚结果公告制度，引入责任追究制度，增强财政监督的权威性和威慑力。

　　四、保障措施

　　（一）加强领导班子建设。按照政治坚定、开拓创新、求真务实、勤政廉政、团结协调的要求，进一步加强各级财政领导班子建设，使之成为学习型、创新型、实干型、廉洁型班子。改进领导方式和方法，完善决策机制，深入开展调查研究，科学谋划财政工作，提高决策的科学化、民主化水平。

　　（二）加强干部队伍建设。

　　1优化干部队伍结构。按照“抓好当前、考虑长远、远近结合”的总体思路，科学调整、合理搭配干部的知识、专业和年龄梯次，采取公开招考等手段择优录用人才，逐步建立互补型的职级结构，优化人才资源配置，激发创新活力。

　　2完善干部选拔任用机制。通过上挂学习、下派锻炼、内部交流、推荐任职等多种途径，促进干部队伍素质全面提升。继续完善干部选拔任用制度和考评体系，健全后备干部管理办法，加大干部轮岗交流工作力度。

　　3加强干部培训。按照大规模培训干部、大幅度提高干部素质的要求，把干部教育培训的普遍性要求同组织需求、岗位需求和干部自身需求有机结合，科学设计培训方案，精选培训教材，创新培训内容，改进培训方式，切实提升培训绩效。

　　4加强目标责任考核。按照科学化精细化管理要求，进一步健全工作规范、责任制度和考核评价机制，完善岗位体系，明确岗位职责，提高管理效能，确保各项目标任务完成。

　　（三）加强党的建设。按照“围绕中心抓党建、抓好党建促发展”的思路，把学习实践科学发展观活动不断引向深入，把“创先争优活动”和推进“学习型”党组织建设纳入日常工作之中，健全党内激励、关怀、帮助机制，推广党员承诺制，发挥好一个党员一面旗的导向作用。推进基层党组织工作创新，改进党组织活动方式，开展形式生动、内容丰富的主题实践活动和主题党日活动，不断提高基层党组织的战斗堡垒作用。加强财政文化建设，推进财政系统精神文明创建活动。

　　（四）加强党风廉政建设。改进反腐倡廉工作方式，认真落实党风廉政建设责任制，将反腐倡廉建设贯穿于财政政策法规制定、财政管理体制机制建设和改革之中，强化权力制约，减少制度漏洞，最大限度地把预防腐败的要求落实到权力结构和运行机制各个环节，努力形成从源头预防腐败的长效机制。加强廉政制度建设，建立健全惩治和预防腐败体系，不断提高制度执行力。加强教育和监督，促进党员领导干部廉洁自律。加强对领导班子、领导干部、重点部位以及社会关注、群众关心事项的监督，确保财政干部严格执行党的政治纪律、组织纪律、财政工作纪律和群众工作纪律。

　　（五）加强财政法制建设。认真落实《全面推进依法行政实施纲要》和财政部《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》的各项任务，坚持依法立制，不断推进行政审批制度改革，健全财政法规制度体系，强化法律事务管理，规范财政行为，使各项财政工作有法可依、有章可循，努力实现财政收支规范化、财政管理科学化、财政工作法制化。

　　（六）加强财政科学研究。加强对全省财政经济运行前瞻性、战略性和全局性问题研究，多出成果，出管用成果，为省委、省政府科学决策提供有价值参考。进一步完善调研管理体制，逐步形成以业务处室为依托、以目标责任考核为抓手、以调研成果应用推广为目标的“大调研”格局。注重研究方法创新，努力提高调研成果的适用性和可操作性。积极发挥学（协）会的桥梁和纽带作用，吸纳社会研究力量，围绕财政经济工作中的热点和难点问题，联合攻关，多出精品，更好地服务财政中心工作。