各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

为了全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进新农村建设，根据十六届六中全会精神，现就完善财政激励约束机制，推进公共财政制度建设，促进全省城乡经济社会协调发展，提出以下意见。

一、充分认识完善财政激励约束机制，加快县域经济发展，着力解决县乡财政困难的重要意义

近年来，我省县域经济有了较快发展，财政收入持续快速增长。特别是通过调整和完善省以下财政体制，不断加大省对市县一般性转移支付力度，建立“两保两挂”和“三奖一补”激励奖励机制等政策措施，极大地调动了市县政府发展经济，增收节支，保证工资发放和财政收支平衡的积极性，财政保障能力有所增强，县乡财政困难得到了初步缓解。但是，由于自然、历史、体制等方面的原因，目前我省县乡经济社会发展中面临的问题仍很突出，县域经济发展不平衡，社会事业发展相对滞后，公共服务水平低下，政府债务负担沉重，县乡财政收支矛盾十分尖锐。县乡是经济社会发展的基础，构建社会主义和谐社会，重心在基层，难点在县乡。全面落实科学发展观，促进和谐社会建设，统筹城乡经济社会事业发展，离不开公共财政的支持与保障。公共财政在构建社会主义和谐社会中担负着重要的责任。要切实履行公共财政职能，提高公共财政解决县乡经济社会发展中的突出矛盾和问题的能力，关键在于建立健全能够充分调动各方面积极性，加快县域经济社会发展的长效机制和制度保障。 全省各级政府、各部门要从落实科学发展观、构建和谐社会的高度，统一思想，提高认识，增强紧迫感和责任感，以制度建设和机制创新为着力点，积极推进公共财政建设，完善支持经济社会协调发展的激励机制，壮大县域经济实力，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力，确保社会各阶层共同分享改革和发展的成果，为构建社会主义和谐社会，推进社会主义新农村建设，促进经济社会又快又好发展提供有力的制度保证。

二、指导思想、主要目标和基本原则

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以构建社会主义和谐社会为目标，坚持科学发展观，健全公共财政体制，进一步创新机制，完善财政体制，调整和优化财政支出结构，确保公共支出需要，在收入、支出、管理、监督、效益方面，建立省市县三级联动、激励与约束并举、公平与效率并重的有效机制，充分调动市县政府发展经济、做大财政“蛋糕”的积极性和主动性，进一步增强县域经济的综合实力，加快解决县乡财政困难，切实增强市县政府履行公共财政职能，提供基本公共服务的能力，不断扩大公共财政覆盖面，努力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使全体人民共享改革发展的成果，促进城乡经济社会健康协调发展。

（二）主要目标。

1．通过省、市、县各级的共同努力，全省县域经济得到快速发展，综合实力显著增强，县乡财力水平明显提高，力争在“十一五”末使县乡人均财力提高1万元左右，达到3万元；

2．公共财政体制更加健全，县乡公共财政机制不断完善，县区之间财力差距进一步缩小，逐步实现基本公共服务均等化，支农、教育、社保、卫生、政法等重点支出得到有力保障；

3．政府债务得到有效控制，债务风险控制在警戒线以内，“十一五”末基本化解县乡“两政一教”债务，历史欠账得到有效缓解；

4．经过3—5年努力，使现有16．3亿元的财政累计赤字基本得以消化，“十一五”末争取县县无赤字；

5．严格管理人员编制，控制财政供养人员过快增长，全省财政供养人员增速稳定在省控线以下。

（三）基本原则。

1．明确职责，上下联动。县区政府是发展县域经济、解决县乡财政困难的责任主体，也是激励约束的重点。县区政府要大力发展县域经济，增强自我发展能力，按照公共财政的要求，确保工资发放和政权机构运转，保障公共支出需要。市级政府要进一步加大对困难县乡的支持力度，加强对县乡的帮扶、指导、管理和监督。省上要进一步完善财政体制，不断加大对县乡转移支付力度，逐步建立上下联动的解决县乡财政困难的长效机制。

2．激励约束，提高效率。通过建立和完善激励约束机制，科学考核，奖罚结合，政策引导，强化监管，激发县区政府发展经济、推进公共财政建设的内在动力，提高管理水平和效率。

3．突出重点，分类指导。从实际出发，针对我省县域经济发展和财政运行中存在的突出问题，着力增强县域经济发展后劲，完善财政体制，壮大财政实力，因地制宜，区别对待，提高激励政策的针对性和实效性。

三、完善省对市县财政激励约束机制

财政激励约束考核，以县为主，同时强化市对县的支持、指导和监管责任。在市、县做到干部职工当年工资按时足额发放、财政收支平衡以及政权机构正常运转的前提下，省对市县实行“三奖三管六保障”激励约束考核奖励。

在促进县域经济发展方面，对县区实行“三奖”的激励约束考核。一是对县区税收收入增长，划分不同档次、确定不同比例给予奖励，重点向低收入层次倾斜。对主要靠资源开发和市场价格带动形成的收入高增长，在考核时作一定剔除；二是对县区地方财政收入上台阶的，给予一定数额的奖励；三是对产粮大县给予奖励，鼓励发展粮食生产，减轻产粮大县的财政压力。

在加强财政管理方面，对县区实行“三管”激励约束考核。一是对财政供养人员控制情况给予奖罚。对县区财政供养人员增长率低于全省县区平均增幅的，给予奖励，高于全省平均增幅的，予以相应扣罚；二是对控制和化解政府债务给予奖罚。按照负债率、债务率和偿债率等指标进行考核，对债务规模控制好、能按期归还债务的县区，给予一定数额的奖励，对债务增加的，相应进行扣罚；三是对县区消化以前年度累计赤字的给予奖励，赤字增加的予以扣罚。

在构建公共财政体系、保障重点支出需要、促进和谐社会建设方面，对县区实行“六保障”的激励约束考核。按照构建和谐社会和公共财政的要求，将县区对农业、义务教育、社会保障、农村公共卫生、乡村组织运转、政法机构等经费保障情况，纳入激励约束考核范围。对足额安排上述重点支出经费的县区，给予一定数额的奖励；对安排经费不足的县区，相应调减省对县区的一般性转移支付和相关补助。

同时，加大监察、审计和财政的检查力度，对违规、违法、违纪使用财政资金以及铺张浪费等不合理开支，一经查实，一律取消各项奖补资金，并相应给予处罚。

为强化市对所属县区的支持、指导和监管责任，调动市级政府支持县域经济发展、解决县乡财政困难的积极性，对市级财政缩小市与县、县与县之间的纵向和横向财力差异，消除全市财政赤字，加强财政管理和深化财政改革等工作措施及成效，进行考核奖励。

省财政厅要根据本《意见》精神，结合实际，制订具体的激励约束考核办法。

四、积极推行省管县财政体制改革试点

为促进县域经济社会协调发展，理顺财政分配关系，减少管理层级，提高运行效率，缓解县乡财政困难，省政府决定，从2007年起，实行省管县财政管理体制改革试点。

我省省管县财政管理体制改革试点的基本思路是：在现行行政隶属关系不变、确保各级政府既得利益的基础上，改变原来市管县的财政管理模式，对财政体制的确定、各项转移支付和专项补助资金的分配下达、财政结算、财政资金调度、工作安排部署等，由省级财政直接对县级财政。按照积极稳妥、循序渐进的原则，选择部分生态保护任务重和财政经济特别困难的县及2个财政经济较好的县进行试点，在总结经验的基础上，逐步扩大，不断完善和规范。

全省各级各部门要按照省委、省政府的部署，统一思想，提高认识，密切配合，转变工作思路和方法，切实加强对省管县财政体制改革试点工作的指导和监督，认真抓好各项工作的衔接和政策的落实。同时，要清理和规范有关管理制度和办法，对不符合省管县财政体制改革要求的规章制度，要及时修订或废止。试点县要切实加强领导，牢固树立自我发展、自求平衡的观念，加快县域经济发展，不断壮大经济和财政实力，深化各项改革，提高管理效率。省财政厅要加强与有关部门的沟通协作，认真研究，精心组织，制定省管县财政体制改革试点的实施办法，确保改革试点顺利推行。

五、建立偿债激励机制,逐步化解县乡政府债务

运用激励机制引导和调动县乡政府化解政府债务的积极性、主动性，对乡镇政权、基层政法机构、农村义务教育（简称“两政一教”）等属于公共财政保障范围的政府债务，建立偿债考核奖励机制，逐步予以化解，解决基层政府和人民群众最关心、利益最直接、矛盾最集中的问题。以县区政府当年化解“两政一教”债务数额为考核数，省财政根据财力状况给予不同程度的奖励。对财政比较困难，但化解政府债务工作力度大、成效显著的县，省财政给予一次性补助。通过省、市、县共同努力，争取用5 年左右时间，切实化解以前年度形成的县乡“两政一教”政府债务。

全省各级各部门要从实践“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观和加强党的执政能力的高度出发，树立“新官要理旧事，还债也是政绩”的观念，认真执行国务院《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）的有关规定，恪守“约法三章”，严禁举新债还旧债。凡违反规定发生新债务的，一经查实，严格按照有关规定和“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。县级政府要明确偿债主体，落实还债责任，建立健全政府债务控制机制，强化“借、用、还”管理措施，切实防范和化解政府债务风险。

六、完善转移支付制度，加大转移支付力度

为了确保县乡政权机构正常运转，增强财政保障能力，维护社会稳定和发展的大局，省财政要继续加大对困难市县的转移支付力度，完善县级最低财力保障机制，不断提高财政困难县乡的财力水平和公共服务能力，逐步缩小地区间财力差距。进一步完善转移支付办法，规范县区财力、支出标准、财政供养人员的计算方法，科学测算对县区的转移支付补助。要逐步扩大转移支付的保障范围，将一些关系国计民生的重点支出纳入转移支付支出测算范围，体现公共财政职能。市级财政也要加大对所属困难县区的财力性转移支付力度，切实缓解县乡财政困难。各级财政部门要加强对转移支付资金的使用监管和绩效考评，不断提高转移支付资金的使用效益。

建立和完善政策性和激励性转移支付制度。要进一步优化转移支付结构，整合专项转移支付资金，集中财力，重点解决国企改革、农村义务教育、社会保障、农村医疗卫生等经济社会发展中的突出问题，全面贯彻落实中央和省委、省政府的各项工作要求，实现地区间经济社会协调发展。要加大激励性转移支付力度，建立省、市、县联动，激励与约束并举，公平与效率并重的奖、补、罚考核机制，充分调动市县政府增收节支、保障重点、强化管理、提高效率的积极性，增强自我发展能力，促进经济社会全面协调发展。

七、加大体制创新力度，进一步推进财政改革

要进一步深化财政体制改革，创新管理方式，提高理财水平。扎实推进农村综合改革，完善乡镇财政管理体制，全面实行“乡财乡用县监管”和“村财村用乡代管”的管理方式。要不断加大对乡镇的财力支持，增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力，保证乡村组织正常运转，促进农村经济和社会事业全面发展；合理调整农村中小学校布局，加大对义务教育的投入力度，建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，不断提高农村中小学公用经费保障水平；按照精简、效能的原则，推进乡镇机构改革，控制财政供养人员增长,提高办事效率，降低行政管理成本。要按照以县为单位构建地方公共财政基本框架的要求,着力推进县级财政预算管理改革。按照政府收支分类改革的要求，不断改进和完善部门预算编制，强化预算约束；深化财政国库集中支付制度改革，提高资金使用效益；加强“收支两条线”管理，加大非税收入改革力度；建立规范的政府采购工作制度，扩大政府采购规模；加强行政事业性国有资产管理，健全国有资产登记、使用、保管制度及资产处置和余缺调剂制度，优化资源配置。

八、进一步明确县乡政府支出责任

全省各级政府要认真贯彻《陕西省人民政府关于切实缓解县乡财政困难的实施意见》（陕政发〔2005〕23号）精神，规范各级财政的供给范围和支出责任。凡属于省、市政府承担的支出责任，省、市财政要全额保障经费，除国务院和省政府另有规定外，一律不得要求县乡政府安排配套资金；省、市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于各级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县乡的资金负担比例。

县乡政府要按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，合理确定财政支出范围和支出顺序。凡属于公共财政保障范围的，必须足额保证支出需要。县乡财政资金要首先用于机关事业单位人员工资和离退休费的足额发放，确保基层政权正常运转，确保城乡社会保障对象补助支出。要统筹安排农业、教育、科技、卫生、政法、扶贫等事关经济社会发展和社会稳定的支出。在此基础上，根据财力可能，办一些事关人民群众的切身利益和改善人民生产生活条件的实事，不得开展各种不切实际的达标升级活动和检查评比验收活动。

九、加强对市、县财政运行的监督管理

为全面、及时、客观地掌握财政运行状况，反映县乡政府财力变化情况,及时发现并解决财政运行中存在的问题,省财政要进一步加强对市、县财政运行情况的监督管理。

（一）建立覆盖各级政府的以财政收支、财政供养人员信息和政府债务为主要内容的预算管理信息系统，及时、全面、准确掌握市、县财政运行情况。

（二）各市、县要将本级人代会通过的预决算报告、预算编制情况、预算调整变动情况，转移支付资金安排使用情况，完整上报省财政厅。各级财政要加强对财政预算收支真实性的监督检查力度，坚决杜绝虚增或隐瞒财政收入、虚列支出或将实际支出甩在账外、做虚假平衡、财政供养人员填报不实等现象。对违反规定的，一经查实,取消其激励约束考核奖励资格，并相应扣减财力性补助。

（三）市级政府及财政部门要切实负起管理和监督县级财政的责任,加大对县区的指导和扶持力度。在确定县级财政管理体制时,要充分照顾县级财政的利益,财力向县级倾斜。今后,各市对所属县财政管理体制的调整方案，需征求省财政厅意见，并报省财政厅备案。市级政府要加大对困难县的财政转移支付力度,提高县级财政保障水平。市级政府也要按照省政府的要求，建立激励约束考核机制，加强监督管理。

（四）省财政的激励奖励资金，用于弥补县区的财力缺口，首先保证机关事业单位人员工资发放、基层政权运转和重点支出需要，不得违规用于更新小汽车及新建办公楼、培训中心，以及搞“形象工程”、“政绩工程”。省财政要进一步加强对市县财力性转移支付补助资金、专项补助资金的跟踪检查和绩效考核。凡没有按规定用途安排使用资金，截留、挤占、挪用或造成损失浪费的,省财政要扣减其财力性转移支付补助或专项拨款,并根据有关规定进行严肃处理。

                                                    陕西省人民政府

                                            二○○六年十二月二十日