土地收购储备制度是指城市政府依照法律程序，运用市场机制， 按照土地利用总体规划和城市规划的要求，通过对征用、收回、收购、置换等方法取得的土地,进行前期开发、整理、并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，从而确保政府切实垄断土地一级市场的行为。建立土地收购储备制度是政府控制供地总量，垄断一级市场，实施宏观调控的有力措施，是市场配置土地资源的有效途径，是优化投资环境，规范市场秩序，从源头上遏制腐 败的治本之策。因此，探索研究我省土地收购储备制度，对于推动我省经济发展，增加政府可支配收益，强化土地管理、规范土地市场，具有十分重要的意义。
　　一、土地收购储备是加强土地市场管理的一项制度创新
　　土地是人类赖以生存和发展中不可缺少的自然资源，对土地的需求一方面来自人类生存的基 本需求，另一方面来自经济发展的需要。在城市资产系列中，由于土地资源的稀缺性等特点，使得我国各级城市政府已经或正在认识到需要引入经营城市的理念。经营城市首先必须经营好城市土地。在计划经济向市场经济转轨的过程中，一是受计划经济影响，我国城市及城镇土地资源闲置或低效，造成了严重浪费。二是我国原有的土地供应机制被打破，而新的土地供应机制尚未建立，城市及城镇的土地资源由于管理和市场运作机制跟不上市场经济发展的需要，导致土地被低价出让或划拨。三是在上个世纪八十年代末、九十年代初的经济扩张时期，房地产骤然升温，土地市场混乱无序，多头批地现象十分严重。建设单位和房地产商直接从土地使用人手中收购土地进入房地产市场，忽视了土地资源的可持续利用原则、城市国有资产的管理和城市经济与房地产业发展周期的规律，导致土地供应总量的失控 。这种土地供应模式的另一个弊端是土地出让行为不易规范，国有土地资产大量流失。要防止以上问题的发生，迫切需要建立土地储备机制，增强政府对土地市场的调控力度，按照市场发展规律，在不同经济发展时期采用不同的土地供应计划，促进城市的经济发展。
　　二、实施土地收购储备工作，能够为财政带来巨大的收益
　　近年来，全国各省、市都在对土地储备管理制度进行积极的探索和大胆的尝试，上海、杭州等 市已走在全国的前面，使土地储备制度成为政府盘活城市存量土地、筹集城市建设资金的有 效手段。首先，土地储备制度的建立，使政府手中有了现实的可供地，也增加了其规范市场、垄断市场 和招标拍卖的主动性。由于储备土地已成“净地”，政府有了追求出让土地效益最大化的物 质基础，招标、拍卖土地的热情大大提高。如杭州市自1999年4月成立土地储备中心以来，政府每年收取的土地出让金，净收益(不包括储备中心收回的土地开发成本)从1999年的7.87 亿元上升到2000年的22.75亿元，2001年突破30亿元；其次，理顺了上交财政收益关系，资金到位及时。如南京市 2002年1月成立了土地储备中心，采取收支两条线管理办法。当年储备土地7798.35亩，出让 土地885亩，总收益15.2亿元，实现土地出让净收益7.71亿元，上交财政7.28亿元。从已实 施土地储备制度的城市的实践来看，土地储备为政府在调控土地市场、实施城市规划 、增加财政收入、保证国有土地资产保值和增值等方面，起着重要的作用。
　　三、尽快建立我省土地收购储备制度
　　土地收购储备是一项全新的事业，只有在工作中不断探索和创新，这项事业才能焕发出生机 和活力。土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理行为。这就需要各级政府成立专门的机构来具体操作土地的收购、储备、出让等工作。为了增加政府可支 配财力，确保政府履行职能时的基本需要，收购储备工作就成了市场建设的核心和关键，无论从现实角度、政府要求,还是从未来经济发展形势分析,土地储备都需要做大、做强, 需要进一步挖掘潜力。怎样才能搞好我省土地 收购储备，推进土地收购储备工作的开展，根据实际情况，笔者认为：
　　（一）建立完善土地收储机构，成立城市土地储备委员会和土地收购储备中心。
　　该委员 会由政府行政首脑和各有关部门的领导组成。主要负责制定城市土地政策，审查城市土地储备的工作计划，并对重大土地项目进行方案决策。委员会下设土地收购储备中心。该中心是一个相对独立的专业性机构，是非营利的事业单位，在政府授权的范围内从事土地收购储备的具体管理。实行“一个渠道进水（政府统一征用、收购、回收土地）、一 个池子蓄水（政府统一储备土地）、一个龙头放水（政府统一供地）”的管理方式。
　　（二）明确工作目标。
　　由土地储备机构根据城市总体规划和土地供 应计划对所储备的土地有 计划地实施房屋的拆迁、土地的平整等前期工作。土地收购储备机构通过对土地进行开发，使之逐步进入市场。进入市场的土地由“生地”、“毛地”逐步变为“熟地”，根据城市经 济发展对土地的需求，有计划地将土地进行出让、转让，采取“收购-储备-开发整理-出让 ”的运行模式，形成“投入-产出-投入”的良性循环。这样，一是促进了土地收购储备机构 的发展，通过土地储备来增加政府的土地收益，获取最大的经营效益。二是有利于土地招标 拍卖这项工作的实施，使土地收益得到最大化体现。三是土地收益一部分由土地储备机构用 来维持城市土地的简单再生产，其余收入由财政部门用来进行基础设施建设投资。这样就能确 保我省土地持续发展，发挥土地资产应有的价值效用，增强政府宏观调控能力，确保政府对 土地资源的控制，增加政府土地资产收益。
　　（三）多渠道筹措资金。
　　土地储备需要巨额的资金，资金筹措是土 地储备工作的难题，也是 制约发展的重要环节。根据我省目前工作的具体情况，可采用多元化方式筹措资金。 第一，政府投入一定的前期启动资金。第二，采用贷款等方式进行筹措。 用土地向银行抵押贷款或向社会发行土地融资债券等多种渠道进行筹措 。同时，根据工作需要，扩大融资规模，不断实现滚动发展，直到形成自我完善的良性循环 。第三，土地收益及土地储备收益。首先，从土地出让收入中划出一定比例的资金进行储 备；其次，当土地储备制度运作一段时间后，会产生储备收益，从这些收益中拿出一部分列 入土地储备基金，也就是从储备土地的出让利润中提留一部分资金作为收储的资金。
　　（四）多途径进行储备。
　　从我省实际情况来看，土地的储备在起步 阶段要采用“政府市 场结合型”的方式及多种储备形式。 一是采取实物储备。指政府通过征用、收回、收购 、置换土地等方式进行储备。这是最常见的、用得较多的一种方式，缺点是占用资金量大，周期长。因此，实物储备要根据资金的现状搞好成本的核算，土地收储时，在数量和时间上 都要计算好、控制好。第二，规划红线储备。按照城市规划的要求，需要改造或需要调整利用 的土地，包括旧城改造及国企改革、改制的需要，直接将规划红线划给土地收购储备机构，以备实物储备。第三，采取信息储备。对于不急于收购储备或受财力限制，暂时没有力量进 行资金收购的地块进行信息储备。这种方式的优点是无须动用大量的收购资金（只需付少量的订金），等到协议约定的时间到期时再进行收回。
　　（五）完善相关政策。土地收购储备机制的运作，是现行土地使用管理制度下土地权属关系不 断调整的过程。我国的《土地管理法》、《城市房地产管理法》及有关各项法规制度的实施，为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据。要搞好储备工作，首先，根据具体情况，制定相配套的管理办法，结合我省实际情况建立健全土地收益管 理制度。重点可以从土地收回、收购以及资金筹措的方法和收益分配等方面制定制度政策。 其次，建立健全土地储备财务资金管理办法。无论采用什么资金筹措方式，都要按地块逐笔进行单独核算，采取封闭式运行。财政投入的资 金是作为政府的资本金，而银行贷款进行的收购储备及开发经营资金，需要核算好成本。只 有制定规范的管理办法，才能保障机制的正常运转，保证土地储备工作的健康发展。第三，加强财政监督管理，实行收支两条线管理办法。资金投入后必须经过相当长的一个过程才能实行自我平衡和良性循环。因此，需加强财政的监督，从入口到出口全过程监管资金的使用 ；健全土地储备机构内部审核和监督机制，确保资金的正确运用。只有通过严格、系统的规章制度和高效、公开的办事程序，把城市土地储备纳入法制 化和规范化的运行轨道，才能树立良好的形象和威信。
　　(作者单位:陕西省财政厅)