延安市常务副市长张社年
党的十五届五中全会通过的“十五”计划建议指出：“坚持扩大内需的方针，根据经济形势实施相应的宏观调控政策。近期要继续实行积极的财政政策，并带动企业和社会投资，促进消费。”如何贯彻落实好积极的财政政策，促进区域经济快速健康发展，是地方政府应认真研究解决的重大课题。下面就这个问题谈谈个人的几点看法：
一、从实现跨世纪发展的战略高度，深刻认识实施积极的财政政策的必要性和重要性，增强贯彻这一政策的主动性和创造性所谓积极的财政政策，实际上就是扩张性财政政策。其内涵主要是指增加财政支出及调整税收政策，更直接、更有效地带动民间投资，拉动需求，刺激消费，促进经济增长和社会稳定发展。我国实施的这种财政政策，不同于“凯恩斯主义”的扩张性财政政策，因为没有同时实行扩张性的货币政策和减税政策，没有放弃“收支平衡”、“量入为出”等基本原则，而是以增加财政投资为特征，注意了对财政风险的防范，既积极又稳健。之所以采取这种政策，直接的外部原因是，亚洲金融风波的冲击，从外部环境给我国的经济发展造成了相当程度的困难。同时，也有深刻的内在因素。其表层的原因是，随着经济持续快速发展，供求关系发生重大变化，多数产品由卖方市场变为买方市场，导致需求不足、通货紧缩、经济增长乏力。深层的原因是，长期以来盲目重复建设带来的经济总量失衡、结构失衡等问题，在国际经济环境急剧变化和国内市场约束强化的情况下，更加突出地表现出来，相当一部分国有企业缺乏市场应变能力，经济效益下滑。在这种严峻形势下，只有实施积极的财政政策，调节总量，调整结构，刺激国内需求，才能有效拉动经济增长，实现跨世纪发展的战略目标。
1998年以来，中央实施积极财政政策的具体内容，依据经济形势的变化而不断调整，从加大基础设施建设投资，扩展到增加科教投入，支持企业的技术改造；从中央政府全额包揽主要项目的投资，扩展到采取贴息贷款、财政担保等手段启动地方和企业投资；从扩大投资需求，扩展到增加职工工资与城乡居民收入，引导和鼓励消费需求；从立足于扩大国内需求，扩展到同时开拓国际市场，扩大外需；从着重解决需求不足的问题，扩展到同时解决供给过剩和供给刚性的问题，等等。这一系列举措的实施，有力地拉动了经济增长，促进了社会需求回升，加强了基础设施建设和教育科技事业，推动了经济结构调整和西部大开发，从而为国民经济的持续快速发展奠定了较好的基础。在实施积极的财政政策取得明显成效，国民经济步入适度增长平台的形势下，十五届五中全会决定继续实行这一政策，符合经济发展的客观要求。首先，经济全球化的加速发展，国际竞争日益激烈，使中国的发展问题显得更加突出。在国内有效需求依然不足，经济回升的基础还不够稳固的情况下，要保持较快的经济发展速度，仍需积极的财政政策的拉动。其次，今后几年是我国经济结构调整的关键时期，大力推进经济结构的战略性调整，发展高新技术产业，缓解就业压力，建立和完善社会保障体系，仍需积极的财政政策的支持。第三，西部大开发的帷幕刚刚拉开，要在今后数年内使西部地区基础设施和生态建设取得突破性进展，仍需国家通过积极的财政政策，加大投资力度予以扶持。第四，政策的惯性作用。当经济启动后，如果在一定时期内不继续保持资金政策的支持，而紧急刹车，将会使其前功尽弃，带来许多后患。因此，在一定程度上保持政策的连续性和稳定性，很有必要。地方政府只有从跨世纪发展的战略高度，深刻认识中央实施积极的财政政策的必要性和重要性，才能进一步增强贯彻落实这一政策的主动性和创造性。
二、正确处理地方财政适度从紧与中央实施积极的财政政策的关系
我国是一个区域经济发展极不平衡的大国，在社会主义市场经济条件下，地方财政基本职能的定位，主要是确保地方政权的稳定和各项事业的发展。在中央实施积极的财政政策的条件下，地方能否也采取扩张性的财政政策呢回答是否定的。一是风险约束。国债的规模是有限的，国际公认的债务负担率(即国债占GDP的比重)的警戒线是45%～60%，我国1999年为13.8%；财政债务依存度的警戒线为20%，我国1997年为22.2%，1998年为29.7%，1999年为26.6%。如果地方政府也发债券，可能导致负担率迅速上升，使财政债务依存度更高，面临更大的财政风险。二是法律规定。我国《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。也就是说，地方政府不能实行扩张性财政政策。三是历史教训。过去曾因一哄而起导致经济秩序混乱，使我们吃过不少苦头。如果现在各地都来发行政府债券，容易失控，从而削弱中央政府的宏观调控，而且由于大多数地方的财政目前还是吃饭财政，发行债券有可能出现用于补充一般性经费支出的问题。所以，中央实施积极的财政政策，地方不宜简单地照搬仿效，而应坚持适度从紧的理财方针。地方坚持财政适度从紧，同中央实施积极的财政政策并不矛盾，恰恰是辩证统一、相互配合的关系。正如扩张性的积极财政政策有其特定的含义一样，适度从紧的财政政策也有其特定的内涵，这就是增收节支，保持总量平衡，调整和优化支出结构，提高财政资金的使用效益，既保持较快的经济增长速度，又维持较低的通货膨胀水平。所以，从本质上讲，适度从紧也是积极的政策，而不是消极的政策。在中央实施积极的财政政策的情况下，地方政府并不是无所作为，而是大有可为，关键是要恰当地处理好二者之间的关系。从地方来讲，就是要坚持“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的方针，一手抓财政增收，挖掘增收潜力，严格依法征税，确保地方财政收入的稳定增长；一手抓优化支出结构，加强管理，挤出更多的资金与国债投资相配套，确保重点项目建设。同时，严防脱离实际，盲目扩大地方投资的倾向，保持财政收支平衡，为中央实施积极的财政政策奠定稳定的经济基础。
在这里，重点是要配合中央实施积极的财政政策，坚持总量平衡，调整和优化支出结构，建立起公共财政框架，通过增加公共支出，扩大公共消费，促进经济发展。为此，必须实现财政职能的根本性转变，由主要服务于国有经济的资源配置转变为主要着眼于满足社会公共需求，大幅度地减少财政对营利性、经营性领域的投入，大力压缩财政直接用于企业的投资，而将财力主要用于社会公共服务和社会保障方面。结合延安的实际情况来看，落后地区调整和优化财政支出结构，应按照“有所为，有所不为”的原则，重点保工资、保改革、保科教文卫、保社会稳定。一是合理界定财政支出范围，逐步解决“越位”与“缺位”并存的问题。现在，落后地区财政困难，除经济制约这个根本原因外，一个重要因素是财政包揽过多，承担了许多本应由企业和市场负担的任务。这种“越位”，必然导致“缺位”。要缓解财政支出的各种矛盾和问题，只能按照公共财政的基本要求，严格界定支出范围，对必须由财政承担的公共支出予以保证，而对不属于财政负担的支出项目应彻底剥离。二是改革地方行政机构，保证国家机关的正常开支。地方行政机构臃肿，人员增加过快，吃“皇粮”的队伍过大，财政难以承受，有的基层财政不能按月发放工资已司空见惯。要摆脱这种困境，关键是改革地方行政机构，压缩编制，精简人员，在此基础上，保证国家政权建设的财政支持，保证国家机关工作人员的工资按时足额发放，保证行政机构和政法机关的正常运转。三是随着经济发展和财政收入的增加，加大对科教文卫的投入。科技、教育、文化、卫生是财政服务的重要对象，财政对这些公共服务的欠账较多，特别是严重影响了这些事业在乡镇农村的发展。地方财政应下决心补上对这些事业的“缺位”，特别是要补上对农村教育事业的“缺位”，使广大农村真正实现九年制义务教育。四是建立和完善社会保障体系，支持国有企业改革。建立和完善社会保障体系，是造就稳定的社会环境的重要制度建设，有利于形成广大居民良好的消费预期，扩大社会消费，进而推动经济增长。在目前深化国有企业改革，下岗职工再就业压力巨大的情况下，建立和完善社会保障体系显得更为迫切和紧要。因而，地方政府要认真落实中央的政策，想方设法为国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业准备充足的资金，建立起比较完善的社会保障制度，保证国有企业改革的顺利进行，为中央实施积极的财政政策创造良好的社会环境。
三、以对国家和人民高度负责的精神，管好用好国债资金，搞好国债项目建设，保证积极财政政策发挥最大效应国债资金是国家为扩大国内需求，拉动经济增长，通过积极的财政政策，向地方投入的主要用于基础设施建设的资金。国债是有偿资金，其偿还者是政府，最终是纳税人负担。可以说国债资金是国家和全国人民供给地方，增强地方经济实力，造福于人民群众乃至子孙后代的建设资金。从另一角度来说，发行国债是国家财政为稳定经济而付出的一种代价，是以项目未来的收益为保证而必须偿还的经济责任。如果国债资金的使用效果不好，必然失去相应的偿债经济基础，就是寅吃卯粮，导致未来财政压力增大，财政风险上升，影响政府信誉，这就不仅是个经济问题，而且可能成为政治问题。
中央对用好国债资金提出了严格的要求。中央实施积极的财政政策后，江泽民同志在1998年12月召开的中央经济工作会议的讲话中强调：“务必用好财政投资”，“要以对国家和人民高度负责的精神，对投资项目统筹规划，科学论证，做好前期各项准备工作，提高招标投标的透明度，决不能搞‘三边工程’、‘胡子工程’、‘豆腐渣工程’”。但是，一些地方在使用国债资金的过程中，仍出现了转移、挪用、截留等问题，甚至违反规定用项目资金购置交通、通信工具，严重影响了国债资金项目建设的顺利实施。我们延安市为了杜绝类似问题的发生，先后制定了《国有基本建设工程预算、结算、决算审查管理暂行办法》、《国债生态环境治理项目、水土保持项目提款报账办法》。市财政部门还定期组织审查建设项目资金使用 。这些办法、措施的施行，使建设工程的预决算审查和提款报账走上规范化轨道，大大节约了国家建设资金，维护了国债资金的安全，保证了国债资金建设项目的顺利进行和质量达标。
总结近年来的实践，地方政府和财政部门要管好用好国债资金，搞好国债项目建设，必须做到这样三点：第一，强化偿债观念和投资风险意识。今天我们运用国债资金搞建设的基本环境是市场经济，而不是计划经济。虽然国债资金是以财政投资的形式划拨给地方的，但其中相当一部分要由地方负责偿还。因此，我们既要精心搞好项目论证，积极争取国债投资，加快改善基础设施条件的步伐，同时，在使用国债资金时，必须破除计划经济条件下形成的财政投资无须偿还、无风险的旧观念，消除侥幸心理，强化偿债观念和投资风险意识，在提高资金使用效益的基础上，提前建立偿债准备金，降低国债风险，保证国债资金的良性循环。第二，切实加强国债资金的使用管理和项目财务的监督审查。近年来，在基础设施项目建设中，除一些地方违规使用资金外，还出现了一些社会中介机构及个人纷纷进入项目预决算市场的新情况，由于他们认定工程造价，有偿提供服务，而缺乏规范性，致使一些建设工程造价不实，费用增加，投资效益下降。针对这些问题，必须一方面全面推行“重大项目报账制”，堵塞违规使用国债资金的漏洞；另一方面要由财政部门严格审查工程造价的预决算，并加强审计部门的审计监督。第三，严把国债项目工程质量关。近年来，在不少地方“三边工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”屡见不鲜，其直接的原因是，从设计到施工的全过程，对保证工程质量的各个环节没有严格把关。这就提醒我们，要搞好国债项目建设，必须自始至终严把工程质量关，关键是严格执行建设程序，严格实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制，严禁层层转包和违法分包，在工程结束时严格做好竣工验收工作。工程建设是百年大计，只有精心组织、管理，才能把国债资金项目建成一个个优质工程，使中央积极的财政政策发挥最大的效应。
四、正确运用财政杠杆作用，把握资金投向，刺激民间投资和城乡消费，加快区域经济发展
中央实施积极的财政政策，主旨是要运用财政手段，直接扩大社会需求，带动企业和社会投资，刺激城乡消费，促进经济发展。因此，地方政府必须紧紧抓住这一政策的精神实质，切实用好政策，使之发挥最大的效应。作为西部地区的地方政府，应抓住西部大开发的难得机遇，制定政策措施，鼓励和引导社会资金对基础设施的投入，减轻政府的压力和偿债风险。一方面积极争取国家投资，另一方面想方设法引进外资，特别是充分发挥财政投资的杠杆作用，带动银行的配套贷款投资，引导和促进企业及民间投资，大力发展非公有制经济，形成多渠道投资的机制。
就西部多数省区来说，发挥财政杠杆作用，把握资金投向，刺激民间投资和城乡消费，应主要集中在四个方面：一是基础设施建设。其重点是加快国道主干线和省、区干线的交通建设，形成以大城市为中心、中小城市为支点的路网骨架；加快电网改造，扩大输电能力，彻底解决城乡用电问题；进一步改善通信设施，提高广播电视覆盖率，扩大电话网络的容量，保证信息畅通。二是生态环境建设。按照“全面规划，分步实施，突出重点，先易后难，先行试点，稳步推进”的原则和“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施，扎扎实实地搞好生态环境建设，再造秀美山川。同时，把生态效益与经济效益相结合，把植树种草与土地资源开发相统一，通过治山治沙治水，促进农村经济发展，增加农民收入，把生态建设同农村致富有机地结合起来，实现经济发展和生态保护的良性循环。三是利用资源优势，发展特色产业。主要是利用广袤的土地资源，运用高新农业技术，调整和优化农业经济结构，大力发展特色农业和高效农业；利用矿产资源，建设能源化工基地，并坚持把资源开发和资源保护、加快发展与污染治理结合起来，实现可持续发展；利用丰富的自然、人文景观，发展特色旅游，形成支柱产业，带动第三产业的快速发展。四是加快小城镇建设步伐，繁荣小城镇经济。加快小城镇建设，不仅是从根本上解决“三农”问题的重要途径之一，而且可以扩大内需，为整体经济发展提供广阔的市场。要面向现代化，面向未来，搞好小城镇发展规划，运用市场机制吸引社会投资，鼓励乡镇企业向小城镇集中，通过政策引导和利益驱动，促使一部分农民在小城镇安家落户，走出一条建设和管理小城镇的新路子，使小城镇真正成为繁荣农村经济、丰富农民文化生活的乡村中心区域。
五、深化财政体制改革，建立适应社会主义市场经济要求的地方财政管理体制
如前所述，正确处理地方财政适度从紧与中央实施积极的财政政策的关系，管好用好国债资金，把握资金投向，调整和优化财政支出结构，从而刺激需求，拉动经济增长，推动社会事业发展，这一切都要靠深化财政体制改革，建立适应社会主义市场经济要求的地方财政管理体制来作保证。
第一，规范政府收入机制。目前我国的政府收入中，除税收收入外，各种“费”收太多太乱，一方面增加了企业和老百姓的负担，另一方面使大量非税收入游离于财政部门的控制和监督之外，严重削弱政府财力，影响财政保障能力，助长乱支乱用现象，造成分配不公，败坏社会风气。针对这种情况，必须以集中政府的收入取得权为重点，以提高财政保障能力为目标，规范政府收入机制，其中关键一环就是“费改税”。比如，将公路养路费等改征燃油税，社会保障统筹费改征社会保障税，各种土地使用费改征土地使用税，各种资源补偿费改征资源税，某些城市建设收费改征城建税，有关排污费改征环境保护税，等等。地方政府可先行一步，采取“费改税”一批、保留一批、取消一批的办法，整治非税收入。对一些保留的收费项目，必须采取“收支两条线”的办法，统一管理，强化监督。
第二，改革预算编制。长期以来，我国财政管理中实际存在着“重决算，轻预算”的思想和做法，透明度不高，不利于人民代表大会及其常委会的监督，而且在财政资金分配中容易出现“暗箱操作”的问题。因此，预算的编制与执行，将是财政管理改革的一个重点。其要求应该是，严格按照《预算法》办事，按时完成预算报告，尤其是要改进预算编制办法，细化编制内容。在财政部门报送的预算草案中，必须包括各部门的预算。部门预算要根据各自职能和事业发展的需要，反映其所有支出。预算中未列的项目，绝不能开支，否则就是违法。通过预算编制改革，提高预算的透明度，以利于加强人大及其常委会的监督，加强审计和公众对政府部门用财行为的监督，更有效地实施调整和优化财政支出结构的措施。
第三，改革国库制度。目前我国财政性资金管理分散，财政预算内支出，实行的是分散支付制度，中间环节多；预算外资金的使用在相当程度上是部门各自为政，“费收”及支出相当混乱。这种制度的后果是，对资金的使用无法有效监督，资金使用效率低，截留、挪用的问题时有发生。要从根本上扭转财政管理的分散状态，必须改革国库制度，将政府所有的财政性资金集中于国库单一账户或者指定代理行开设的账户，所有收支均通过此账户进行直接收付。同时要坚决取消各征收机关的收入过渡账户和预算外收入账户。由于国库制度改革关系到各部门的切身利益，应当充分认识这项改革的艰巨性和复杂性，对有关部门的权利和义务进行明确划分，制定科学的实施方案，在积极争取各部门支持的基础上逐步推进。
第四，建立政府采购制度。建国以来，我国一直采取财政以货币形式向各预算单位供给经费，再由各预算单位分散采购、自我供给的办法供应劳务或商品，加之政府预算资金的使用采取行政审批的方式，财政对各部门、各单位采购资金的使用只能在拨款时实施控制，拨款后则无法控制，使资金分配与使用脱节，采购过程不透明，资金的有效使用往往得不到保障，造成不应有的浪费，容易产生腐败。要改变这种重资金分配、轻使用监督的机制，惟一的途径就是实行政府采购制度，建立专门的政府采购机构，规范采购行为，对财政供应经费的行政事业单位购买价值超过一定额度的劳务或商品，采取招投标制度统一采购。
综上所述，地方政府在贯彻中央积极的财政政策的过程中，不是被动的，无所作为的，而是大有可为的。应该说，中央所实施的积极的财政政策，为地方经济发展提供了一个很有利的政策引导和财力支持。地方政府应该充分利用这一政策做好工作，创造条件，通过深化财政体制改革，强化管理，控制总量，优化财政支出结构，最大限度地发挥其政策效应，实现地方经济结构的合理化，促进区域经济更快更好地发展。★
