王　军　陆三育
　　由于各方面的原因，西部地区经济发展滞后已是一个不争的事实。但更为严重的是 西部在改革开放之后，经济发展水平不但未能赶上东、南部沿海地区，差距反而进一步 拉大。1983年我国东部与西部地区人均GDP的绝对差是3252元，而到了1998年这一差 距扩大到54909元，相对差距系数扩大了133%。从某种意义上可以说，西部能不能 大发展直接决定着整个中国的现代化步伐。
　　如何发展西部地区的经济，已成为我国现阶段工作的重点。从“九五”开始，我国 的区域政策就进行了新的调整棗1996年3月全国人民代表大会讨论通过了《中华人民共 和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确提出了“促进地 区经济协调发展”的战略思想。江泽民总书记多次亲赴西部调查研究，并提出了振兴西 部经济加快西部发展步伐的决策。可以说如何促进西部地区经济发展已成为经济、法律 等各学科的研究重点。本文拟从法律角度观察、分析西部经济的发展，希望能从法律制 度条件方面为促进西部经济发展提供有益的探索。 　一、西部地区经济长期徘徊不前，有着深层次的法律条件方面的原因 　事实证明，任何一个国家要想实现现代化，都必须走法治之路，要树立起法律的绝对 最高权威。经济领域同其他领域一样需要法律的指导和规范。正如D·诺斯和R·托马斯在 《西方世界的兴起》一书中所指出的，18世纪以后西欧之所以首先出现经济迅速发展、 人均收入迅速增长的局面，是由于这些国家具有更有效率的经济组织和保障个人财产安 全的法律体系。我国西部的经济发展也不例外。 法律属于上层建筑，由经济基础决定，并反作用于经济基础。同经济基础相适应的法 律会起到促进经济发展的作用，而同经济基础不相适应的法律会影响甚至阻碍经济的发 展。现在看来，西部地区经济之所以长期徘徊不前，是有着深层次的法律制度方面原因 的。从法律角度分析，导致西部经济长期徘徊不前的原因主要有以下几方面： 　1滞后的立法指导思想，导致法制真空，法律调整落后于现实需要，从而阻碍了 西部经济的发展　 从立法的角度而言，主要的立法指导思想有三：滞后立法、同步立法和超前立法。滞 后立法的主要特征在于立法落后于它所调整的社会关系的发展，当一种新的社会关系出 现并且需要以立法加以调整时，立法者行动缓慢以至于使其所进行的立法调整未能及时 适应这种社会关系的需要，甚至在这种社会关系出现较长时间后才对其加以立法调整。 超前立法则反之。同步立法是指立法与其所调整的社会关系同步而行。 长期以来，滞后立法的观念一直在我国立法界(尤其是在经济立法方面)占统治地位。 “成熟一个，制订一个”的立法观念成为指导我国立法实践的主导原则。在这样的立法 观念指导下，我国的法律(尤其是经济法)的制定严重地落后于现实的经济发展，在许多 领域存在着法制空白。由于立法的滞后及空白，许多新出现的经济关系、经济现象没有 相应的法律规范对其进行调整。其发展缺乏法律上的依据及相应的、稳定的法律环境。 西部经济发展因此受到了极大的限制。 　2现有法律的框架式规定不利于西部地区经济的进一步发展　 长期以来，我国的立法存在着“宜粗不宜细”、“高度统一”的做法。但是，我国幅 员辽阔，各地区的情况不尽相同。过于粗放的法律规定缺乏地区适用性，尤其是对西部 地区这样的较为特殊的地区。由于各方面的原因，振兴西部经济的许多措施在现行法律 中找不到相应的法律依据，其合法性及稳定性受到极大的质疑。许多新兴的经济关系、 经济现象也没有具体的法律规定对其进行调整。所有这些都增加了西部地区经济进一步 发展的难度。 　3市场准入方面的限制使西部经济进一步发展困难重重 　市场准入，就是指市场主体依法获准成立，取得法律上的主体资格，能够以自己的 名义从事相关经营活动。在市场准入问题上，东、西部差异较大。以证券市场为例，全 国两个证券交易市场均在东部及沿海，西部仍是空白。具体股票的上市也是“重东轻西 ”棗证券市场中的“西部板块”与其他板块相比，仅是整个证券市场的冰山之一角。在 其他市场方面，多数也是如此。在整个市场的培育过程中，许多事情，东部可以做，西 部不可以做；东部可以先做，西部只能后做。这严重地制约了西部地区经济的发展。 　4税收制度的差别待遇制约西部发展 　我国在税收制度方面，实行的是差别待遇，东部税负低而西部税负高。这样，在相 同的投资、经营状况下，东部企业获得的利润明显高于西部。基于资本的逐利性，东部 吸引了大量的资金。这不但使西部的外资投入减少，还引起西部地区的资金流向东部。 使西部经济发展举步维艰。 　5国家在金融、投资方面的规定是西部经济发展滞后的重要原因 　经典的经济增长理论认为，经济的增长主要取决于以下五大因素：生产力要素的数 量(包括所有的自然资源、劳动和资本)、人力资源、技术、经济结构和制度。由此可见 ，资本是经济增长非常重要的一项决定性因素。改革开放初期，国家在金融、投资方面 重点扶持东部沿海地区，金融、投资政策向沿海地区倾斜。借助于在这期间获得的大量 投资，东部沿海地区经济的发展有了一个质的飞跃。这一时期西部地区所获得的投资却 少之又少。西部地区经济的发展缺乏足够的金融、投资方面的支撑，缺乏足够的推动力。 随着改革开放进入一个崭新的时期，我国进入依法治国的时代。我国先后颁布了《中 国人民银行法》、《商业银行法》等一系列金融、投资法律法规。要求信贷投资必须依 照市场规律、严格履行有关法律手续。这种规定在形式上来看是公平的。但是，由于历 史的原因，东部地区与西部地区经济实力已经形成事实上的差距而且这种差距还在越拉 越大。这种严格依据市场规律办事的方法就造成了事实上的不平等。银行是企业，银行 贷款依据市场规律，企业越富越有钱，银行就愿意提供贷款，同时银行的贷款主要依靠 地方储蓄，越富的地方，储蓄越多，银行的贷款越多，地方经济发展就越快。反之越穷 ，储蓄越少，银行贷款越少，地方发展越慢。 　6现行经济法对产业结构调整的力度不够 　我国的经济法规定，对采用先进技术，从事新产品开发，实现产品升级换代的企业 给予优惠。但是，这种优惠同给予劳动密集型的出口创汇企业的优惠处于同一水平。投 资劳动密集型的出口创汇企业，在获利方面是立竿见影的。所以资金大部分并未用在产 业结构重组、提高企业技术水平、提高工业产业竞争力上。造成我国，尤其是西部地区 产业结构不合理。 　二、关于完善西部经济发展的法律条件的思考 　1应建立以同步立法为主，以超前立法为辅的立法观念。　在当今世界的主要法 制国家，均以同步立法为主要的立法方法。我国也应以其为主要立法方法。需要指出的 是，在我国改革开放不断深入的今天，科学技术水平飞速发展、社会经济体制及政治体 制均处在转轨期，超前立法的作用越来越显示出其重要性及优越性。我们在同步立法的 同时，应当注意应用超前立法，以使法律更具科学性。 　2应打破过去那种先制订一个纲目式的原则性主体法，再由国务院相关部委颁布 若干实施细则、贯彻意见的做法。　在立法时，尤其是在制订经济法时，应慎重考虑国 内一定时期内的实际情况，并认真考察国际上其他国家的相关立法，制订较为详备的、 具有可操作性的法律。对于特殊领域则可制订相应的特别法作为补充。这有利于减少法 律之间的矛盾，提高立法质量。 　3加强经济法的调控力度，以加快产业结构调整的进度。　首先，应该对产业按 资本技术含量进行分类，以引导资金的投向。其次，应对企业提供的优惠措施进行整理 ，建立依照企业采用技术的先进程度提供相应的优惠的体制。具体办法是制订一个《企 业技术优惠条例》，其内容包括：第一，将技术分为高低不同的若干等级，并根据技术 等级规定相应的程度不同的优惠措施；第二，企业设立时，必须向工商部门提供技术等 级评定证书，企业根据评定证书享受本条例规定的相应优惠；第三，规定技术等级评定 组织及成员的组成；第四，规定技术等级评定程序；第五，由于技术在不断地更新换代 ，应建立定期复审制度，根据复审结果，决定企业以后享受何等优惠，以促使企业不断 更新技术，保持技术先进性。 　4创制区域经济法，促进西部经济发展。　这里所说的区域经济法，是指调整在 经济上有密切相关性的一定空间范围内的经济活动和经济关系的法律规范的总称。我们 应当承认，西部作为一个在经济上有密切相关性的一定空间范围，事实上已经形成了相 对独立的利益。对此我们应当予以正视，应当对其进行必要的法律调整，以使西部经济 活动健康、有序地进行。一些学者提出应当制定《西部开发法》、《西部经济促进法》 以及其他相关的区域性法律、法规。这实际上就是进行西部区域经济法的创制。我们应 当在这些法律、法规中，明确划分中央与西部地方的事权，解决好区域之间的平等竞争 问题以及西部地区与中央、西部地区与其他区域的利益协调问题。对西部开发的目的、 措施、手段和步骤等问题进行必要的规定，使其具有法律约束力。做好区域经济法的创 制工作能够有效地强化西部地区经济秩序，使西部大开发战略真正地落到实处，有效地 促进西部地区经济快速发展。 　5强化环境法的执法及法制教育工作，以利于西部地区的可持续发展。　西部地 区的自然资源十分丰富，这已成为西部经济进一步发展的重要推动力。但是，同时我们 必须看到西部地区的生态环境十分脆弱。如果不注意可持续发展问题，可能在开发之后 ，西部就会成为真正的不毛之地。所以，在开发西部、促进西部经济发展的过程中，必 须重视环境保护问题。在立法方面，应当加紧制定区域性的环境保护法律、法规。更重 要的是，强化环境法的执法工作。“法律如果失去了强制力的后盾，那么它所展现出来 的仅仅是法律的软弱。”我国的环境保护，现在所面临的最大问题是执法问题。有法不 依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。强化执法已成为重中之重。与此紧密联系的 是，环境法的法制教育工作必须跟上。只有真正做好环境法法制教育工作，提高西部广 大人民群众的环境法律意识，才能使西部地区的可持续发展成为现实。　 (作者单位：西安交通大学人文学院)★