雷 云
目前，影响和制约我国社会保障制度改革和发展的因素主要有两个方面：即转型中的经济制
度与传统的社会保障制度之间的制度性矛盾；发展社会保障事业与快速发展经济之间的
矛盾。对这两方面的矛盾加以认真地研究分析，无论在理论上还是在实践上都有着十分重要
的意义。
一、社会保障制度转型是我国经济和社会发展的必然
在现代社会，社会保障制度是国家的基本制度之一，也是一个国家现代文明的重要标
志。起源于19世纪末的欧洲工业革命，开创了独立于社会经济制度之外的现代社会保障制度之先河
，实现了社会保障制度与社会经济制度的分化，这是社会保障制度的一次历史性的转型。经
过100多年的发展，目前已扩展到世界160个国家和地区，成为带有国际性的一项制度，成为
各国政府治国安邦的一项基本国策。
我国从建国到80年代，基本上实行的是计划经济型的社会保障制度。由于靠着社会主义意识
形态和政府强有力的行政手段的推动，对发展我国国民经济、保障人民生活还是起到了重要
的作用。然而，在计划经济体制下形成的这种社会保障制度，已不适应社会主义市场经济体
制建立和发展的客观需要，必须加快社会保障制度改革与转型的步伐。
转型主要包括以下三个方面的内容：
(一)从制度上分离。目前社会保障制度转型的首要任务是通过保障制度与经济制度的分离使经
济功能活跃起来。社会保障制度与经济制度的分离具体表现在三个方面。一是目标分离，主
要是社会保障制度与经济制度明确各自独立的目标；二是机制分离，在市场经济条件下建立
起一种与经济运行机制相适应的社会保障运行机制；三是机构分离，主要是改变原来由一个
组织同时承担经济功能和社会保障功能的模式，代之以专门机构来承担其保障功能。目前，我
们所进行的社会保障机构改革正是这种分离目标的具体化。
(二)建立法制化的再分配制度。计划经济型的社会保障制度虽然名为再分配，但实际上的再
分配是由政府或企业通过计划而一次性完成的，企业行为和社会行为相互交织，经济行为和
社会行为、初次分配和再分配往往混在一起，依靠行政手段来推行，没有法律保障，可塑性很
大。目前正在推行的新的社会保障制度，政府不再直接插手初次分配，而是从法律上、制度
上加以规范，使再分配法制化、规范化。
(三)建立社会化的社会保障制度。社会化程度不高是计划经济时期我国社会保障制度的一大
弱点。从而导致由于保障对象不同而项目和水平也不同，较高水平的社会保障只有少部分社
会成员才能享受，而绝大多数社会成员只能享受低水平和项目单一的基本保障。充分说明我
国以往的社会保障在总体项目上的社会化程度是比较低的。
目前正在进行的制度化转型就是要打破原有的非社会化保障分配制度的格局，将过去分散在
劳动、民政、人事、卫生等部门的各种保障项目统一由社会保障部门管理，真正建立起
面对全社会成员的社会化的社会保障项目。
二、确立适合中国国情的社会保障总体发展目标
根据我国现阶段生产力发展状况，我国的社会保障在今后的发展中应是低标准起步，小步快
跑，逐步向中等水平靠拢。这主要是由于我国现阶段所处的外部环境和内部因素决定的。这
些因素主要是：
第一，日益严峻的人口老龄化。我国的人口老龄化速度远高于其它发展中国家。目前我国60
岁以上的老年人已超过1.2亿，并以年均3.2%的速度递增。本世纪末，我国老年人口将达
到1.3亿，占总人口比例的10%。在人口老龄化的压力下，政府就不得不增大社会保障的供给总
量。
第二，经济体制转型的要求。经济体制转型所带来的主要问题之一是失业问题。失业的主要群
体是目前国有企业的下岗职工。为此，国家和地方不得不拿出巨额资金来保障下岗职工的基本
生活，并创造必要的条件使其再就业。换句话说，也就是政府不得不以高昂的改革成本来转化
国有企业经营机制，以完成经济体制的转型。
第三，改革中的利益矛盾与社会稳定的要求。改革之前我国城市国有企业的社会保障已经达到
了一定的水平。这一状况使得我国目前的社会保障制度改革难以像其它发展中国家那样经历一
个从低水平到高水平的平缓发展过程。尽管社会保障制度的改革将不可避免地使原来的既得利
益群体——国有部门的劳动者在一定程度上受到损失，然而，如果他们在此方面的利益损失超
过一定限度时，将会不利于社会的稳定。因此，客观形势要求政府必须保持较高的社会保障水平。
以上分析可以得出一个结论：未来我国社会保障发展既面临着较高的需求，又面临着许多限
制性的因素。为了应付人口老龄化、失业问题等一系列社会结构的变化，就必须迅速扩展社会
保障范围，提高社会保障的供给总量。同时，在快速发展经济、提高经济效率的压力下，必须
约束社会保障供给总量的过快膨胀。因此，我国未来几十年的社会保障发展战略，只能是在这
两组约束条件之间选择一种适度发展战略。
这种适度发展战略是指社会保障的供给总量及其提高的速度要掌握在一定的幅度范围内，包
括适度的起步标准和适度的增长速度。基本原则应该是满足基本保障要求和抑制高福利需求
。这就构成了社会保障和抑制供给总量的下限和上限。其下限是满足基本保障需求；上限是
满足经济运行高效率和维持较高的经济竞争力；在上下限之间则是政府社会保障政策的弹
性活动空间。政府可以根据经济发展状况、社会再分配的需要，以及其它经济、政治和社会
因素来确定具体的发展速度和供给水平。
三、建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系
目前，我国正在建立社会主义市场经济体制，包括一整套社会保障体系。因此，无论是现阶
段还是未来几十年，社会保障制度都必须从社会主义初级阶段的基本国情出发，根据各个阶
段生产力发展水平的实际状况，通过改革和制度创新，初步建立起符合中国国情的社会保障
体系。在经济体制转换时期，社会保障制度的建立是一个循序渐进的过程，在总体思路上应
坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人三方
共同负担转变”；由“企业自保”向“社会互济”制度转变；由“福利包揽”向“基本保障
”转变；由“现收现付”向“部分积累”转变；由“政策调整”向“法律规范”转变。
社会保障制度在实现转换过程中应考虑遵循以下原则：
第一，社会保障水平与社会生产力发展水平相适应的原则。社会保障水平必须与社会生产力
水平相适应。超前了会给财政和企业增加负担，制约经济的发展；滞后了则会挫伤劳动者
的积极性，影响经济的发展和社会的稳定。我国现阶段的社会保障应采取低起点、低成本、
低标准的原则。低起点就是在范围上先从城镇起步，在项目上先从养老保险、失业保险、医
疗保险起步。低成本就是建立集中统一的社会保障机构，降低管理成本。低标准就是收取和
发放社会保险金的标准不能过高，不能搞高福利的社会保障制度。
第二，社会保障基金由国家、集体和个人三者合理负担的原则。一是国家财政预算安排一部
分社会保障基金；二是受保人所在单位依法缴纳社会保障金；三是受保人本人依法缴纳社会
保障金。社会保障基金的取得要与三者的承受能力相适应，超过任何一方的承受能力都有违
社会保障制度建立的初衷。
第三，社会保障制度应遵循“收、用、管”三分离的原则。征缴由劳动部门的社会保障机构
统一依法征缴，确保基金及时、足额征缴。资金的使用上，依据省级统筹的原则，按规定和
标准足额发放。在资金的管理上，严格按照资金管理办法办事，并建立相应的监督监管机制
，确实做到专款专用，保值增值。总体上，必须坚持“收、用、管”三分离原则，使三者各
司其职，各尽其责。做到征缴有度，使用有效，管理有方。
社会保障制度要实现转变，在今后几年内必须在以下几个方面取得突破性进展：
一是建立新制度。建立和完善保险费用三方合理负担，养老保险、医疗保险实行社会统筹与
个人帐户相结合的制度；建立社会互济与用人单位责任相结合、经济补偿与促进安全生产管
理相结合的工伤保险制度；建立能够切实保障女职工生育期间基本生活和医疗待遇的生育保
险制度；建立国家机关、事业单位职工养老保险制度；在农村有条件的地区建立和完善个人
缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持的农村社会养老保险制度。
二是实现广覆盖。基本养老保险的实施范围逐步扩大到城镇各类企业的职工、离退休人员和
私营企业主、个体劳动者、自由职业者，最终覆盖所有从业人员。医疗保险覆盖城镇所有
用人单位及其职工，并逐步将乡镇企业及其职工纳入实施范围。失业保险覆盖到城镇所有企
事业单位及其职工。工伤、生育保险基本覆盖到城镇各类用人单位。
三是提高统筹层次。基本养老保险要实现比较规范、完善的省级统筹，并为向全国统筹过渡打
好基础。基本医疗保险实现地市级统筹。失业保险基本实现由县(市)级统筹向地(市)级统筹
、省级调剂的过渡。
四是实行统一管理。在全国逐步建立起统一的社会保障管理机构，实现对养老、医疗、失业
、工伤、生育保险以及城镇企业、机关、事业单位和农村社会保险的统一管理。在统一机构
的基础上，各项社会保险基本实现统一制度、统一政策；社会保险基金基本实现统一征缴、
统一监管；社会保险的管理服务实现社会化。(作者单位：陕西省劳动厅)
