 陕西省国家税务局局长 杨文利 全国人大九届一次全会上，新一届中央政府明确提出“一个确保、三个到位、五项改革”， 并把“清费立税”作为财税体制改革的一项重要措施。新税制的实施，虽然总体上减轻了企 业的税收负担，但从近几年企业的运行状况看，企业的负担仍然很重，主要是企业的非税性 负担即各种收费，使企业不堪重负，并且缺乏制度规范和法律约束。这种情况日趋严重，不仅 弱化了财政和税收在市场经济中的地位和作用，而且制约了企业的改革与发展。要推动经济 体制改革，整顿分配秩序，“清费立税”势在必行。 一、名目繁多的收费使企业负担沉重，改革发展步履维艰 从实际情况看，目前企业除了缴纳正常的国家税款以外，还要承担各种各样的收费。就全国 而言，1994—1996年，我国政府税外收费总额分别为68596亿元、78493亿元和922539 亿元，分别比预算内财政收入538299亿、634337亿和735561亿(加计新企业亏损补贴) 还多1500亿元以上。国家经贸委的调查表明，1996年我国国有工业企业的各种不合理负担， 大体占到当年实现利税之和的20%，甚至超过了当年实现的利润。1997年，西安市国税局有 针对性地选择了100户企业，对其1993—1996年四个年度的税收负担与非税收负担进行调查 分析。结果显示：百户企业1993—1996年税收占企业净产值的比例为146%、136%、 121%、1216%，而同期税外负担占企业净产值的比例为2543%、2266%、2753%、28 86%，远远高于税收负担。这些税外收费从其收入构成来看，可以分为三大部分：一是政 府预算内税外收费，包括政府纳入预算的国家批准开征的基金、附加项目和国务院批准的部 分行政事业性收费，如能源基金、教育费附加收入以及一些行政规费(商标登记费、商品检 验费等)和司法规费(民事诉讼费、结婚登记费等)，这一部分基本上属于合理性收费。二是 预算外税外收费，主要由地方财政预算外资金和行政事业性单位预算外资金组成，具体项目 比较复杂。根据调查，预算外收入中政府根据财产使用权取得的收入和提供服务的收入如公 房租赁收入、经营性服务性收入、中小学勤工俭学收入等约占预算外收入总额的9%，剔除这 部分收入后的余额即为政府预算外收费。三是政府制度外收费，主要包括一些政府职能部门 自行制定的收费项目。制度外收费具有成份多、项目杂等特点，并存在大量的乱收费和超标 准收费。根据《中国统计年鉴》提供的数据，1996年，我国政府预算内收费、预算外收费和 制度外收费占政府税外收费的比例分别为4%、30%、66%，也就是说，一些真正能够给我国市 场经济发展带来正面效应，对国民经济基本建设起到积极推动作用的收费所占比例微乎其微 ，过多收费主要是由乱收费和不合理收费构成的。究其原因，主要有以下几个方面：一是我 国尚处在由计划经济向市场经济的转型期，还没有建立起稳定的财政收入增长机制和税收收 入增长机制，也没有建立起科学规范的预算管理体制，中央和地方财政间的上解下拨制度不 合理，财政支出缺乏保障，财政收支矛盾非常严重，这是造成收费过多过滥的根本原因；二 是目前我国政府机构庞大，人员过剩，国家财政仍然是“吃饭财政”，行政管理经费增长刚 性较大，再加上政企不分、政企职能不明晰，政府及其职能部门事务多、支出大，这是收费 过多过滥的主要原因；三是各部门在自身利益的驱使下，以各种理由设立收费项目，尽可能 地增加收入，从而衍生出“三乱”，这也是造成收费过多过滥的重要原因之一。 二、“费挤税”现象削弱了国家运用财政、税收杠杆调节国民收入再分配的能力， 制约了经济的发展和改革 规模庞大的税外收费和过滥的收费现象，既不利于市场经济体制的正常运行，也不利 于社会的稳定，并严重阻碍着经济的发展。 第一，税外收费挤占税源，侵蚀税基。 由于一些收费项目本身就是税基的组成部分，过多的 收费必然侵蚀税基。近几年，由于企业效益较差，企业向政府上缴的利润逐年下降，一些地 方财政部门为了弥补企业上缴利润下降留下的亏空，出台了一些开征地方性基金(如农业发 展基金、防洪基金等)和增设收费项目的措施。这些基金和收费的载体多半是税收或与税源 相同，寄生于税收，侵蚀税基，而且由于利益的驱动使收费、基金的刚性强于税法刚性，以 费挤税，以基金挤税，侵蚀税基。 第二，税外收费减少财政收入，削弱财政的调控能力。 由于大多数收费项目不纳入财政预算 管理，形成了事实上的征收单位所有制，使财政部门无法掌握其资金的收支情况，这样容易 造成政府财力分散，实际上是一个恶性循环：税外收费过多——税款流失——财政困难— —行政事业单位收费不足——税外收费的程度和规模加剧。政府财力不足将直接导致财政职 能弱化，财政资金缺位，从而大大削弱了政府财政的调控能力。 第三，税外收费妨碍经济主体的正常生产经营，造成地区间经济主体负担的不公平。大量的 税外收费使企业、个体工商户及农民的负担加重，严重妨碍了其正常的生产经营，这些税外 收费有的是全国性的，但更多的是由地方各级政府和有关管理职能部门征收的，不同地区之 间由于经济状况，财政收支矛盾的尖锐程度等不同，收费的项目和数额存在较大的差异，而 且越是穷的地区，征收的力度越大，形成“越穷越收、越收越穷”的恶性循环，造成了地区 间经济主体负担上的不公平。 第四，税外收费扰乱经济秩序，损害政府形象。 市场经济是法制经济。而税外收费具有随意 性和不规范性，过多过滥的收费将扰乱市场经济秩序，极易导致贪污、挪用、挥霍等腐败现 象的发生，引起广大人民群众的强烈不满，损害了政府形象。同时，收费的繁多和混乱，也 会影响投资环境，造成企业和公民投资力度和投资数额的下降，特别是影响外商来华投资的 积极性。 三、“清费立税”是减轻企业负担、加快经济体制改革和财税改革的必然选择  当前，我国财政分配领域存在着一大突出矛盾：一方面，税收占GDP比重不高，财政困难较 大，要求大力提高税收占GDP的比重；另一方面，企业普遍反映负担较重，要求减轻负担， 搞活企业，造成这一矛盾的主要原因就是已呈失控之势的各种收费过多过滥。虽然，费在我 国的产生具有特定的历史背景，部分收费也具有一定的合理性，但是，随着市场经济的建立 和发展以及收费项目规模的膨胀，其负面作用越来越大。这种不规范的分配方式吞噬了企业 的大量财力，造成了企业“贫血”，无疑削弱了企业的发展后劲，也压抑了企业的生产经营 和投资的积极性。另外，从全球范围看，当今世界国家之间的竞争实际上就是企业之间的竞 争，因此要实现“九五”规划提出的“提高两个比重”的宏伟目标，增强我国综合国力，“ 清费立税”是必然选择。此外从性质上讲，行政事业性收费和基金都不是针对某一特定服务 或特定经济活动而收取的，具有无偿性的特点；从依据上看，收费和基金的依据是政府的权 力；从形式上看，收费和基金的载体多半是税收或与税源相同；从规范上看，二者的强制性 和规范性仅次于税收。它表明，行政事业性收费和基金具有准税收性质，应并入税收。部分 规费具有合理性，可适当保留。而乱收费则多属各级地方政府、部门未经上级批准，凭借手 中权力，擅自巧立名目或超过标准加价收费，既不像税收那样有强制性、规范性，又不像收 费那样具有等价补偿性，必须坚决予以取缔。因此，“清费立税”的总体思路为：取缔不合 理收费，保留过渡性收费，改征“准税收”收费，恢复基金征税。 取缔不合理收费。 就是坚决取消各种不合理收费、乱收费、摊派、赞助等。按照国务院和财 政部下达的行政事业性收费项目进行清理，对于不属于费的性质或不在目录上列示的项目， 坚决取缔；对于省级政府或省级以下政府的收费项目，应以不违背国务院和财政部规定的收 费意图为前提，收费资金全部列入财政预算，实行财政资金统一管理；对于不合理收费和超 标准收费，必须纠正，对搭车收费的现象必须制止。 保留过渡性收费。 就是对行政机关收取的规费和事业单位收取的服务费予以适当保留并加以 规范。在清理取缔不合理收费的基础上，将保留的收费项目逐项审核，对于证照性收费，予 以保留；对于经费性收费和已放开标准的事业性收费应逐步与挂靠单位脱钩；对于行政管理 费可暂时保留，待政企分开后自然取消，但不得以营利为目的。同时，把性质相同或相近的 收费项目，能合并的尽量合并，避免出现征费部门多、征费成本高、政出多门的现象。 改征“准税收”收费。 就是对行政机关收取的除规费或使用费以外的所有具有“准税收”性 质的收费项目都改为税收。如将资源性收费改为税收，将教育费附加改为教育税，将公路养 路费改为燃油税，将社会福利保障费改为社会保险税等。 恢复基金征税。 就是按照财政部、国家税务总局《关于调整行政事业性收费(基金)营业政策 的通知》的规定，对未列入《不征收营业税的收费(基金)项目名单》的收费项目，一律照章 征收营业税。 实行“费改税”后，还要加强对保留项目收费的管理，建立完备的收费制度和管理办法，要 实行统一发票，坚持票款分离、收支两条线的原则，对收费统一纳入财政专户管理，收费项 目和收费标准要向社会公开，增强收费的透明度.