陕西省财政厅副厅长 王树汉 党的十五大高举邓小平理论伟大旗帜，确定了我国改革和发展的宏伟目标，把 推进国有企业改革，进而建立现代企业制度作为经济体制改革的重要目标之一。为了贯彻落 实党的十五大精神，促进陕西经济快速发展，省委、省政府制定出台了一系列措施，加大了 国有企业改革力度。随着改革的逐步深入，一些深层次的矛盾和问题日益显露出来，集中表 现为下岗失业职工增多，分流安置困难，实施再就业工程面临严峻形势，成为全社会关注的 焦点和各级政府需要着力解决的主要难题。造成这一问题的根源固然有计划经济体制遗留下 来的历史包袱问题，但更重要的是国有企业各项配套改革尤其是社会保障制度改革滞后，成 为国有企业改革向纵深发展的“瓶颈”。 一、当前国有企业改革面临的困境 困境之一：下岗、失业职工增多，再就业形势严峻。我国目前城镇职工下岗、失 业人数已达1000万人，另外，城镇企业职工富余量约占全部企业职工的30%至50%，即今后 约有3000万至5000万的企业富余职工需要逐步下岗。我省目前有下岗失业职工40多万人， 占企业职工总数的18%，从长远来看，有100万的富余职工需要下岗。下岗职工的逐步增加， 无疑加剧了原本严峻的就业形势，给就业工作带来前所未有的压力。 困境之二：国有企业亏损面大，停产、半停产企业多，转换机制步履维艰。 截至1997年底，全省地方国有工业企业中，困难企业654户，占51%，其中停产、半停产企业 430户，严重亏损企业300户。由于亏损严重，困扰企业难以实现结构调整和机制转换。 困境之三：就业岗位少，下岗失业职工择业难。我省地处内陆，目前产业结构正在调整 之中，国有企业经营状况还没有走出低俗，缺乏新的经济增长点，能够提供就业的岗位少， 难以容纳数量众多的下岗职工。同时，职工自身的因素也影响再就业的实现。观念 陈旧，仍留恋计划经济的就业模式，死抱住国有企业不放，甚至宁愿坐等有朝一日原有企业 经营状况好转而不愿到其他企业就业。 困境之四：企业办社会负担沉重。企业办社会，是计划经济体制下企业管理 模式的产物。目前国有企业仍然肩负着繁重的组织非生产经营事务的任务，非生产经营型职 能如学校、医院、幼儿园等未能从企业正常的生产经营活动中剥离出来，其后果是造成支出 过大，使企业运作成本与效益最大化的要求相矛盾，投入大，产出小，效益低下，活力不够 ，难以适应改革和发展的需要。 从长远看，解决下岗职工生活困难和再就业问题，根本出路在于建立健全有中国特色的社会 保障体系。客观地说，社会保障制度倘若仍然滞后，不能为广大职工提供生活保障，国有企 业改革就不可能成功。 二、目前社会保障制度存在的问题 一是社会保障体系不健全。目前社会保险除比较全面地建立起了企业职工养老、失业 保险制度外，医疗、工伤等社会保险制度尚处于试点阶段，社会救助如城市居民最低生活 保障制度也刚刚起步，至于社会福利、优抚安置仍停留在企业(单位)保障和国家保障的 水平上。其后果就是社会保障制度建设滞后于经济体制改革和社会发展需要的局面日益严峻 ，未能实现真正意义上的社会“安全网”和“减震器”，对国有企业改革和经济发展的促进 和推动作用发挥得不够。 二是社会保障覆盖面小，影响劳动力合理流动。社会保障的科学机理就是大 数法则。大数人群分摊少数人群的风险，这种规律要求社会保障制度覆盖全社会，以均衡风 险，降低成本，增强保障功能。但目前我国的社会保障基本上围绕国有企业及一部分大 集体企业而进行的，小集体企业、乡镇企业、三资企业、私营企业、个体工商户等非公 有制经济的劳动者还没有从根本上建立社会保障制度。形成了只有国有经济的社会保障，而 没有其他非国有经济的社会保障的局面，限制了劳动力的合理流动，束缚了国有企业改革。 三是社会保障统筹层次低，筹资渠道窄，互助互济性受到约束。我国目前社 会保障基本项目的统筹层次较低，大都以市县统筹为主。养老保险全国只有少数省市实行了 国有企业省级统筹，仍有相当一部分地区实行市县统筹。在失业保险方面，实际上处于县市 级统筹阶段。这一现状导致地区之间企业负担畸轻畸重，待遇标准不一，无法实现在市场上 的公平竞争。 四是社会保障制度之间相互缺乏衔接，整体保障作用低下。按照国家统一部 署，我省相继建立了企业职工养老、失业保险、困难企业职工解困和下岗职工再就业等制度 ，个别地、市初步建立了医疗和最低生活保障制度。但由于各项制度之间缺乏统筹规划和必 要的衔接，如解困和再就业，失业保险和再就业，城市居民最低生活保障制度和养老、失业 、再就业等其他社会保障制度，形成两种制度并存，相互交叉，互不衔接，该保的没有保下 来，不该保的重复保障，不仅造成有限资金的极大浪费，同时还降低了社会保障的整体作用 . 五是社会保障制度的运行不规范，缺乏法律保证,社会保障应该体现强制性 。但迄今为止，我国尚未建立起社会保障法律体系，只有一些单行的条例以及少数地方性立 法，且不规范，不统一，这给社会保障制度的建立和运作带来了困难。此外，资金的筹集、 管理、使用，社会保障管理部门的职责、权利、义务和社会成员获得社会保障的条件以及保 障标准等，都没有法律予以保障，社会保障整体运作不规范，不统一，不科学。 三、建立和完善社会保障制度的措施及建议 1.认真做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。一是按照财政、 企业和社会各负担1/3的“三三制”原则，足额确保国有企业下岗职工基本生活和缴纳社会 保险费的资金。二是统筹安排资金，加强管理和监督。将财政、企业和社会多渠道筹集的资 金统一安排使用，保证专款专用，发挥资金整体效益。三是建立再就业服务中心。自下而上 形成企业、行业、社区相互贯通的再就业服务网络，为安排好国有企业下岗职工基本生活提 供组织保障；四是充分利用现有税收等优惠政策，支持国有企业下岗职工实现再就业。 2.加大社会保障制度改革的力度，完善社会保障体系。当前已经明确的改革 要加紧推进，尚未明确的改革也要按照中央总体思路加紧探索，并稳步推进。养老、失业、 医疗和最低生活保障制度是社会保障的四大支柱，且国家要求这四大改革要全面推开，各地 要抓紧动快。同时按照市场经济的要求，逐步建立工伤、女工生育等社会保险制度。重新界 定政府在社会福利事业方面的职责范围，逐步剥离企业、事业单位的社会福利职能，多渠道 筹集资金，加大投入。在优抚安置及其他社会救济方面，清理和界定保障范围，建立正常的 抚恤标准调整机制，以满足社会主义市场发展的需要。 3.切实扩大社会保障覆盖面，提高社会保险基金统筹级次，加快社会化管理服务的 步伐。当前由于企业改制所造成的参保职工萎缩、社会保险负担加重，扩大 社会保障覆盖面显得更加紧迫。要根据社会保险的“大数法则”将社会保险迅速扩大到城镇 各类企业及其职工，以缓解企业改制给社会保险带来的压力，促进劳动力合理有序地流动； 努力提高社会保险基金统筹层次，加快省级统筹步伐，扩大基金调剂使用范围，均衡企业负 担，促进企业公平竞争；必须加快社会化管理与实施的步伐。要尽快将养老金发放办法改为 社会化发放，并积极创造条件，大力发展和规范社区服务和其他服务机构，逐步将企业承担 的非经营型职能分离出来，转向社会，以减轻企业的社会事务负担，增强企业的竞争能力和 发展能力。 4.注意搞好各项社会保障制度之间的衔接，充分发挥社会保障的整体保障作用。帮困基 金是政府为实施企业解困工作而设立的应急基金，再就业资金建立后，应将其全 部并入再就业资金，避免双轨并行和保障范围重复、交叉。要在进一步扩大失业保障覆盖面 和调整基金使用结构的基础上，改变失业保险基金的用途和范围，从失业救济转向扶持再就 业，把失业保险基金中的生产自救费和转业训练费与再就业基金合并使用。最低生活保障制 度要与职工最低工资制度、养老保险制度、失业保险制度、其他社会救济制度及劳动就业制 度等搞好衔接，将上述几道防线计算在内，人均收入低于最低生活保障标准的再给予最后一 道保障。 5.开征社会保障税，建立社会保障税征管体系。开征社会保障税，有利于及 时、稳定地筹集社会保障资金。作为一种特定目的税，直接取之于民，用之于民。目前世界 上已有131个国家建立了社会保障制度，其中开征社会保障税的国家达80个，而且在一些经 济发达国家社会保障税占全部税收的近一半。借鉴外国经验，并结合我国目前社会保障筹资 的实际情况，目前应着手研究在我国开征社会保障税和建立社会保障税收征管体系的有关问 题，并逐步付诸实施。 6.建立社会保障预算，把社会保障资金统一纳入财政分配轨道。将社会保障 基金全部纳入国家预算统一管理，专款专用，不得用于弥补财政赤字，更不得挪作他用。党 的十四届三中全会和《预算法》都强调要建立独立的社会保障预算。财政部门要从现在起就 要抓紧社会保障预算的研究和编制工作，并建立起社会保障财政转移支付制度，支持和帮助 各地建立健全社会保障体系，为改革、稳定和发展搞好服务。 7.加快社会保障立法建设，实现社会保障管理法制化、规范化。立法不仅在 于加强社会保障工作的力度，更重要的是促进社会保障制度化。依法管理，依法保障，实现 社会保障法制化，是市场经济的客观要求，因为市场经济本身就是法制经济。因此，必须加 快社会保障立法的进程，这是改革的需要，也是市场经济发展的客观需要.