 |
[2015]37号 进一步改进我省地方政府投融资的对策建议
来源： 办公室 日期： 2015-12-30 09:09:54
陕咨字[2015]37号
进一步改进我省地方政府投融资的对策建议
省委、省政府：
地方政府投融资是指省、市、县政府为实现经济和社会发展目标，通过投资、财政、金融等手段而进行的投融资行为。在经济进入新常态的形势下，地方政府投融资对于我省促投资、稳增长，落实“追赶超越”的基本要求，具有十分紧迫的现实意义。为此，省决咨委组织专家组，对新形势下我省地方政府投融资问题进行了调研，并结合国家投融资政策及改革取向，形成了改进我省地方政府投融资工作的对策建议，现将有关情况报告如下。
一、我省地方政府投融资工作的主要成效
近年来,我省地方政府结合实际，勇于创新，在投融资工作上进行了有益探索，取得了一定成效。
（一）积极吸引社会资本进入重大项目投资
为创新我省重点领域投融资机制，鼓励和引导社会资本投资，我省及时出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》等政策，着力推进重大项目建设，充分发挥了投资拉动经济增长的关键作用。
去年，我省先行选择交通、水利、信息基础设施和天然气开发、新能源开发、文化产业6个领域39个项目，向社会资本尤其是民间资本放开，总投资约2700亿元。今年5月，推出首批60个PPP示范项目，总投资1536亿元，涉及交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等五个领域。同时，抓住国家加大开发性金融支持棚户区改造的政策机遇，争取国家开发银行贷款额度1000多亿元，在促进棚户区改造的同时也促进了投资对稳增长的拉动作用。
咸阳市出台了《关于深化投融资体制改革的实施意见》和《关于促投资稳增长的若干意见》，在去年推出总投资1362亿元的60个PPP项目的基础上，今年再次推出总投资352亿元的50个项目，为多元化多渠道筹集建设资金进行了成功尝试，有力推动了地方经济持续健康发展。
安康市通过吸引社会资本进入重大项目，固定资产投资稳步增长。今年前三季度完成固定资产投资518.57亿元，增长23.1%，比上半年提升0.8个百分点，高于全省15个百分点，位居全省第一。其中：民间投资256.57亿元，增长20.3%，比上半年提高5.5个百分点，占全市固定资产投资的比重为49.5%。全市实现生产总值542.29亿元，同比增长11.6%，增速居全省第二，超过全省平均值4个百分点。
（二）创新财政资金投入方式
一是积极开展专项资金整合试点管理改革，加大专项资金整合力度。去年，省级专项资金由 350 项归并为 116 项，收回结余结转资金 22 亿元，两年共整合各类专项资金 844 亿元，集中用于省委、省政府确定的重点项目，放大了资金效应。今年通过对财政存量资金进行清理，我省财政存量资金比2014年年底下降44%，有效促进了财政资金流向改革和民生等具体项目。今年上半年，我省财政支出完成2062.85亿元，财政综合支出进度与消化存量资金进度分列全国首位与第二位。
二是改革财政资金分配政策和支持方式.通过整合财政资金，我省先后设立了50亿元的文化产业投资基金、50亿元的旅游产业投资基金、30亿元的医药产业发展基金和航空、电子信息等产业发展基金。宝鸡市发起设立了首支由国家、省、市出资引导，民营资本参与的陕西高端装备高技术创业投资基金。渭南市设立了3D打印创业投资基金，这是全省在3D打印产业领域筹建最早、投资最优、获批最快的一支基金。西北地区第一支致力于科技产业孵化的天使投资基金——西科天使基金，专注投资于光机电领域早期企业，已完成17个项目的投资，总金额达3200万元。
三是在财政资金的引导下，通过省属企业的投入，打造服务民生和基础设施项目的政策性投融资平台。设立的陕西保障性住房建设工程公司、陕南移民搬迁工程公司，充分发挥了促进这两项工作的融资作用。安康市发展投资集团有限公司通过财政资金引导，至今年6月底，已累计引导建设资金220亿元投入实体经济，助推了地方经济社会发展。
（三）债券融资规模不断扩大
去年，我省共发行企业债券149亿元，发行规模为历年最好水平，可拉动直接投资470亿元。重点支持了城市基础设施、交通、环境治理、保障性住房、现代农业、旅游等一批项目建设，为全省加快固定资产投资和推进重点项目建设发挥了重要作用。其中，省直管县试点的神木、府谷均已公开发行债券，金额合计27亿元，为我省县级城投债发行起到了示范作用。
今年, 我省首次自主成功发行政府债券1260亿元，其中置换政府债券1040亿元，新增政府债券220亿元，发行利率最低的3年期为2.87%，发行利率最低的7年期为3.26%。1040亿元置换债券偿还存量政府债务后，使各级政府腾出更多财政资金，加上新增政府债券220亿元，有力地支持了地方政府投资，对稳增长发挥了经济作用。
二、我省地方政府投融资存在的主要问题
我省地方政府在投融资方面虽然取得了显著成效，但也面临着一些新的问题和挑战。
（一）投资增速趋缓
2015年1-10月，全省固定资产投资15802.9亿元，同比增长8.2%，增速低于全国投资增速2个百分点。从增长位次来看，2014年我省投资增速居全国第16位，西部第9位，2015年1-9月增速居全国第24位，西部第9位。从全省十市一区看，2015年1-10月除安康、汉中、宝鸡和渭南增速分别加快1.3、0.7、0.6和0.8个百分点外，其余7市（区）增速同比减少。回落较多的三个市固定资产投资增速同比分别下降28.8、9和4.9个百分点，三市投资总量比上年同期减少486亿。
从行业看，受房地产市场持续去库存化影响，我省房地产开发投资增长乏力，2015年1-10月房地产开发投资增速同比回落7.5个百分点。受需求回落、产能过剩持续影响，全省制造业投资增长乏力，逐月呈回落趋势。2015年1-9月全省制造业投资较一季度和上半年分别回落4.7和10.2个百分点。其中：计算机通信和其他电子设备制造业、装备制造业、非金属矿物制品业和有色冶金工业分别较上半年回落15、27.6、5.8和11.7个百分点。1-9月，能源化工中的煤炭开采和洗选业下降5.2%，降幅较上半年扩大0.3个百分点；化学原料及化学制品制造业投资下降19.9%，降幅扩大4.4个百分点。
受能源、有色等行业需求持续收缩影响，大企业实际投资下降。央企今年在陕计划投资减少了22.3%，中石油、神华等7家能源央企今年在陕投资计划较去年完成投资减少120亿元。
从资金来源看，2015年上半年实际到位资金8020.28亿元，同比下降0.6%。其中，占全部资金比重65.9%的自筹资金增长3.9%，占比6.2%的国家预算资金下降10.6%；占比7.7%的国内贷款下降15.8%。本年新开工项目计划总投资6451.08亿元，下降4.2%。从民间投资看，今年上半年民间投资增长3.9%，低于全省投资2.1个百分点，比增速较高时期的2011年减少38.6个百分点，比去年同期减少16.5个百分点，对投资的拉动率比去年同期减少7.6个百分点。从规模来看，民间投资占全省投资比重从去年同期的46.2%减少至45.3%，距全国民间投资65.1%的比重水平差距较大。
（二）财政收入增速回落
2015年上半年，全省地方财政收入增速比去年同期回落1.1个百分点，与实体经济密切相关的税收收入为负增长，地方税收同比下降3.08%，其中增值税、营业税、企业所得税等主体税种均为负增长。2015年1-10月，增速较上半年又回落0.4个百分点，增值税和企业所得税同比分别下降13.1%和4.3%。从十市一区看，2015年1-10月有4个市区地方财政收入增速回落幅度均在2个百分点以上，其中降幅最大的市回落了10.9个百分点。
2006年以来，在房地产市场繁荣的推动下，地方政府对“土地财政”有较大程度的依赖。以2013年为例，全省国有土地使用权出让金为452.3亿元，占财政收入比重为25.9%。10个市级、32个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额631.86亿元，占全省省市县三级政府负有偿还责任债务余额2363.80亿元的26.73%。但2013年以来，随着房地产进入下行走势，土地出让金收入也随之受到了很大影响，在土地管理制度更趋严格的形势下,地方政府的“土地财政”经营模式面临新的挑战。
（三）政府债务风险不可忽视
2014年底全省清理甄别锁定的政府债务余额5064亿元,另外，我省还有政府负有担保责任的债务900多亿元，政府承担一定救助责任的债务2000多亿元。2014年底，全省政府债务率为87%，比全国平均水平高一个百分点，债务风险总体可控。但一些市县债务率较高，存在一定风险，需要引起高度重视。目前全省有5个市本级和3个县区债务进入风险预警地区。我省地方政府性债务高度依赖银行资金，虽然目前债务总体风险可控，但如不及时进行风险防范，局部地区风险有可能成为经济持续发展的隐患。
（四）PPP项目落地不理想
目前我省地方政府推出的PPP项目很多，但是真正能够很好落地的项目，仍然集中在使用者付费、有稳定现金流收入的经营性领域，政府付费和可行性缺口补助类PPP项目推行缓慢。据统计，目前中央和地方共推出PPP项目1860个，投资规模达到3.4万亿元，但实际签约落地的却只有15％左右，社会资本的投资积极性不高。
上述问题虽是我省调整结构、创新发展、适应新常态过程中正在破解的问题，但从地方政府投融资角度来看，尚有以下几个原因应予以高度重视和加以解决：
1.对传统的地方政府融资平台面临的挑战应对不够有力。去年10月份，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文)，要求地方融资平台公司剥离政府融资职能，不得新增政府债务，企业债务不得推给政府偿还，切断了融资平台公司依靠财政资金作为还款来源的融资渠道，如何适应这一新要求，一些地方反应慢，应对不力，一定程度上影响了地方投融资发展。
2.对PPP项目这一新的投融资方式缺乏有效的运作办法。一些PPP项目的运作者，忽视了PPP模式在向社会资本开放，充分发挥社会资本和政府各自优势，不断提高公共产品供给效率和服务质量的核心目标，各级政府已推出的PPP项目，前期策划论证工作普遍粗放，缺乏可预期的商业模式和持续赢利模式设计，以至对社会投资者缺乏足够吸引力。
3.投融资渠道还不宽。一些地方政府投融资引导力度不强，产业基金、新型债券等创新融资方式运用不足。引导社会资本不到位，困扰和阻碍社会资本投资的行业进入难、贷款融资难、项目审批难、政策落实难等突出问题仍未得到有效破解。由于国有企业改革相对滞后，国有资产存量利用效率也不高。
4.投融资环境有待进一步优化。由于投融资体制机制改革滞后，一些地方没有形成以市场为主导的投融资联动机制。部分地方政府通过平台企业进行的投资，缺乏依据其特点而构建的风险评价、控制、监管准则，也没有建立科学有效的项目后评价机制，一些中长期投资中存在资金浪费、项目低效和重复建设现象。一些地方征信体系不健全，影响了金融机构的投资意向和风险控制。投融资服务中介机构运作不规范，不同程度地存在专业化水平不高的问题。
根据以上存在的突出问题，针对新形势下如何做好我省地方政府投融资工作，我们提出如下建议:
（一）明确新形势下我省地方政府投融资的总体思路
在国家严控地方债务，从严监管地方政府投融资平台，限制地方政府信用扩张的情况下，我省地方政府必须解放思想，创新理念，转变基础设施和公共服务只能由政府投资建设和运营管理的观念，激发各类市场主体的动力和活力。推动地方政府投融资模式创新，构建多渠道、多层次、多形式、充满活力的投融资运营管理新机制，实现投资主体多元化、融资渠道多样化、运营机制市场化、政府职能规范化，形成开放式、竞争性的投融资运营格局。要以重点项目为抓手，紧盯国家“11+6+3+
(二)发挥政府引导作用，创新推进PPP项目落地
充分发挥财政投入的引导和杠杆作用，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息、基金注资、股权投入等方式，撬动更多社会资本以PPP模式参与重点领域建设。
借鉴内蒙古“把好三大关口、将规范运作贯穿在推进PPP工作全过程”的经验，重点解决PPP项目落地难的问题。抓项目识别严把入口关。坚持把投资规模较大、需求长期稳定、合作期限较长、价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、现金流较好的基础设施及公共服务类项目作为筛选潜在PPP项目的基本标准。竞争中择优严把合作关。高度重视PPP项目签约落地，在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目。转变财政补贴方式，从补建设向补运营转变。明确责权利严把运营关。完善重点领域价格形成机制，建立基于保障合理收益原则的价格动态调整机制。设计好项目的盈利模式，增强社会资本的投资信心。
(三)积极创新融资方式，不断拓宽融资渠道
一是结合国家债券新政，支持重点领域建设项目采用企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券、专项金融债券等方式筹措投资资金。通过置换债券等方式调整债务结构、降低资金成本、优化期限结构。采取“基础设施+现行收费+未来收益+离岸证券”等混合捆绑方式，解决分散的民间资本与大型基础设施建设的巨额资金需求之间的矛盾，吸引民间资金投资，积极推进资产证券化。
积极推进住房保障领域从过去较多由政府直接供给，向未来更多社会力量广泛参与的方向转变。通过鼓励社会资本参与棚户区改造，适度增加棚改规模，发挥其拉动内需、促进投资、去除存量商品住房、稳定房地产市场的积极作用。鼓励国开行、农发行等开发性、政策性金融机构，在我省推出以棚户区贷款为基础资产的证券化产品。进一步提高我省城市棚户区改造过程中货币化安置补偿的比例，争取货币安置补偿户从目前的34.9%提高到50%以上。
二是进一步整合我省地方政府现有相关产业专项资金，撬动更多社会资本投入，大力发展产业投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励各类资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开放、战略性新兴产业和新型城镇化等领域的投资基金。抓住“一带一路”战略机遇，推进500亿元的陕西丝路产业投资基金组建工作，重点投资全方位扩大对外开放中的重大项目。与国家开发银行等金融机构联合设立100亿元的新型城镇化发展基金，重点支持县城和重点镇城市基础设施和区域开发建设。由省交通运输厅联合中交投资基金等机构，设立总规模500亿元的陕西交通投资基金。筹措设立战略性新兴产业、现代物流、现代农业、军民融合深度发展、陕南循环发展等基金。整合中省财政资金，扩大省市设立的创业投资引导基金、科技成果转化引导基金规模，设立陕西科技创业孵化种子基金、金陵华软科技统筹投资基金、西高新产业天使投资基金、新一代信息技术创业投资基金和陕西军民融合科技创业基金等子基金。
三是推进国资国企改革，盘活国有资产存量。按照以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置的新要求，组建若干家省级国有资本投资、运营公司。通过“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”，支持地方政府盘活存量国有资产，剥离低效国有资产、增加地方财政收入、化解地方债务风险，实现国有资产的优化配置。
在抓好10户国有企业混合所有制经济试点的基础上，进一步扩大混合所有制改革范围，实现民间投资与国有企业改革的相互促进，支持非公有制经济进入金融、石油、公用事业等领域。
充分发挥陕西金融资产管理有限公司的作用，积极探索市场化、专业化的金融资产处置途径，加快金融企业不良资产处置步伐。通过资产重组，有效剥离不良资产，及时化解债务风险。
（四）规范政府融资平台，有效化解地方债务风险
推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理，赋予自主决策经营权，将其打造成综合性城市建设投资公司。区分不同类型的融资平台，实行分类管理，建立项目分类融资机制。鼓励融资平台创新融资渠道，如融资租赁、公司债等。
有效控制融资平台的土地杠杆融资，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度，以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模，及时对土地融资风险进行有效评估和监控。
充分发挥我省金融控股集团、陕文投集团等功能性投资机构的作用，鼓励其以服务全省经济发展战略为宗旨，依托政府信用，通过市场化运作，成为地方政府中长期投融资的主力军。
（五）加快转变政府职能，完善融资投资环境
一是将地方投融资改革发展纳入地方经济社会发展规划，并根据投融资发展实际，制定适合我省地方经济社会发展的投融资专项规划，配套制定包括财税、土地、人才、业务发展等方面的支持措施，促进投融资模式创新。
二是加大投融资体制机制改革力度，逐步建立以市场配置资源为主导的投融资管理体制和运作机制。在基础设施建设等投融资领域引入竞争机制，提高投融资效率。积极推进投资主体多元化，在市场准入、行政审批、公平待遇、服务体系等方面为社会资本创造宽松的环境。
三是以省市两级为重点，大力发展政府支持的融资担保机构。通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构。
四是地方政府要加强对投融资工作的引导监管，及时掌握辖区内投融资运行的风险状况，防范突发性和系统性风险，要在风险可控的原则下进行区域投融资产品创新。要严厉打击逃废债务行为，加快征信服务系统建设和社会信用中介组织建设，为投融资主体提供产权交易、财务审计、资产评估等中介服务，提升信用中介组织服务水平。
附件:1.重要名词解释
附件：2.我省地方政府投融资面临的政策环境及改革取向
课题组顾问：卓 然
课题组组长：赵守国
副 组 长：许兆龙
课题组成员：李淑琴 蒲小川 许 港 周亚杰
李永康 邓 兰 陈 姣 赵云苗
刘 娜
二〇一五年十
附件1
重要名词解释
1.PPP模式
PPP(Public-Private-Partnership)模式，又称公私合伙制，是以特许权协议为基础，为建设城市基础设施项目或者提供某种公共物品和服务，由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。
根据财政部的PPP模式操作指南（试行），PPP项目在项目识别环节将进行物有所值和财政承受力评价，前者考察的是“该不该做”，后者考察的是“能不能做”。从预算安排上要求，地方政府每年全部PPP项目占一般公共预算支出的比例不应超过10％，这就会促使地方政府有所取舍地推进PPP。
2.地方融资平台
地方融资平台是指由地方政府发起设立，通过财政拨款、划拨土地、股权、国债等资产，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
3.资产证券化
资产证券化是将缺乏流动性，但未来能有稳定收益预期的资产进行组合和信用增级，并依托该资产的未来现金流在金融市场上进行再融资从而获取流动性的结构性融资活动。
4.专项金融债
专项金融债是指金融机构为筹集用于特定目的的贷款或投资等业务资金而发行的债券。目前，银监会允许商业银行发行小微企业贷款“专项金融债”、“三农”专项金融债和基础设施专项金融债。
5.离岸证券
离岸证券即离岸资产证券化，是指利用海外的特殊目的载体（SPV），在国际资本市场上发行资产支撑证券（ABS）或抵押支撑证券（MBS）筹集资金。由于离岸资产证券化是在国际资本市场上筹集资金，因而它是一种吸引外资的新方式。
附件2
我省地方政府投融资面临的政策环境及改革取向
地方的经济社会发展，特别是基础设施建设和公共服务体系完善，面临着巨大的资金缺口，亟待构建多层次、多元化、多主体的投融资体系。为此，国家出台了一系列投融资政策及改革举措，为我省地方政府投融资体系建设创造了有利的政策环境。
一、投资政策及改革取向
为了发挥投资稳增长的关键作用，国家形成了以地方政府为实施主体的“11+6+3+
“11+6+3+
为解决重大基建项目资本金不足问题，国家调整了项目资本金比例要求，并在今年7月创设了逾万亿元的长期专项金融债，向地方投入项目资本金，首批用于补充地方建设项目资本金的专项建设债券的规模约为3000亿元。
为鼓励金融业加大对重点领域重大工程项目建设的支持力度，银监会和发改委联合下发了《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，要求银行信贷重点支持国家重大工程项目，通过实施银团贷款、联合授信等开展信贷创新，鼓励针对PPP项目特点开展金融服务创新。发改委、保监会联合印发《关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》，鼓励保险资金投资重大工程建设项目债券、发行重大工程建设投资基金、拓展重大工程建设投资空间和创新重大工程建设投资方式等。
二、财政政策及改革取向
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文)要求地方融资平台公司剥离政府融资职能，不得新增政府债务，企业债务不得推给政府偿还，切断了融资平台公司依靠财政资金作为还款来源的融资渠道。今年2月，国家发改委《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》要求“企业与政府签订的建设-移交(BT)协议收入、政府制定红线图内土地的未来出让收入返还，暂不能作为发债偿债保障措施。”上述要求对传统的政府融资平台和城投债融资模式提出了严峻挑战。以企业债为例，今年1-6月企业债的发行量为1810亿元，相比去年同期降低了63.75%。
为缓解地方政府债务压力，国家同时推出了一系列新举措。今年5月，财政部等三部门《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》要求地方各级政府和银行业金融机构要按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。新《预算法》规定，经国务院批准的省预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。
财政部今年下达了6000亿元新增地方政府债券和三轮3.2万亿元的地方政府债券置换存量债务额度。同时，放宽企业债发债门槛，推动企业债向项目收益债转型。今年先后出台了战略性新兴产业、养老产业、城市地下综合管廊、城市停车场等四个专项债券发行指引，未来企业债还将进一步扩充土地储备、“大众创业万众创新”双创等重点领域专项债。
为促投资、稳增长，同时化解地方政府债务性风险，国家在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等领域积极推动PPP模式，鼓励运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营。
为了为存量较大的房地产市场注入相对丰沛的流动性，提高住房去库存化速度，解决棚改的资金问题，被视为房地产市场“量化宽松”政策的“棚户区改造货币化安置”正在推进。按照中央统一安排，国开行、农发行等开发性、政策性金融机构均在入局棚改及货币化安置，住建部已多次要求地方政府进一步提高货币化安置在棚户区改造安置中的比例。
三、国企改革政策取向
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《意见》）的出台，标志着新一轮国企改革全面启动。《意见》提出“以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置”，“发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”。
地方政府通过处置转让国有资产，一方面可以进一步盘活国有资本，让其能聚集于支持民生和地方经济转型的关键领域和优势产业，另一方面通过逐步整合现有国有企业和资产，可以增加国有资产经营收益收入，缓解地方财政压力。
