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[2015]34号 关于加强我省城管执法工作的建议
来源： 办公室 日期： 2015-12-30 09:08:25
陕咨字[2015]34号
关于加强我省城管执法工作的建议
省委、省政府：
为了促进我省城市管理综合执法工作深入开展，提高城市管理和服务水平，省决咨委法制组组织部分专家、学者先后赴陕南、陕北、关中的20多个市县（区）进行了专题调研。现结合贯彻中央深化改革领导小组第十八次会议《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，将有关情况及建议报告如下：
一、我省城管执法工作的进展情况和成效
改革开放以来，随着城市化进程的加快，我省城市规模不断扩大，人口、车辆迅猛增加。中央“十三五”规划建议中已将加快关中城市群发展，上升到国家战略层面，以关中城市群为引领的我省城市化进程将持续加快。在城市加快发展过程中，新的城建、市容、交通、工商、房产、环境、卫生等问题对原有的城市管理体制及办法提出了严峻挑战，城管“暴力执法”及“暴力抗法”时有发生。对此我省各级党委、政府高度重视，按照深化行政执法体制改革、整合执法主体、相对集中执法的路子，在城市管理综合执法方面，积极探索、大胆创新、稳步推进，促使全省城市管理水平不断提升，取得了显著成效。
试点引路，全面展开。2001年10月，经国务院法制办和省政府批准，宝鸡市率先成立了西北地区第一家城市管理综合执法局，成为在城市管理层面具有集中行政处罚权的试点单位。2004年10月，经省政府法制办和省编办批准，该市在城市管理工作中又开展了综合执法试点。 2005年，省政府又发布了《关于批转西安市、咸阳市、渭南市城市管理综合执法试点工作方案的通知》。在此前后，我省其它各地市及各县（区）都相继开展了这项工作。延安市于2002年成立了城市管理综合执法局，全市除宝塔区外，其余各县都有了相应的城管机构。榆林市于2007年成立了综合执法局，下设榆阳分局、西南新区分局、空港分局。各县也都成立了相应机构。汉中、安康、商洛、铜川等市及全省其它县（区）城管工作的机构名称尽管不一、隶属关系不同，但都有机构、有编制，并根据当地的实际情况，积极大胆地开展城管综合执法工作。今年三月，中央编办又印发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，将我省韩城市与全国的138个市、县（区）列为试点单位，明确提出了试点工作的四点内容，要求试点于2016年上半年结束。根据试点要求，韩城市综合行政执法局已从机构设置、队伍建设、业务培训、建章立制、理顺体制等方面积极行动，创新执法方式，大力开展整治，必将会对我省的城管执法工作起到积极的推动作用。
整合主体，划分范围。依据国家《行政处罚法》、《环境保护法》和涉及市容、绿化、规划、环保、建设等多部法律法规中的相关条文，各市、县（区）在城管执法工作中，结合本地实际，基本明确了城管执法的职能、范围，规范了执法手段。其中，西安市按照“市区结合、以区为主、两级政府、三级管理、四级网络”的原则，以市、区、县城管综合执法局为执法主体，执法范围集中在市容环境卫生、园林绿化、临街违法建设、大型户外违章广告、摊点占道和无照经营、机动车非法侵占人行道、餐饮超标排污及清运建筑垃圾造成的污染等方面。宝鸡市将城管执法范围规定在：市容环境卫生、绿化、市政公用设施、环境保护、工商、房产、交通运政、机动车维修等方面。榆林市把规划监察行政执法、户外广告管理、城区禁烧烟煤监督检查、环境保护、市容卫生管理、城区人行道机动车辆乱停乱放、城市绿化管理、市政设施管理等作为市城市综合执法局的主要职能。韩城市初步把住建、公用事业、环保、国土、公安、景区等部门的全部或部分执法职能交由综合行政执法局来管理。其他市县城管执法部门基本做到了城管执法的范围、职能、责任明确，坚持执法有据，依法行事，公开透明，得到了社会各界的支持和人民群众的认可。
创新执法，完善机制。各地为了创新机制，提高管理执法水平，普遍建立了目标管理考核、市容管理考核、行政处罚办理规定等几项到几十项规定，为公平公正执法奠定了制度基础。有的还推行数字化管理，提高执法效能。渭南市在城管执法方面实现“四个转变”，即由原来的突击整治向长效管理转变；由政府单独管理向社会公众共同参与管理转变；由简单粗放执法向文明精细管理转变；由强制管理向引导服务管理转变，坚持依法治市，大胆创新，摸索前进，在城管执法工作中摸索和创造了一些行之有效的做法和经验。西安市莲湖区坚持锐意改革，勇于创新，建立了城管工作标准化、执法行为规范化；实行“检查权、调查权、处罚权、强制权”四权分离，实行权力互相监督制衡；寓执法于服务之中，践行执法为民宗旨，综合执法一厅式服务模式等。汉中市采取“疏堵结合”的办法化解东大街夜市占道经营的矛盾，使原来打“城管”耳光的人亲自带领众商户到城管执法大队去送锦旗。
执法为民，成效显著。调研中我们看到，已建立了城管执法机构，规范执法范围的市县（区），在综合整治市容环境，全面提升城市品位和管理水平，推动城市经济建设方面都发挥了重要作用。西安市、宝鸡市先后被评为全国卫生城市、文明城市、园林城市。延安市连续8年被省政府评为城市环境综合整治先进城市，被国家建设部授予全国城市管理先进集体标兵，并荣获中国优秀旅游城市。商洛市经过集中整治，一是分类治理了占道经营，二是合理设置了便民商城，三是持续治理了各类广告，四是规范了夜市烧烤，显著提升了城市管理水平。西安莲湖区严格推行标准化执法和服务，五年来共办理各类城管违法违规案件40200余起，申请法院执行非诉案件3789起，无一异议，实现了零暴力抗法，零行政复议，行政诉讼零败诉。2013年，中国行政法学会城市管理行政执法专业委员会在莲湖区召开了“全国城管标准化执法和服务模式理论实践价值座谈会”，2014年该市“创新城管执法体制机制，共建执法和服务治理模式”荣获第三届“中国法治政府奖”。全国先后有近百个市、县到该区学习考察，被列为全省唯一的国家、省级标准化城管执法试点项目。同时，也引起新华社、人民日报、法制日报、中国建设报等媒体关注和宣传报道，并荣获中国法制政府奖。其他市、县（区）通过建章立制，加强城管执法工作，提高服务水平，整个城市面貌都比过去有了较大变化。
二、我省城管执法工作面临的主要问题
（一）管理体制不顺，省级尚无主管职能部门。调研中， 普遍反映目前城管执法工作虽然在地方上有市、县两级政府的支持，但在省级层面尚无主管部门，致使城管执法工作管理体制不顺，大多数市县（区）城管执法部门在机构、编制、名称、职能、执法依据、人员着装、经费保障等方面，各自为政，五花八门，差异较大，直接影响了城管执法工作的严肃统一。有些市县由于职能交插，也造成新的执法困难。如渭南市城建规划许可权在市一级，而市综合执法局各执法大队却以各区领导为主，造成规划执法由区一级监督市一级规划许可的局面。特别是由于省、市、县（区）之间缺少业务指导和协调，对城管执法中带有共性的矛盾和问题，缺乏及时的研究和探讨，使城管执法工作难以科学、有序的进行。
（二） 立法滞后，“借法执法”。由于城市管理目前还没有统一的立法和授权，目前我省各地城管执法主要是依据、参照有关部门现行的法律法规来执行，属于“借法执法”、“协商执法”、“末位执法”，因而使城管执法的职能定位及法律依据都不充分，遇到纠纷即遭到质疑，有了诉讼更显尴尬。如陕北一些市县反映，现在对随意摆摊设点、占道经营、影响市容卫生和交通，多次劝说无效，拒不配合时，城管人员缺乏有效的强制手段。在遭遇暴力抗法和执行难时，难以得到强有力的司法和刑事保障。安康、商洛等地反映，相对其他具有行政审批权职能的执法部门，城管执法处于城市管理的最末端，其承担的执法工作，多为相关职能部门审批的失查失管的范畴。如占用人行道修车洗车的查处，涉及工商、交通等部门，由于城管执法没有审批、吊销营业执照的强制权，执法效果不及审批部门。再如，对户外广告的管理，涉及工商、规划、文明办等部门，由于职能交叉，相互推诿，使城管执法十分为难和到位。一些市县还反映，由于没有明确的法律规定，一些部门还把城管部门当成一个“筐”，什么难管的事都往里头装。
（三）城管执法队伍素质偏低，人员编制跟不上工作需求。据调研了解，全省各地城管执法队伍普遍文化程度低，年龄偏大，且缺少专业人员。西安市城管执法队伍组建之初，是由原市容监察总队和部分街道办事人员组成。近10年来，西安市人口聚增，城市范围扩展，城管执法人员却未增员，导致城管执法力量不足。延安市2002年城管监察支队成立时编制为130名。延安城区规模和人口逐年递增，截至2014年底，城管编制仅增加了9名。其次，由于城管执法人员配编跟不上，各市县都聘用了许多辅助人员。如西安各开发区城管执法分局2394人，其中98%均为聘用制或劳务派遣制人员，由于城管执法队伍参差不齐，有的没有经过充分培训和教育，执法水平不高。有的执法人员，方法简单粗暴，甚至野蛮执法，以权谋私，随意罚款，不开收据，吃、拿、卡、要等现象时有发生，在群众中造成不良影响，严重地影响了执法形象和执法效果。
（四）缺少客观正面的舆论氛围。城管执法的对象往往是群众容易同情的“弱势”群体，而城管执法的内容又经常是最难解决的违章违规现象，这种矛盾造成了城管工作的“两难”境地，稍不注意就会引起社会议论或指责。由于少数人对城管执法的全过程并不了解，因而当出现环境不整洁、占道经营、交通拥挤、乱张贴广告的行为时，往往指责城管执法不力、工作失职。而遇到执法纠纷时，却反过来对城管执法人员批评、指责偏多。一些媒体对城管的执法报道也往往缺乏客观公允，甚至将城管标签化、污名化，不同程度地影响了城管正常的执法工作。安康市最近组织一批市民到“城管”去体验工作，大家才真正认识到城管工作的许多难处。
三、加强我省城管执法工作的对策和建议
（一）各级领导应提高对加强城管执法工作重要性的认识。党的十八届三中、四中全会提出，要理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。十八届五中全会制定的“十三五规划”对城市建设管理更寄予重大的希望。习近平
（二）理顺城管执法体制。按照中央关于“理顺城管执法体制”的精神。我省应先从省级层面理顺全省城管执法体制，强化省政府对全省城管执法工作的监督、协调和指导作用。建议省政府成立全省城管综合执法领导小组或联席会议，由主管副省长挂帅，省政府法制办牵头，住建厅、环保厅、交通厅、公安厅、工商局、食品药品监管局等相关部门的主管领导参加，定期召开会议，研究部署全省城管综合执法工作。根据省编办对省法制办的职能设置，我们建议全省综合执法领导小组或联席会议办公室设在省政府法制办，由法制办主持日常工作，统一对全省各地城管综合执法工作进行指导协调，督促检查，总结提高，为省委、省政府当好参谋。要加快推进执法重心和执法力量向市县下移，推进城市管理领域大部门制改革，实现机构综合设置，统筹解决好机构性质、执法人员身份编制等问题。
（三）制定和出台我省城市管理综合执法“条例”或“办法”。 国家已授予设区市有立法权，2009年，西安市人大通过了《西安市城市管理综合执法条例》，作为西安市城管执法依据，收到了良好效果。榆林市、宝鸡市先后出台了《榆林市城市管理综合行政执法办法》、《市容管理考评暂行办法》等管理制度。建议省人大或省政府责成法制办在总结和借鉴以上3市立法经验的基础上，牵头草拟陕西省城管综合执法条例或办法，对全省城管综合执法主体、权限、范围、手段，法律依据、法律责任等做出明文规定，全面深入推动我省城管综合执法工作。其他各设区市也都应当从当地实际出发，积极制定适合当地的法规或办法。
（四）切实加强城管执法队伍建设。首先，应当明确城市管理综合行政执法属于社会综合治理的一个重要组成部分，法律地位应属政府的执行性行政机构。相应的，城管执法人员主要应是专门承担城市管理执法任务的公务员。城管协管力量作为政府治理的适度社会化，在客观上还具有部分解决就业与实现社会稳定的功能，因此应正视和肯定协管人员存在的合理性。其次，应加强城管行政执法人员的培训和管理。贯彻依法行政理念，建立规范化的执法流程，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。各地招聘录用城管执法人员，应严格标准、公开竞争，择优录用，形成优胜劣汰机制。此外，应正确宣传城管综合执法工作在推进法治建设、创建文明城市、提升城市管理水平中的重要作用，宣传以民为本、文明执法、无私奉献的城管执法工作者的典型，加大对威胁城管执法人员不法行为的打击力度，弘扬社会正气，鼓励和支持城管执法人员大胆投入工作，提高城管执法的效能。
（五）推广莲湖区等市、县的经验。西安市莲湖区城管标准化执法经验，破解了我省一些市县在城管执法工作中的困惑和难题，也得到中央有关部门、中国政法学会城市管理行政执法专业委员会及新闻媒体的肯定和重视，因此，建议省上能够在莲湖区召开城市管理综合执法现场会，推广莲湖区标准化执法和服务模式的经验。其它市、县好的经验和作法也建议能一并总结和推广。今年还应当密切关注韩城市及全国正在进行的试点经验，及时总结和吸收，努力将我省城管执法工作推向一个新高度，为建设富裕、和谐、美丽的新陕西而努力！
课题组顾问：陈再生
课题组组长：周铁焕
课题组副组长：李敬寅 周伯光
课题组成员：张太平 陈振虎 邬建新
师宏昌 刘继路
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