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[2015]33号 城镇化快速推进中应重视我省传统村落的保护与利用
来源： 办公室 日期： 2015-12-30 09:07:59
陕咨字[2015]33号
城镇化快速推进中应重视我省传统村落的保护与利用
省委、省政府：
为了有力推进我省传统村落保护与利用工作，传承富有地域特色的传统优秀文化，促进美丽乡村和文明家园建设，省决咨委专门成立课题组，先后深入到宝鸡、咸阳、渭南和商洛等市县的乡村进行调研，发现在我省传统村落保护利用工作中，依然存在着一些不容忽视的重大问题。现将有关情况、意见和建议报告如下：
一、快速城镇化推进中传统村落保护与利用的重要性
传统村落是指拥有物质形态和非物质形态的文化遗产，具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值的村落。传统村落传承着民族的历史记忆、生产生活智慧、文化艺术结晶和民族地域特色，维系着中华文明的根，寄托着中华各族儿女的乡愁。
近年来，随着城镇化的快速推进和农业人口市民化的加快，传统村落原有的生产生活方式开始瓦解，村落空心化、老龄化和空巢化问题日趋突出，传统村落所承载的历史创造、文化景观、乡土建筑、农耕时代的物质见证正在不断消失，大量从属于传统村落的民间文化非物质文化遗产也面临消亡的危险。未来十年，传统村落将面临新一轮城镇化、城乡发展一体化、乡村旅游开发的多重挑战。如不及时加以保护，将随时面临被拆、迁、整、改、并等消失状态，传统村落文化岌岌可危，抢救性保护与合理利用传统村落刻不容缓。
党的十八大报告指出：“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。”建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化是时代的要求。保护传统村落，使其免于消亡，就是保护中华民族优秀的文化遗产，为人类和子孙后代保护文化的多样性，留住历史记忆，保存精神家园。为此，住建部等四部委联合完成了中国传统村落的调查摸底，依据《传统村落评价认定指标体系(试行)》规定，从村落传统建筑、村落选址和格局及村落承载的非物质文化遗产三方面，以定性和定量相结合的方式，在前期调查和申报的全国1.1万多座村落中，分三批评选出了2555个传统村落，并公布了《中国传统村落名录》。明确提出了要以保持传统村落的完整性、真实性和延续性为基本要求，坚持规划先行、统筹指导，整体保护、兼顾发展，活态传承、合理利用，政府引导、村民参与的原则，在保护村落的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境、文物古迹、传统民居等传统建筑、古路桥涵垣、古井塘树藤等历史环境要素和非物质文化遗产及与其相关的实物和场所基础上，合理利用文化遗产，发展传统特色产业和旅游业。
目前，全国传统村落保护发展工作正稳步有序的展开，一些地方政府结合自身特点，对传统村落保护提出了切实可行的方案。浙江省、云南省、山西省、江西省等省份走在全国先列，并先后形成了浙江松阳和乌镇、山西后沟古村、江西婺源、云南丽江、上海新天地等典型的保护与利用模式。
二、我省传统村落保护利用取得一定进展
陕西是华夏农耕文明的发祥地，历史文化资源丰富，分布在各地的传统村落既是活态的文化遗产，同时也是不可复制的文化资源和旅游资源。近年来，省委省政府高度重视传统村落保护工作，经省住建厅、文物局、农业厅和旅游局等有关部门的共同努力，我省传统村落保护工作取得了一定进展。主要表现在：建立健全了传统村落档案、建立了省级传统村落名录、编制部分传统村落保护发展规划和相关文物保护规划、营造了良好的保护氛围。
截至目前，我省有30个村列入中国传统村落名录，占全国的1.17%，与其他省市相比差距较大。2015年4月，我省首批公布了171个具有陕北窑洞、北方传统四合院、关中四合院、关中地坑窑、陕南徽派院落特色的省级传统村落。其中，陕北地区有56个村（含国家级传统村落12个），关中地区有54个村（含国家级传统村落11个），陕南地区有61个村（含国家级传统村落7个）；从地市分布看，渭南、榆林、安康、延安、商洛5市约占省级传统村落的80%，宝鸡、咸阳、西安、汉中4市占20%。列入171个省级传统村落中保护和利用较好的有26个，其中11个被评定为省级乡村旅游示范村，其他的传统村落仍处于自然的原始状态，亟待保护修缮。
我省传统村落历史悠久、种类丰富、特色明显，30处国家级传统村落和部分省级传统村落保存相对完好，能够与美丽乡村建设和乡村旅游发展较好融合,为我省在经济发展新常态下破解“三农”问题、统筹城乡发展和全面建成小康社会等方面做出了榜样。具体可分为以下三种类型：
一是文化遗存型传统村落。米脂县杨家沟村、韩城市党家村、三原县新兴镇柏社村已被列入中国历史文化名村。米脂县杨家沟村的“窑洞式四合院”，是红色革命圣地和中国历史文化名村二者结合为一体的旅游圣地。韩城市党家村保存完整的明清民居，被誉为“东方人类古代传统居住村寨的活化石”，2013年被评为
二是旅游驱动型传统村落。袁家村依托具有关中传统村落典型风格的村落整体布局和风貌，以关中民俗旅游为主题，将民俗展示体验与乡村旅游发展紧密结合，走出了一条以乡村旅游驱动传统村落发展、带领村民致富、实现传统经济转型的成功之路。米脂县高西沟村、澄城县尧头村、铜川市孙原村等旅游发展势头良好，为传统村落摆脱生存困境开辟了一条新的路径。
三是现代提升型传统村落。大荔县、眉县将传统村落保护与美丽乡村建设整体规划相结合，通过全面实施环境整治、设施配套、服务提升、生态建设、民居改造、产业升级等重点工作，积极发展现代农业和优势特色产业，注重传承优秀传统文化与建设优美环境，有力地促进了传统村落的保护和发展。
三、我省传统村落保护和利用中存在的突出问题
1、对传统村落保护的重要性认识不足。地方政府和群众普遍对传统村落的稀缺性和不可再生性认识不足。在快速城镇化进程中，一些地方政府往往忽视了对传统村落的保护。由于缺乏传统村落历史文化的传承意识，不重视传统村落有关历史资料的收集工作，致使宝贵的资源未能及时按国家相关规定向省级管理部门申报，错失保护机遇。更有甚者，有的市、县堂而皇之的借“文化”之名行经济之实，盲目“拆旧建新、拆真建假”，传统建筑和历史街区惨遭拆除，一些民间民俗文化濒临消亡，不少传统技能和民间艺术后继乏人。如有些地方忽视了对原有的戏园等传统民间文化设施的有效保护利用，致使广为流传的眉户戏、高跷赶犟驴、民歌等大量传统文化无固定的表演舞台，面临失传危险。
2、传统村落保护修缮缺乏总体规划。我省传统村落保护修缮缺乏统一规划，村民大多局限于眼前利益，为了自身的生产生活需求，在原址上乱搭乱建现象极为普遍，许多传统民居被推倒重建，严重破坏了传统村落的原真性文化特征和原生态自然环境；受历史和传统格局的制约，民居普遍存在光线不足、阴暗潮湿、房间窄小、布局不合理等情况，已不适应现代居住生活的需求，改造维修成本较高。调研中，我们看到大部分古村落已无人居住，即使有少数居住者也多为留守老人，传统村落的老龄化、空巢化问题日趋突出。很多明清时期修建的一些老式院落，因主体结构损毁严重，村民重建或翻建古民居屡次发生，多为在原有民居内不断加修平顶式二层砖混建筑，致使原有古民宅、古村落失去特色。三原县柏社村新建房屋主要分布在入村主道路两侧，而地坑窑洞区大多集中在居住区中间，无形中割断了传统村落风貌的延续性。加之村道和窑区小道均为土路,遇到雨天或冰雪融化季节,道路泥泞不堪,出行十分不便。
3、产权是制约传统村落保护的瓶颈。目前我省大部分古民居产权属私人所有，保护利用难度较大。韩城党家村现有123户古民居，村内18处公共设施全部为非国有产权，中省和当地政府安排的保护维修资金，因产权不清晰，难以实施维修保护工程。随着古民居构件市场要价日益提高，少数村民为改善生活条件，私自拆除和买卖古民居的行为时有发生。还有一部分传统民居，是在集体土地上建设的房产，受现行土地权益约束制约，产权存在流转不畅问题，这也在一定程度上给当地政府和一些企业介入保护带来了阻力。
4、传统村落保护资金短缺。我省各地在传统村落保护和利用上，普遍存在较大的资金缺口，对于列入国家保护的传统村落，中央财政一次性向每个村落拨付300万元专项补贴资金，但这也只是杯水车薪。由于传统村落修建改造涉及整个村落的基础设施、环境修复、房屋修缮等项目，所需建设资金缺口很大，严重制约传统村落建设的正常实施。对列入省级保护利用的传统村落，我省还没有明确的财政扶持政策，地方政府也无任何支持维修经费，单靠村民和村委会无法开展此项工作。
5、法律法规不健全。目前我省尚无传统村落保护的专门法规可遵循。已有的《文物保护法》和一些地方性法律法规，只是针对已经列入的单体文物，并没有将优秀的近现代建筑、乡土建筑等纳入文物范畴，且“有法不依”、“执法不严”的现象依然存在，致使我省传统村落的保护面临着相当严峻的局面。
6、管理薄弱，技术人员缺失。由于基层没有明确落实专门的传统村落保护部门，基层管理人员和专业修缮人员缺失，造成保护工作中责任分工不明晰、协调不顺畅，对传统建筑的修缮保护脱离当地的历史文化和周边的自然环境，维修质量粗糙低劣，制约了传统村落保护工作的正常开展。
四、我省传统村落保护与利用的对策和建议
1、统一思想，强化保护意识。建议各级政府要充分认识传统村落保护和利用的重大意义，积极引导广大群众从传承传统优秀文化、维护地域文化多样性的高度，进一步增强保护传统村落的自觉性和责任感；将传统村落保护利用工作作为一项重大民生工程，各区县、乡镇要承担起主体责任，在具体工作中加以落实，并纳入到各级政府年度目标任务考核当中。建议由省住建厅牵头，会同省财政、文化和文物等部门，进一步组织有关专家对全省传统村落深入调查，分类排队，做到“当保则保，保则保好”，特别要对我省30个国家级传统村落实施重点保护，加大扶持力度，严格工程建设标准，加快保护建设步伐，使之成为我省传统村落保护利用的示范工程。建议以各类科研项目为抓手，引导高校围绕传统村落保护与利用，建立中国传统村落文化数据库。采取田野调查与民间数据收集相结合的原则，对传统村落历史沿革、发展轨迹、建筑风貌、风俗习惯、人口规模、物质与非物质文化等进行专业的数据记录和建档管理，建立长效保护与利用机制。各级政府部门，要以美丽乡村建设和乡村旅游的发展为切入点，以传统村落重点保护、先行先试为突破口，找准传统村落的发展定位，积极发展优势特色产业，推进传统村落保护利用与乡村旅游、特色现代农业、文化创意等相关产业融合发展，盘活传统文化资源，实现“以房养房、以院养院、以村养村”。
2、做好规划，加强基础设施建设。坚持规划先行，切实做到先规划再建设。建议省发改委将“传统村落保护与利用”纳入“十三五”规划当中，有关部门要加快制定《陕西省传统村落保护与利用总体规划》，并与美丽乡村、乡村旅游等相关规划相衔接。既要立足古村落的传统风貌进行修复，同时也要满足现代生活中所涉及的各种需要，通过现代科学技术手段进行改造，甚至适当调整内部结构，提升传统村落居民的生活质量。按照延续原有功能、贴近原有功能、转换原有功能，为村内的传统建筑寻找适应现代社会生活的新用途，实现合理的更新利用。加强传统村落基础设施建设，通过开展垃圾收集、污水治理、卫生改厕、河沟清理、村庄绿化工作，加强村庄环境综合整治，恢复古村落优雅古朴的原生态环境，不断发展完善文教卫体等公共服务设施，为传统村落的保护利用提供良好的空间环境。
3、创新方式，强化产权管理。政府部门要加强对产权流转的服务和管理工作，营造良好的产权流转政策环境，依法支持、引导、规范产权流转，培育市场化流转机制。传统村落可采取“村民自保、私保公助”、“产权转移、公保私用”、“村集体筹资保护”、“社会化保护”四种保护形式，实行“多元化、社会化、转移性”保护。
建议相关部门加快修订和完善传统村落保护制度及相关的维修、管理和使用办法，并从政策和经费给予大力支持。（1）鼓励扶助村民依靠自身力量“自保”，在文物部门指导下负责乡土建筑的维修、管理和使用，政府给予适当补助维修经费。（2）对产权人无能力承担修缮的，可按照“产权转移、公保私用”原则，将产权转移村集体或由政府收购产权，垫资修缮乡土建筑，产权人享有看管居住权和有能力回购产权。（3）鼓励实行村集体筹资保护，利用旅游收入、信贷资金，采取经济补贴、垫资等形式做好相关乡土建筑抢修工作。（4）对村民“自保”有困难，需要抢救保护的乡土建筑，可实行社会化保护。通过单体出让、整体出租使用年限等方式，允许企业和个人租用或购买产权实现保护利用。也可采取将乡土建筑的所有权与经营权分开的方式，由农户出让经营权，以屋基置换建新居的形式，获取乡土建筑的产权，再由集体出让经营权，或由企业和个人来经营管理。
4、加大扶持，建立多元投入机制。建立政府推动、社会参与的协同保护与发展机制，积极探索传统村落多元化保护的新路子，总结成功的经验和做法，动员国内外、省内外知名人士回乡参与传统村落保护与利用。要多渠道筹集传统村落的保护资金。统筹整合农村环境保护、“一事一议”财政奖补及美丽乡村建设、重点文物保护、非物质文化遗产保护、危房改造等专项资金，将涉农资金捆绑使用，全力支持传统村落保护发展。借鉴镇安县提出“三个一点”（即个人拿一点、地方出一点、上级补一点）的措施，充分调动群众的积极性，有效保护古民居和村落资源。
建议在国家给予每个国家级传统村落300万元的基础上，省财政给予重点传统村落100-150万元的扶持资金，市县财政给予50万元的专项资金。同时鼓励社会力量通过捐资捐赠、投资、入股、租赁等方式参与保护利用。
5、建章立制，尽快出台保护条例。建议省政府尽快出台我省《传统村落保护利用实施意见》，依法依规形成各级政府定期向列入我省传统村落保护名录的古村落拨付修缮保护资金的常态化机制。以解决基层传统村落保护利用不力的问题。省住建厅应会同省法制办等相关部门加快研究制定我省《传统村落保护与利用条例》。同时，要在我国现行法律法规的基础上，结合《传统村落保护管理办法》、《传统村落抢救性保护导则》等部门规章，将具有一定代表性的历史建筑、乡土建筑等尽快纳入保护范畴，进一步明确传统村落保护的实施机构和责任主体，从整体上使传统村落保护有法可依，依法推进传统村落的保护和利用，促使传统村落保护走入法制轨道。
6、分级负责，强化人才队伍建设。对列入国家级的传统村落，省、市两级要落实包抓领导和部门，实行保护利用的全程监督与指导；对列入省级名录的传统村落，市、县两级政府要配备专门管理人员，实行分层分级管理；要引进从事传统建筑修缮修复的专业技术人才，挖掘、保护、培养传统工匠；可从每年毕业的大中专生中招聘一批文保和规划建设专业人才，充实到基层传统村落保护工作中。
课题组顾问：张光强
组 长：谭策吾
副 组 长：黄怀宝 李成岗 李同昇
成 员：王益辉 曹军念 郑小寅
王圣学 岳宏志 翟洲燕
二○一五年十
