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[2015]27号 关于恢复关中地区部分水田的调研报告
来源： 办公室 日期： 2015-12-30 08:41:16
陕咨字[2015]27号
关于恢复关中地区部分水田的调研报告
省委、省政府：
受省政府领导委托，省决咨委就“恢复关中地区部分水田问题”进行调研，先后与省国土资源厅、农业厅、水利厅等部门进行了座谈，并深入到眉县、长安、大荔、韩城等有关区县进行了调研，考察了关中水田发展的历史与现状，分析了关中水田面积萎缩的主要原因，提出了恢复关中地区部分水田的对策建议。现将有关情况、意见和建议报告如下：
一、关中地区水田发展的历史与现状
水田是筑有田埂，可经常蓄水，用于种植水稻、莲藕等水生作物以及鱼莲混养的耕地，是人工湿地的重要类型。据《史记•留侯世家》记载，关中地区历史上最先被称为“天府之国”，是闻名天下的天然粮仓。关中地区水田种植也历史悠久，最迟可以追溯到东汉时期。唐代诗人王维的诗句“漠漠水田飞白鹭，阴阴夏木啭黄鹂”，生动描绘了当时关中地区水田种植的盛景。明清时期，关中民谣 “稻黍千重浪，蛙声遍地鸣”，印证了当时的关中地区依然是一派北国江南景象。著名作家柳青《创业史》“梁生宝买稻种”，也清新质朴地记述了上世纪50年代关中地区种植水稻的情景。藉此可见，关中地区水田种植由来已久，从未间断。
1949年以来，关中地区水田面积呈现先增后减的态势。建国初期，关中地区有水田面积15.85万亩。70年代后由于大兴农田水利建设，关中水田面积增长较快，1990年发展到巅峰期的35.5万亩。此后，随着城镇化建设的快速推进，大量水田被挤占。2009年又退减到8.14万亩。截止2014年底，关中地区仅保留水田面积4.4万亩。目前，长安、蓝田、眉县等地尚存1万余亩的水稻种植；兴平、大荔、韩城等地有3万多亩的水稻和莲藕种植。
二、关中地区水田面积萎缩的主要原因
（一）非农项目挤占用地，造成水田面积大幅减少。近二十年来，随着关中地区工业化、城镇化建设的加快推进，非农项目建设用地快速增长，其间不少水田被占用。据调研了解，近10年来全省城镇建设占用水田超过30%，关中地区水田面积压缩尤为突出。以长安区东大街道办为例，近年来辖区内多所大学迁入建设新校区，致使原有水田面积几乎损失殆尽。虽然各地通过占补平衡基本实现了耕地面积总量稳定，但仍存在占优补劣、占水田补旱地的问题，造成关中地区水田面积大幅衰减。
（二）水稻种植比较效益低，导致部分水田改种或弃种。目前，关中地区水稻亩产400～450公斤，按照籼稻最低收购价2.76元/公斤折算，亩均产值1104～1242元，与同类田块种植玉米相比，亩均少收入150元左右。受比较效益影响，长安、户县、周至、眉县大部分水田改种为葡萄、猕猴桃等经济作物，比种植水稻每亩多收入2000～3000元。另外，水田作物种植工序较多，生产机械化程度低，人工劳动强度大，农村青壮年劳力大多出外打工，没有足够的劳动力进行耕作，造成部分水田弃种或荒废。
（三）水田基础设施老化、水资源紧缺是关键制约因素。关中地区水田基础设施年久失修，大部分是上世纪70年代兴修的水利设施，农村实行家庭联产承包责任制后，小型水利工程管护责任主体缺位，排灌水渠日常维护缺失，老化损毁严重，服务功能衰减，无法满足连片水田灌溉需求。与此同时，近年来工业、城镇用水量急剧增加，与农业灌溉争水矛盾日趋突出，2014年关中地区工业和城镇用水量为54亿立方米，较l997年的13.
三、关中地区恢复部分水田是必要的
（一）对改善区域生态环境、建设美丽陕西影响深远。恢复关中地区部分水田是建设美丽陕西，实现生态文明，改善区域生态环境的一项重大战略选择。水田种植是重要的人工湿地系统，以其庞大容积、深厚疏松的底层土壤蓄存水分，可以蓄滞洪水，及时回补地下水，并通过蒸腾作用产生大量水蒸气，有效提高周围空气湿度，减少风沙干旱，在维护生态平衡中起着不可替代的作用。围绕完善黄河控导体系、实施渭河综合整治、重现“八水润长安”等重大工程建设，逐步恢复关中地区部分水田，抓好湿地保护与开发，对于改善关中地区生态环境，打造关中城市景观带，发展渭河两岸现代水田观光农业，建设美丽乡村，满足人民群众宜居优美环境要求，促进关中大景观、大生态、大环境建设，必将产生深远的影响。
（二）对调整产业结构、发展特色经济具有推动作用。稻米是人们喜爱的主要食粮，关中地区水稻种植生长期较长，生产优质大米更具优势。恢复关中部分水田面积，适度规模种植水稻、莲菜等水生农作物，养殖鱼、虾等水产品，有助于调整农村产业结构，丰富城乡人民生活，促进农业可持续发展。另外，水田耕作技术造就的独特田园美景、特殊饮食文化、特色民俗风情等，深受广大城乡居民喜爱和青睐，具有较高的研究保护价值和广阔发展前景。通过举办万亩荷花节、关中水乡观光、水田耕作体验、稻米饮食文化传播等活动，对培育具有关中特色的现代农业格局，壮大乡村旅游事业，促进生产生活生态协调发展，同样具有重要的促进作用。
（三）对保护耕地占水田补水田和保障粮食安全有一定意义。耕地是最为宝贵的资源，是粮食安全的根基。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，要认真贯彻习总书记关于耕地保护工作的重要指示精神，就要实行最严格的耕地保护制度。坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题；坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，确保我省耕地不越红线。关中地区水系相对发达，通过水田基本建设，对增加耕地面积、实现占水田补水田、确保粮食安全也有着一定的现实意义。
四、恢复关中地区部分水田是可行的
首先，具有良好的区域条件。黄河沿岸是中华文明的发祥地，农耕文明是其中的瑰宝。关中地区作为黄河流域的核心地带，是传统水稻的种植区域，具有很大的发展潜力，据调查推算，关中地区水田面积恢复规模可达25万亩以上。一是通过建设完备的黄河干流控导工程，实施河滩地整理开发，充分利用黄河干流和支流洛河水资源丰富、滩涂面积大的优势，在沿黄的大荔、合阳、韩城等地可恢复18万亩水田；二是依托实施渭河综合整治和生态长廊建设，以及泾河、沣河、浐河、灞河等支流治理，可恢复形成5万多亩的水田；三是秦岭南山诸多峪口，水资源条件较好，受地形与地势影响，部分区域形成自然水田和湿地，也可恢复2万亩以上水田。
其次，现有水田综合经济效益显著。关中地区现有水田综合效益明显，如兴平市阜寨镇张耳村，成立专业合作社，发展清水莲菜1500多亩，年产优质无公害莲菜3000吨。大荔县在黄河滩区连片开发了3万多亩莲藕种植基地，规模经营效益可观。长安区王莽打造的集观光、休闲、娱乐为一体的现代水田生态农业观光博览园，吸引大批游客前去参观体验，既带动了乡村旅游，又成为当地经济新的增长点。
再次，借鉴成功经验加以推广。目前，省国土资源厅在大荔县范家镇试种120亩水稻获得成功，这为黄河滩涂区域恢复水稻种植提供了宝贵经验。关中地区可进行先行先试，以点带面将此技术在我省黄河流域和渭河流域推广实施。韩城市建成鱼类和莲藕混养水田示范区，为关中地区发展水田混养技术提供了经验借鉴。一些地方围绕水田种植，在建设生态农业、发展乡村旅游、美化农村环境、扩大文化传承等方面进行了有益的探索，不失为新时期关中地区水田发展的一种可行模式。
五、恢复关中地区部分水田的对策建议
（一）统筹制定规划。建议将关中地区部分水田恢复规划纳入到国民经济和社会发展的总体规划中，并与土地利用、农业发展、生态环境保护、旅游发展等规划相衔接，制定《关中地区部分水田恢复“十三五”专项规划》。对适宜恢复水田的区、县，要制定恢复水田建设“十三五”专项规划，明确发展思路、区域布局、目标任务，具体做好项目的规划、落实和管理。具体组织实施，建议由省国土资源厅牵头，省发改委、省财政厅、省农业厅、省水利厅等有关部门参加，通过深入研究、科学论证，就关中地区水田恢复规划、资金扶持、基础设施、财政补贴、税费优惠、配套措施、种养殖技术等落实支持责任，协助解决实施过程中遇到的困难和问题。
（二）实行优惠政策。建立多元化、可持续的水田恢复资金保障机制，建议从省土地复垦费里拿出部分资金，设立关中地区水田建设专项基金。以此为平台，吸引金融资本、社会资本参与；以县区为基础，有机整合土地开发、农田水利、水土保持、生态补偿、扶贫开发等各类资金，向水田建设倾斜。引导金融部门调整信贷结构，加大关中地区水田基础设施建设的信贷支持力度。
（三）严格占补政策。严格落实耕地占优补优、占水田补水田政策，对非农建设项目征占土地的，严格执行土地利用总体规划，尽量不占或少占水田。严把建设用地审查关，对未完成“占一补一、占水田补水田、先补后占”的建设用地项目，不予审查通过，确保关中水田面积稳定恢复。
（四）实施项目带动。一是“片状”开发，在黄河滩涂地区，以建设黄河干流控导工程为先导，充分利用黄河流域水资源和滩涂面积广阔的优势，做好引水、排水工程以及土地盐碱化治理，以打造万亩以上连片水稻、莲藕以及鱼莲、混养鱼稻为主，形成大规模水田。二是“带状”延伸，在渭河干流及支流区域，以建设城市景观带为契机，在保证河道基流基础上，合理调度部分水资源，在沿渭河滩地和堤外护堤地恢复部分水田，形成渭河沿岸水田生态长廊，发展现代观光农业。 三是“点状”分布，在秦岭南山支流，以小流域综合治理为单元，充分利用自然降水，发挥现有水利设施的功能，扩大水资源蓄积和储存，点缀式恢复水田面积，布设水生鱼塘，种植水稻莲藕，开展农业科技、农业博览、农业体验、农业旅游，打造秦岭北麓独具特色的水田生态系统。四是重点突破，在黄河滩涂、渭河流域、南山支流等不同区域，分别选择若干个区域开展先行先试，就规划建设、实施主体、农民培训、种植技术等积累经验，为整体推进关中地区恢复发展水田提供借鉴。
（五）创新经营机制。建议以省国土资源厅地建集团为主体，建立专业化工程公司，负责土地平整、灌溉及排水、田间道路、农田防护、生态环境保持等土地整理基础设施建设。围绕恢复关中水田、在黄河西岸等区域，可重点支持发展一批从水田复垦、水田种养、观光水田、农业景观建设、水田农产品深加工为一体的现代水田农业龙头企业。鼓励农民通过多种形式流转承包土地，根据土地权属、农民意愿，因地制宜建立 “公司+基地+农户”以及农业合作社等运营主体模式。对土地产权明确属于集体的区域，可组建专业化公司，开展精细化、集约化、产业化生产，向市场提供安全、营养、绿色、有机的优质水田农产品。对土地产权属于个人、农民有流转土地意愿的，以龙头企业牵头进行公司化运作，让农民成为产业工人。对土地产权属于个人、但农民不愿意流转土地，可组建统一引进品种、标准化种植、施肥与灌溉、病虫害防治、销售的“五统一”农业合作社，通过土地股份合作、内带农户、外联市场，提高应对市场风险的能力，增加农民收入。
（六）强化科技支撑。科学技术是关中水田恢复成败的关键。建议农业、科技部门组织有关高等院校和科研院所，积极抓好水稻、莲藕、水产等新品种的研发、引进、试验、示范和推广工作，大力普及水田灌溉、配方施肥、病虫害防治等先进实用技术。组织农业技术人员深入基层，开展有目的、有步骤的水田专业技术管理培训，形成水田种植教育培训体系，培养水田种植能手，引领关中地区水田恢复健康有序推进。
课题顾问：张光强
组 长：谭策吾
副 组 长：黄怀宝 岳宏志
成 员：王益辉 王圣学 郑小寅
李成岗 董明放 赵作枢
二○一五年九月十七日
