陕咨字[2015]25号    

 

关于着力破解我省职业教育改革发展中几个突出问题的建议

 

省委、省政府：

职业教育既是民生大计，又是推动社会经济转型发展的重要动力。从中央到我省，历届政府都高度重视职业教育发展。在新常态下，我省职业教育如何适应经济转型带来的新产业、新业态和就业市场变化对职业技术人才的需要，加快职业教育体制机制改革、加快职业教育布局调整，已成为职业教育健康发展的突出问题。为此，省决策咨询委组成课题组，就我省职业教育改革发展迫切需要解决的问题，深入全省职教本科院校、高职、中职和技工学校进行调研，并与省教育厅、省人社厅和部分市教育、人社主管部门进行了座谈讨论，现将有关情况、意见和建议报告如下：

一、近年来我省职业教育发展取得了重要成就

    我省职业教育体系主要包括应用型本科试点院校、高职院校、中职院校三个层次。我省应用型本科试点院校共14所。其中：省属公办本科院校6所，民办本科院校 6所，独立学院2所。我省设置高职专业的普通高等学校共计78所。其中：高职（专科）院校38所，开设有专科专业的本科院校40所。我省提供中职教育的学校被划分为普通中职学校、职业高中、成人中职学校、普通技工学校等。截至2012年底，我省中职学校共有342所，其中：国家重点中职27所；技工院校共有222所，在技工学校中有30所国家重点技工院校和技师学院。

1、加大财政投入加快我省职业教育基础设施建设

2008年以来省级财政共向职业教育投入17.5亿元，改善了一批职业院校的办学条件，已建成综合性实训基地10个、专业性实训基地220个，建设省级示范性中职院校57所，建设国家级示范中职院校34所；建设省级示范性高职院校11所，建成国家示范（骨干）高职院校6所。省政府逐年增加投入，基本还清了公办高职院校的债务，建立了高职院校生均经费标准。2012年我省高职院校生均经费标准已提高到9000元，位居全国前列。到2014年，各市已完成职业技术学院建设任务，省属高职院校办学条件显著改善，发展后劲进一步增强。

2、制定多项政策构建我省现代职业教育体系

我省先后出台了《普通本科院校向应用技术类型院校转型发展试点工作方案（2014—2020年）（试行）》、《2015年陕西省普通高等职业教育分类考试招生的指导意见》、《优化整合中等职业教育资源的意见》、《陕西省现代职业教育体系建设规划（2015-2020）》，以及扩大普通高校专升本招生规模文件等。这些政策的出台，为我省职业教育改革发展指明了新方向、提出了新要求，为本科、高职、中职三个层次的职业教育贯通打开了突破口，极大的推动了我省现代职业教育体系的建设。

3、围绕区域主导产业需要调整人才培养结构

我省职业教育围绕关中先进制造业、高新技术产业，陕北能源化工，陕南循环经济、特色产业和全省现代服务业等主导产业，在加工制造、能源化工、新材料、交通运输、旅游服务、信息技术、现代护理等技能型人才紧缺领域打造了一批重点专业，全省建设中职教育示范专业306个，高职教育重点专业296个，获批中央财政支持的产业服务发展能力提升项目36个，职业院校近70%的毕业生在省内就业，每年为我省各行业和各类企业的技术岗位输送高素质劳动者和技术技能人才25万人左右。

二、我省职业院校改革发展面临的困境和问题

（一）人口下降和职业教育地位低引发生源危机

以2010年第六次人口普查数据为基础，结合我省人口出生率和死亡率建立模型，预测分析的结果表明，我省大学适龄人口与中职适龄人口将逐年减少，预计在2020年至2024年左右降到最低。

第一，我省未来的人口结构变化将带来生源下降。我省2008年高考人数为41.4万人，到2015年已下降为34.4万人；2009年中考人数约48万人，到2015年已下降为34万人。导致职业院校生源下降的另一个原因是职业教育的地位低。

第二，传统就业观念和等级观念影响职业院校招生。不少学生和家长总认为孩子读本科院校名声好、地位高，但新生和家长并不知道不少文科类本科院校毕业生就不了业，又进入职教院校进行就业技能培训，这样就会大大增加家庭的教育成本。

（二）教师评聘机制不完善，不利于引进高素质专业技术人才，不利于打造“双师型”师资队伍

课题组通过深入我省有代表性的八所高职院校和技师学院调研，先后向197名教师发出问卷调查表。从统计结果看，从企业进入职教院校的教师只有25%，而来源于高校和其他事业单位的教师占比高达75%。课题组在宝鸡市的中职院校进行调研时了解到，全市中职类院校双师型教师比例仅为24.5%。

我省职教院校高素质“双师型”师资严重不足的主要原因，一是现行教育人事制度阻碍了行业优秀人才进入职教院校，在财政拨款、编制、社保等制度壁垒的阻隔下，“双师型”教师评聘面临多重制度障碍，教师的制度性流动和淘汰也难以落实。二是行业教师因为学历和英语等原因，在现行的教师职称晋升机制中处于劣势，职教院校又不具备副高以上职称的评审权，造成行业教师的职业发展通道不畅，职业荣誉感降低，无形中加大了本已十分紧缺的技能型师资人才流失。三是职教院校对“双师型”教师的培养和发展重视不够。在八所高职院校和技师学院的调研中，只有49%的教师在一年内，有在企业挂职或工作的经历，其中71%的教师只是参与企业某一环节或者某几个环节的工作。超过两年没有赴企业挂职或工作的教师占30.12%。

（三）现行评估指标缺乏有效的导向性

目前，我省对职教院校办学与教学评估体系存在明显缺陷和不足。第一，评估主体一般为大学管理者或者教授，缺乏有深厚企业技术背景的“双师型”教师参与，往往将名牌大学教学体系作为参照系，脱离职教实际；第二，评估指标设计脱离实际，指标体系多为各项要素的堆砌，指标结构不合理，指标体系无法做到由下到上支撑职教办学和培养合格职业技术人才、适应就业市场需要的目标；第三，评估指标的内容都偏重于学校的软硬件建设，侧重对教育教学规范的考察，对学校特色强调不足，使同类学校定位趋同；第四，指标制定、评估专家选派、评估过程执行均由教育主管部门主导，管、办、评无法分离。现行评估指标所传达的质量观是规范与投入，而不是突出办学特色、突出专业特色、突出就业市场需要，这样的质量观、价值观无法引导职业院校面向未来发展，在生源危机引发的新一轮竞争中根本无法凸现特色，无法形成我省职教院校的核心竞争力。

（四）我省职教院校结构调整和体制机制改革进展相对迟缓

我省出台了《普通本科院校向应用技术类型院校转型发展试点工作方案（2014—2020年）（试行）》，该方案侧重于依靠试点院校通过培养模式的改革来推动转型，对转型院校的要求多支持少，缺乏相关的配套制度。部分试点院校将转型单纯理解为任务和投入，忽视了组织能力的建设，很少系统思考办学理念的更新和组织模式的变革，往往只是简单、机械地推进转型，使我省职业院校专业设置、人才质量往往无法满足就业市场、未来产业转型和新产业、新业态发展的需要。产业和就业市场变化加快，职业教育就必须以全球视野准确研判和预测未来的业态、产业、就业变化趋势，在既保持专业相对稳定的同时，又能及时根据未来就业需要灵活设置专业、灵活调整培养方向，灵活调整师资队伍结构。在目前的职教政策框架内，改革试点院校受体制机制局限很难突围，迫切需要一系列改革配套政策的支持。

高职是职业教育体系中承上启下的关键环节。在我省，高职院校社会职能单一，无法满足终身学习的社会需求，也无法支撑中职、高职、应用型本科纵向贯通的分段培养机制。以常见的3+2专升本为例，学生都需要参加专门的省级考试选拔，多重的考试选拔增加了学生的应试负担，不利于职业教育的纵向贯通。在培养模式方面，现行的分段培养多是从学制上进行衔接的，在人才培养方案、课程、实习实训、评估等环节尚未实现有机衔接，因而在一定程度上已影响了人才培养的质量和效率。

我省现有中职院校567所，包括三种类型——中专学校、技工学校和职业高中。由于中等职业教育在人们心目中的地位低，且中职学校的学生毕业后升学、就业的渠道不畅，加上中职院校经费不足、师资队伍素质不高、实训设施落后等自身原因，中职院校的招生工作越来越困难。我省提出在今后两年内，将中职学校缩减到300所左右（其中技工院校140所左右），大规模减少、压缩现有中职院校的数量是十分必要的。在调研过程中，我们发现不少县职教中心，已出现教师比学生多的现象，不少职教中心、不少县职业中学和县级技工学校，在校学生、招生数量正在急剧减少。从全省来看，加快全省职业教育布局和学校结构调整已迫切需要提上议事日程。

三、加快我省职业教育体制机制改革的建议

（一）打通各级职教学生升学通道，全面落实职教经费保障政策

“十三五”应进一步建立健全初中毕业进中职院校、高中毕业和中职院校毕业进高职院校、高职院校毕业进高职本科院校和普通本科院校，高职本科和普通本科毕业可以报考普通硕士和工程硕士等，全方位建立职业教育与普通教育立交桥，以招生和培养模式为突破口打通职业院校毕业生的升学通道和上升空间；以全球视野，瞄准未来产业、就业、职业、业态变化，前瞻性制定职教改革总体规划。通过全面深化就业政策和人事制度改革，取消一切歧视职教毕业生就业的制度规定，允许各类职教毕业生户籍随就业自行选择迁转，支持和鼓励学生分层次就业，让各类学历层次和职业技术等级的职教毕业生，都有选择市场化就业与继续深造的权利、通道和空间。

“十三五”应全面落实我省职业教育经费保障政策，通过评估等方式，分步、分级落实中职免费政策，通过竞争性预算、专项经费和政府采购等方式，对高职院校和应用型本科院校进行经费倾斜，逐步提高对高职学生和应用型本科学生的生均拨款标准。进一步落实地方教育附加费用于职业教育不低于30%的规定，对于长期未落实该规定且职业教育工作差的地区政府进行通报问责。同时，通过PPP模式，支持社会资本参与职业教育基础设施建设，建议从支持就业和培养高素质职教人才队伍的角度，继续扩大政府购买服务的范围，参照多数国家和发达地区做法，尽快研究制定政府财政支持民办职业教育的方式和途径。

（二）建立适合职业院校的分类评估指标

在现实条件下，政府教育主管部门对职教院校的办学评估评价，已对职教院校的招生、教学、就业、声誉、争取政府拨款等都起着关键作用，对学校发展的导向作用非常明显。当前，迫切需要建立以服务地方经济、培养高质量应用型人才为导向的新型评估指标体系，将就业率、就业质量、服务地方经济设列为重要评估指标。建议省上设立专门的职业教育评估研究中心，建立符合职业教育特点的指标评估体系。并且逐步由政府评估转变为第三方评估，评估主体应由政府教育与劳动主管部门、职教院校、产业协会、企业代表构成，评估结果可用于竞争性财政拨款、省级统筹的专项支持资金、招生计划调整，促进管办评分离。通过职教评估，促使职教院校进一步明晰办学定位，制定切合自身实际的战略规划，鼓励职业院校根据自己的特色和优势个性化发展，不断提高教学资源投入与人才培养目标的匹配度。逐步建立起以评估为导向、以数据为基础的质量保障体系和特色化办学方向。对管理规范、办学条件好的职教院校可实行专业调整备案制度，支持职教院校根据就业市场变化和产业创新、业态创新需要，灵活调整专业设置、调整培养方向。

（三）加强职业院校的师资队伍建设

一是建议设立专门的“陕西职业教育师范大学”，或者是在现有师范院校内开设职教师资专业，做好全省职业院校师资的培养和提高。

二是扩大职业院校对教师的评聘自主权。针对职业院校应实行单独的教师资格认证制度，放宽对学历的要求，侧重工作经验和技能，允许职业院校在编制总数50%内自主聘用一批具有较高实践经验的高级技术人才。为行业教师开辟单独的职称晋升通道，注重应用型研究、社会服务和教学效果的评价。

三是加强对行业教师的培养，规划建设省一级的行业师资培训基地，由企业和学校共同承担“双师型”教师的培养和培训任务，研究制定适合于职业教育的教育教学方法。各职业院校应建立专业教师定期轮训制度，支持教师到企业进行工作实践，不断提高教师的专业技术能力和实践教学能力。

（四）加快各级职业院校转型步伐

完善顶层设计，出台配套政策，联合教育、财政、人社、发展改革委等有关部门，站在全省的高度统筹谋划职教转型工作，推动地方本科院校向应用型转型，支持省会以外职业技术院校与当地本科类院校融合向职业教育为主体的办学方向发展；支持各市统筹谋划将政府举办的中等职业教育资源和生源逐步向办学和实训条件更好的市一级高职院校集中；鼓励和支持全省高职院校打造五年两段教学、就业和升学通道；支持产业大县、经济大县、软硬件条件好的职教院校，升格为独立高职院校或省内著名高职院校分院。在试点基础上，全面改革我省职教院校招生方式、考试方式、教学培养模式、职业技术资格获取、创业就业指导培训、教材体系、不同专业的实训硬件要求、教师聘任机制、教师职称评定制度、财政支持方式、企业合作方式、企业实习基地确定等体制机制。全面创新技术应用型大学和职教院校的办学、教学评估体系，提高评估的权威性、科学性、公正性，实行三年或五年评估一次，并加强对评估的全程监督。

高职院校发展的出路，一方面是提升自身质量，形成自己的办学特色，形成具有良好就业前景与职业发展空间的特色专业；另一方面是转变办学理念，切实履行教书育人的社会责任。支持我省高职院校面向就业市场需要培养高素质应用型人才；提供与应用型本科院校学分互认的通识教育课程和专业基础课程；为所在区域和有关产业提供教育培训服务和围绕就业、产业、业态变化，全方位转变办学理念，为我省发展培养更多迫切需要的各层次职业技术人才，为更多不同起点的学生提供扎实的职业生涯培训和就业技能，为全省持续较快发展提供高素质职教人才支持。

 

课题组顾问：崔林涛  张光强

课题组组长：郑志飚

副  组  长：胡建波  张建国

课题组成员：李自立  袁金群  赵  健 

 

 

                           二○一五年九月十四日