2、农村产权交易市场正在探索中前行

近年来我省农村产权交易市场主要交易品种为土地承包经营权、林权。集体建设用地使用权、农村房屋产权、农村经济组织股权等在个别县也有了一定的交易量，而且成长速度较快，潜力较大。农村产权交易主体已有农户、农民专业合作社、家庭农场、种养大户、农业龙头企业等多个类型，而流入户多为新型农业经营主体。同时农村产权交易市场服务平台已在治理结构、监管、交易、仲裁、风险处置机制等方面进行了有益探索。尤其在交易的步骤上趋向一致，主要是通过协商、审查、签订合同三个步骤，保障承包方与受让方的各自利益不受损害。国办《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》颁布后，省上有关部门已将建设农村产权交易市场、健全完善县级农村产权交易中心提上工作日程，明确在全省涉农县区，依托县级农村经营管理机构，以土地承包经营权流转为重点，建立和完善农村产权交易中心，初步确定在岐山县、三原县、华县、宝塔区和丹凤县等5县区开展农村产权交易市场建设试点。

    3、流转交易市场运行初现效果

通过县、镇、村农村土地流转机构三级服务，实现土地有序流转，促进了农业规模化发展，提升了产业化水平，推动了现代农业发展，全省农业大户、家庭农场迅猛发展，龙头企业数量明显增加，规模化经营面积逐年递增。农村土地、林业的确权登记颁证与上市流转交易，促进了农村抵押贷款业务的开展，缓解了农业农村发展“融资难”问题。农村产权流转交易还促进了农村社会分工进一步细化，农村二、三产业得到发展。农民不仅从土地流转中得到了更多的租赁费用，而且就近务工或在其他产业的就业机会也相对增加，实现了多元增收。

二、农村产权流转交易存在的突出问题

1、法规制度不配套

目前，对集体产权、宅基地使用权、农民房屋产权等是否要进场规范交易，农村产权交易机构的属性及合法性，农村集体产权由谁持有，交易之后的产权再流转，产权交易契约时限，到期产权归属，以及农村产权如何继承等都缺乏明确的法律依据。《土地承包法》、《担保法》和《物权法》等法律的限制性条款都制约了农村产权流动，流转交易模式也较为单一。此外，法律法规之间还存在相互冲突的条款，如四荒地和林权的承包期远高于《合同法》对租赁合同期限的规定。农村集体经济组织的法人主体不明确，成员的界定也不好把握。在全面推进依法治国的背景下，法规制度不配套，束缚了各级推动农村产权流转的积极性和主动性。

2、机构尚不规范

目前，省、市两级尚没有专门的农村产权交易协调、指导、监管机构，而县区设立的机构大多数都是依托原来的农经站，产权交易只是他们的副业。有的交易中心只有一间办公室，仅有两三个人。一些地方存在“有场无市”现象，虽然建立了流转交易市场，但实际交易业务稀少。总的来说，产权交易机构定位及其服务内容、服务方式、服务手段与规范化的农村产权交易市场建设相距甚远。

3、监管机制不健全

据调查统计，一些地方签订土地流转合同仅占流转户一半左右，签有流转合同的，也存在不规范现象，设定的土地增值条款不尽合理，有的甚至存在权利干预，农民权益未能得到有效保护。一些村土地流转的收益滞留集体，个别村组在租地价格方面未能与群众进行充分协商。

4、基础保障工作不到位

确权颁证、明确产权归属是建设规范、有效的农村产权交易市场的前提，农村产权归属不清就无法进入市场交易。到目前，由于多种原因，还有许多地方的土地确权登记未完成，宅基地、农村住宅、农村集体建设用地等尚未实现确权登记。近年来，随着土地经营权流转加快，新型农业经营组织的日益壮大，融资、投资需求增加，而正规金融机构的服务功能依然偏弱。我省农村二三产业发展不充分，流出土地的农民就业渠道狭窄，收入波动大。农业是弱质产业，受自然和市场双重风险影响，流入户经营土地，在收入上也具有不稳定性。只有不断健全完善农村社会保障机制，才能调动土地流转双方的积极性，才能优化农村产权市场培育环境。

三、建立和完善农村产权交易市场的建议

鉴于目前我省农村产权交易市场的发育不足，亟待解决的问题不少，以及市场的实际需求，我们提出以下建议。

1、总体要求和基本原则

国办发【2014】71号文件为农村产权流转交易市场健康发展指明了方向，我们应准确把握国务院关于建立农村产权流转交易市场的要求，以坚持和完善农村基本经营制度为前提，以保障农民和农村集体经济的财产权益为核心，以规范交易行为和完善服务功能为重点，稳步扎实做好全省农村产权流转交易市场体系建设工作。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步建成分级分类，职责明晰、覆盖全省、功能齐全、规范有序的农村产权流转交易市场。

建立和完善农村产权流转交易市场，必须坚持公益性为主，坚持公开公平规范，坚持因地制宜，坚持稳步推进。始终秉持为农服务的宗旨，突出公益性，不以盈利为目的。始终做到公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序。始终坚持从本地实际出发，统筹规划，合理布局，不搞强迫命令，不一哄而上，贪大求全。始终把握市场需求，积极探索新的市场形式，稳妥慎重，循序渐进，试点先行，不片面追求速度和规模。

2、交易平台的组织领导

为保障农村产权流转交易市场健康发展和规范有序运行，省上应从我省实际出发，尽快研究制定《关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意见》和相关地方性法规，对现行的有关法律法规需要修订完善的条款，通过法定程序提出建议，比如农村集体经济组织的法人主体问题。同时建立相关工作和领导机构，形成相关工作机制。建议在省、市、县三级政府成立农村产权流转交易监督管理委员会或建立联席会议制度，由政府分管领导负责，发改、财政、国土资源、住房和城乡建设、农业、水利、林业、工商、金融等部门参加，明确职责，定期研究农村产权流转交易市场建设的有关事项，解决流转交易过程中出现的问题，及时对市场进行指导和协调，尤其要注重解决经费和提高人员素质问题。农村工作综合部门和农业、林业、水利、国土等部门是交易平台主管部门，承担有关政策制定和组织协调等工作，应加快分类制定农村产权流转细则和交易管理办法。市场主管部门，应加强交易平台监督管理，促进公平交易，防范交易风险，确保市场规范运行。县一级要建立仲裁机构和价格评估机构，省市要强化行政复议制度。

3、明确职责分类建设各级交易平台

交易平台是为各类农村产权依法流转提供服务的公共服务平台或市场主体。目前，从农村经济发展和市场需求的实际出发，应逐步建立和完善县级、市级、省级交易平台。交易平台建设应以县级为主。根据市场发育的成熟程度，逐步形成覆盖全省的交易市场，承担更大范围的信息整合发布和大额交易。

县乡交易平台。交易平台建设的基础在县，重点在县。可先试点后推广，条件成熟的县（市、区），可通过整合现有的农村土地承包经营权流转服务中心、林权管理中心和林业产权交易所等各类农村产权流转交易机构的职能，建独立的交易场所，也可以利用政务服务大厅等场所，形成“一个屋顶下、多个服务窗口、多品种产权交易”的综合平台。目前，西安市涉农区县的平台建设可以先行先试，其他市也可以选择条件具备的县先行试点，逐步推进。交易机构应由县政府直接管理，在不增加编制的前提下，工作人员可以农经站、土管所为主，人员不足的可从其他相关部门抽调。运行费用和人员工资由财政解决。县上还要设立相应的中介机构，形成健全的经纪人体系。乡镇可依托农经站，设立流转交易服务所，人员不足的，由乡镇政府统一调配和补充，经费应列入政府预算。有条件的村可设流转信息员。县级交易平台负责收集汇总并发布县（市、区）内农村产权交易信息；组织农村产权现场或网络竞价交易，出具交易鉴定书，并将交易鉴定书作为产权变更、备案登记的重要文件；提供农村产权交易政策相关咨询。乡（镇）服务站负责收集汇总、核实本乡镇农村产权流转交易信息，定期报县级交易平台；提供农村产权交易政策相关咨询。

市级交易平台。市级交易平台负责汇总本市（区）农村产权流转交易信息；组织农村产权现场或网络竞价交易，出具交易鉴定书；召开各类农村产权交易推介会；提供农村产权交易政策相关咨询；指导县（市、区）农村产权流转交易平台工作。

全省综合交易平台。目前，全国有北京、重庆、安徽、四川等11个省市建立了省级交易平台。我省可以借鉴四川将成都农村产权交易所提升为省级交易平台的做法，政府通过购买服务，充分利用我省西部产权交易所的基础条件，在该所加挂“陕西省农村产权交易所”牌子，扩大提升该所功能覆盖面，赋予其省级农村产权交易平台功能，根据省级农业、林业、水利、国土资源等部门相关产权交易的政策、原则、规定和要求，由其利用自身优势和网络，从技术服务、操作程序，完善管理方面确定交易规则、交易模式，软件系统开发并推广覆盖到全省，实现省、市、县交易平台联网共享交易系统，开展网上交易。在西部产权交易所建立全省统一的农村产权交易信息发布中心，逐步建立全省统一的农村产权交易业务处理中心（数据中心），突破地域限制，提高交易效率，节约交易成本，实现信息共享。西部产权交易所（省农村产权交易所）作为省级综合交易平台，负责对市、县级交易平台建设进行业务指导；负责全省农村产权交易人员的资质培训及业务培训；提供交易目录、交易规则、交易流程、交易鉴定制度及交易格式文本等，供各地借鉴使用；通过建立全省统一的农村产权信息发布网络平台和竞价交易系统，实现全省联网和信息共享。

4、科学合理确定交易品种

按照国务院办公厅文件精神，法律没有限制的品种均可以入市流转交易，流转交易的方式、期限和流转交易后的开发利用要遵循相关法律、法规和政策。现阶段的交易品种主要包括：农村承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权及农村建设项目招标、产业项目招商和转让等。要根据相关法律法规修订情况，适时修订增加相应的交易品种。当前，法律有限制但中央已经部署实施改革试点的品种，比如高陵区目前为全国农村宅基地制度改革试点县（区），仅限于在中央批准的改革试点区域范围内，严格按照改革试点方案进行。

5、农村产权交易应遵循五个基本规则

非禁即入。农村产权流转交易市场是开放的市场。凡是法律、法规没有限制的法人和自然人均可以进入市场参与流转交易。具体准入条件按照相关法律、法规和政策执行。

合理设限。一定标的额以上的农村集体资产流转必须进入市场公开交易，防止暗箱操作。大宗的农村承包土地经营权、林权、集体建设用地使用权的流转交易要依法向行政主管部门备案。

严格审查。农村产权流转交易市场要依法对各类市场主体的资格进行审查核实、登记备案。产权流转交易的出让方必须是产权权利人或受产权权利人的委托，共有产权交易要共有人同意方可进行，确保没有权属纠纷。产权流转交易的受让方应具备农业经营能力，除农户宅基地使用权、农民住房财产权、农村集体资产股权之外，产权流转交易的受让方原则上没有资格限制。对工商企业进入市场交易，应根据有关法律、法规和政策，加强准入监管和风险防范，尤其监管和防范转变用途、圈地不种地的非农非粮化问题。

公开发布。不断扩大农村产权流转交易信息发布面，提高社会公众的竞争和参与度。各地流转交易信息可在成立后的省、市级农村产权交易平台综合服务网免费发布。

尊重自愿。要尊重农民流转交易主体地位，任何组织和个人不得强迫流转交易，也不得妨碍自主交易。坚持农民自主、村民自治，保护农村集体经济组织及农民对农村产权的占有、使用、收益等合法权益，保障农民利益。

四、做好农村产权交易的基础保障工作

1、加快农村产权确权登记进程

确权登记要依法依规推进，同时要宣传农民、教育农民，让农民熟悉了解有关法律规定。争取到今年年底，全面完成农民土地承包经营权确权登记工作，加快推进农民房屋所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、集体土地承包经营权、集体林权、小型水利设施设备等集体和农民家庭资源资产的确权登记工作，加强农村各类产权物权管理，为农村资源资产市场化交易创造条件、奠定基础。

2、不断完善社会保障机制

着力加强土地流出户的就业技能培训，有序引导群众入园、入社、入企就业。鼓励园区企业、合作组织积极吸纳土地流出户的剩余劳动力就业。进一步完善农村养老、医疗、最低生活保障、就业服务体系等社会保障体系，解除产权流出户后顾之忧。通过区域产业发展、实力增强，促进农村产权交易市场逐步活跃。

3、支持新型农业经营主体做大做强

各地应紧紧围绕农村优势资源开发和优势产业发展，抓住新常态下城市资本、工业资本大举进军农村农业的有利时机，重点扶持、培育或引进一批规模效益好、产业关联度高、带动能力强的种养与加工龙头企业、专业合作社、专业大户和家庭农场等经营主体，促进农村产权流转，多渠道解决农民就业和增加农民收入。

4、创新农村产权融资模式

充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、保险补贴等有效举措，吸引和带动更多的金融机构、社会资本投入农业农村，有效缓解农村产权流转中的融资问题。同时创新抵押融资服务，扩大农村产权融资抵押物范围。开展农村产权抵押登记，制定和完善农村产权交易鉴证抵押登记管理办法。建立抵押债权风险保障机制，以法律法规保障借款人和债权人的合法权益。稳步推进政策性保险，大力开展特色农业保险，充分发挥政策性担保公司的担保功能，多渠道化解农村产权融资风险。推广合阳县惠民村镇银行探索开展的“农权贷”经验，即以村委会、农民专业合作社为依托，以政府颁发的土地承包经营权证及其地上附着物作为抵押担保物，向村镇银行申请抵押担保贷款的成功经验和做法。

      课题顾问：陈再生

      组    长：蔡理让

      成    员：李强庆  惠立峰  霍学喜

 赵子厚  党铖栋