陕咨字[2015]20号    

 

关于加快发展林下经济的意见和建议

 

省委、省政府：

林下经济是集体林权制度改革之后农民合理利用林下土地资源、林荫优势和良好生态，从事林下种植、养殖、采集、旅游等立体复合生产经营，从而使农、林、牧等各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的新型生态农业模式。2012年国务院下发《关于加快林下经济发展的意见》之后，我省及时提出了贯彻落实的具体措施，取得了初步成效，有的地方已经取得了明显的成效和经验，但同时也存在着一些不容忽视的情况和问题，需要认真加以研究。按照省委、省政府要求，我们会同省林业厅就此问题进行了专题调研，现就有关情况汇报如下：

    一、我省林下经济发展的现状和问题

    1、林下经济发展起步良好，初具规模。我省有着丰富的林地资源，全省集体林地1.48亿亩，占国土面积的48%。林地既是青山绿水，又是金山银山。集体林权制度改革之后，农民有了集体林地的经营自主权，对林地的主动保护意识和合理利用的积极性空前高涨，特别是在林下土地资源的多层次利用、复合式开发、立体式挖潜方面下功夫。向空间要效益，借树荫上项目，利用季节差、时间差、作物品种相生相克等原理开展林下种植、养殖、采集、加工、旅游等活动，使林下经济作物品种不断增加，项目不断拓展，效益不断提升。截至2014年底，全省林下经济从业人员226.9万人，总产值达到155亿元（不含干杂果），人均6800元。

2、各地林下经济各具特色，亮点纷呈。全省已有53个涉林县区制订了林下经济发展规划，提出了发展目标、措施和要求。安康市以魔芋种植为重点，林下魔芋种植面积达到19万亩，占全国魔芋种植面积的十分之一，并发展精深加工业，形成了生产、加工、销售的完整产业链。岚皋县立足一县一业，实行一村一个合作社，一村一名领导包抓，一村一套办法考核，一村一名技术员指导，一村一份订单销售的五个一工作机制，发展林下魔芋种植户1.5万户，种植面积5.8万亩，户均年收入1.2万元。汉中市立足“生态美、产业强、农民富”的思路，力推中低山区、浅山丘陵区和平川盆地三大产业板块发展模式。中低山区以发展森林景观休闲旅游为主体；浅山丘陵以发展木本油料、特种养殖、林下种养业为主体；平川盆地以发展绿化苗木花卉、林下产品加工业为主体。2014年全市林下经济种、养、采、加、游总产值达到56亿元。镇巴县提出“希望在大山，潜力在林业，重点在林下经济”的生态立县战略，以林下采集加工为突破口，2014年林业经济产值达到6.4亿元 ，在全县经济总量中的份额由2010年的4%上升到2014年的11.3%。农民人均纯收入7073元中，林业收入占10.5%。太白县坚持“林上采、林中养、林下种、林间游”多措并举，2014年林下经济总产值2.6亿元，农民人均林下经济收入3878元，占农民人均纯收入45.8%。黄龙中蜂、凤县林麝、山阳药材、城固林下采集加工等也各具特色，势头良好。

    3、合作社在林下经济发展中起到了重要推手作用。全省已建立林下经济各类合作社1260个，入社农户21.26万户，带动了林下经济的发展。宁陕县在全县建立食用菌、干果、魔芋等合作社53个，入社农户1582户，入社农户2014年户均收入7.3万元。该县旬宝猪苓合作社吸收农户280户，注册资金1600多万元，利用林荫种植猪苓，年销售总额620万元，入社社员家庭人均增收2300元，成为全县龙头企业、全国示范合作社。佛坪县推行“合作社+基地+农户”的经营模式，把一家一户经营变成规模化、组织化、集约化管理，全县组建了16个涉林合作社，带动了3500户群众走专业化发展的新路子，增强了产业发展的后劲与活力。

4、龙头企业在林下经济的示范引领作用日益凸显。白河县冷水镇特种养殖公司流转林地500多亩，投资1400万元，林下养鹿300多头，年产值600多万元。附近80名农民成为产业工人，人均年收入两万多元。永寿县引进陕西多维、陕西立信、陕西大统等企业流转林地4万多亩，发展林下种养业和林下产品加工业，形成了工商资本与农村富裕劳动力的有效结合和互利发展。南郑县本着“扶优、扶强、扶大”的原则，引进和培育林产品加工企业17家，就地加工、销售林特产品，不断延长产业链，提高林产品的附加值，促进多层次增值。

5、形成了我省不同区域林下经济发展模式。主要有：①林下种植：在林下种植药材、食用菌及在幼林地套种豆类、薯类、蔬菜等；②林下养殖：在林地养殖禽类、林蛙和放养蜜蜂，形成禽吃林间草，禽粪肥林木的循环效应；③林下采集及加工：适时适度采集林下野菜、地衣、花芽、树叶、果实等，加工成特色林产品；④林游模式:利用山川、河湖、林地景观，开发观光旅游休闲及农家餐饮，发展第三产业。

    我省林下经济虽然有了一定的发展和提升，有些地区发展态势良好，生态效益和经济效益显著，但从整体上看，我省林下经济仍处于发展的起步阶段，发展很不平衡，特别是和同处于北方地区的河北、辽宁等省相比，差距较大。

一是对发展林下经济的重要性认识不到位。我省农村贫困人口集中在山区、林区。一些市县乡领导没有认真学习领会国务院办公厅和省政府办公厅关于发展林下经济实施意见的精神内涵、本质要求、目标任务和意义所在。对发展林下经济在认识和思想观念上尚有差距。有的认为林下经济成不了大气候，抓林下经济是“小打小闹”，持消极应付和怀疑观望态度；有的把林业资源保护仅仅作为生态保护的一个方面，忽视了森林生态系统的非木质化生产和经济功能，没有认识到林下经济是对林业资源的再开发和可持续利用，也是对生态更为积极有效的保护。因此在谋划、指导、扶持等方面认识不到位，缺乏总体思路和规划，具体措施不多、紧迫感不强，没有把发展林下经济放到县域经济发展的大盘子中，作为农村经济发展一个新的经济增长点，致使资源优势难成经济优势。

二是发展处于起步阶段，规模较小。据测算，我省仅可发展种养业的林下面积就达3035万亩，目前只利用630多万亩，占20.8%。就已利用情况看，种养业布局分散，主要是以农户家庭经营为主，规模较小，组织化程度低，产业聚集度低，深加工程度不高，一些县区还没有形成一村一品、一县一业的发展格局，难以发挥规模化产业的辐射带动效应；另外，对林下经济产品需求市场的分析、研判、预警不够，个别林产品有盲目发展的苗头。

三是政策扶持力度小，普遍缺少资金投入。中省虽然都下发了发展林下经济的文件，但我省每年中省扶持资金仅有三千多万元，市县配套很少，落实更难。民营资本、工商资本和社会资本投入林下经济也仅仅处于起步阶段。其他一些政策在基层也很难落实，如林权抵押贷款、林产品保险、生态效益补偿等政策，都需要细化、实化、督查。

四是龙头企业和专业大户带动能力不强。现代农业的显著特点是规模化经营、标准化生产、集约化管理、市场化营销。而目前除个别企业、个别产品外，绝大多数林下产品仍停留在单家独户自产自销，有亮点没规模，有产品没品牌，形不成合力，市场竞争力不强，抵御风险能力较弱。

五是科技优势未能得到充分发挥，基础设施配套差距较大。林区群众是我省贫困人口的聚集区，也是我省2020年实现小康的最大难点。目前，农民发展林下经济缺乏科技指导，大多沿用传统种养方式，缺乏完善的技术标准体系、相应的技能培训和服务指导，农民种养成本过大。另外，林区大多数道路建设等级很低，通电通水条件差，建筑材料和产品运输成本高。特别是陕南等森林资源分布于高、远、偏的山区，基础设施薄弱，人员难进山，产品难出山，先进的种养方式难以推广，制约了林下经济的规模化发展。

二、我省林下经济发展的优势和潜力

1、林权制度改革为林下经济发展提供了制度保障。2008年以来，我省开展的集体林权制度主体改革，将1.48亿亩集体林承包到户，实行“山定权、树定根、人定心”。这是农村生产关系的一次大调整，是农村生产力的一次大解放，促进了各种生产要素加速向林业流动，使林业发展更具活力。林权改革使林农吃了“定心丸”，对林地保护、开发、投资的积极性普遍提升，奠定了林下经济发展的群众基础；林权改革促进了林地经营权的流转，林地市场交易日趋活跃，吸引了一批农林产品加工的龙头企业和工商资本投资林下经济开发，走“公司+基地+农户”的发展路子，有利于吸纳社会资金，促进林业发展方式转变；林权改革也为农民工返乡创业、就近创业开辟了新战场，为大学生回乡创业、就业提供了新平台，为发展林下经济增添了新活力。

2、林地面积大，动植物品种多，为林下经济发展提供了丰富的资源条件。我省地理区位独特，位于黄河、长江两大流域，跨温带、暖温带和北亚热带三个气候带，林地开发的空间大、潜力也大，分布着大面积的天然林地和众多的森林公园，种类繁多的动植物品种，这是我省发展林下经济的有利因素和丰厚的资源条件。根据《陕西省林下经济发展规划》，到2020年，基本建成特色明显、优势突出、结构完整、布局合理的林下经济产业体系，产值达542亿元，比2014年增长2.5倍，农民人均增收1960元。只要利用发挥好这些优势，林下经济将成为全省经济社会发展的一个新的增长点。

3、群众历来就有林下种养采的习惯，产品优质，市场前景看好。千百年来，山区群众就有在林下套种粮油瓜果菜和养鸡、养鹅、养蜂，种植木耳、香菇等食用菌、药材及采集林特产的习惯，这些产品往往被视为天然的珍品、餐桌上的佳肴，只是数量少，未能真正形成商品。各地目前在发展林下经济中开始重视规模及品牌效应，形成了一定地域的特色产品，并被视为“绿色、环保、保健”类优质食材，广受市场消费者青睐。各地不断涌现的各类林下产品，以其良好的生态环境、天然的林产属性、半野生化的特质、无污染的品质，符合个性化、生态化的消费趋势，正好满足了人们对有机、绿色和无公害食品的迫切需求。

4、科技实力雄厚，能为林下经济发展提供科技支撑。我省有众多的科研院所，特别是西北农林科技大学、杨凌职业技术学院和各类民办技术学院，各市职业技术学院及省市县乡四级林业、农业技术推广机构，具有各类农林专家和技术人才，可在基础研究、技术攻关、成果转化和从事品种选育、种植、养殖、采集、加工、储藏、营销等方面为林下经济发展提供智力支持和技术支撑。另外，随着县域经济的发展，农林产品加工企业的壮大，也为林下产品深加工、延长产业链，实现多层增值奠定了良好的基础。

三、对推进林下经济发展的对策建议

1、进一步做好宣传工作，提高干部群众对发展林下经济重要性的认识。首先，要解决好各级领导干部的思想认识问题。建议省上分层次对市、县分管领导、重点林区的乡镇领导、林业部门的领导骨干进行集中培训，组织他们学习中省发展林下经济的相关文件，吃透精神、明确要求。可以借鉴兄弟省市和我省先进地区的典型经验和做法，组织现场观摩、相互交流、理顺思路。在此基础上，采取各种方式加强对乡村干部和群众的宣传引导，为他们解疑释惑，使各级干部和群众充分认识到，在新常态下，发展林下经济是建设生态林、民生林的有效途径和载体，有利于发挥林业作为绿色产业、生态产业、循环产业、碳汇产业、生物产业、富民产业的优势和潜力，实现生态效益和经济效益双丰收；有利于增加市场林产品的有效供给，增加农民收入，增加就业岗位，增加森林碳汇；有利于利用闲置的林地发展种养业，调整产品结构、不争农地、不占耕地，提高林地单位面积产出率，为社会提供更多优质的林特产品，为资源综合利用和农民增收开辟新的途径；有利于使林业产业从单纯利用林产资源向林产资源和林地林荫资源综合利用转变，起到长期得林、短期得利，远近结合、以短补长，林上绿色宝库、林下绿色银行，使林业产业协调发展，综合效益不断提高。

2、科学制定林下经济发展规划。科学规划是林下经济发展的灵魂。省上已制定下发了林下经济发展《规划》，提出了到2020年的总体思路、发展目标、重点任务，建议省政府结合“十三五”规划，按照全省特色农产品区域布局，根据各地自然条件、资源优势、基础优势、产业优势、市场优势和林地生态承载能力，分类指导陕南、陕北、关中各市县制定或修定专项规划和实施细则，按照一县一业、一村一品的布局分区域确定各自的重点产业和目标，适量适度、合理发展林下经济。要求各市在制定规划中，一要处理好政府引导与市场配置的关系，着力解决市场主体不平等、市场信息不对称、公共服务不均等等问题，切实保护农民利益。二要处理好企业带动与农民增收的关系，督促龙头企业与农民合作社形成利益共同体，真正起到带动农民增收作用，防止代替农民，抢农民的“饭碗”。三要处理好市场需求与产业规模的关系，既要用好用足市场，做大做强产业，又要做好市场预警，防止盲目跟进、贪大求全、产能过剩。四要处理好生态保护与开发利用的关系，特别是生态脆弱地区必须坚持生态保护第一的原则，坚持封山禁牧不动摇，坚持保护生物的多样性，严禁乱砍乱伐、乱捕乱猎，保护好森林资源。建议林业主管部门将林下经济发展列入各市县年度目标责任考核内容、每年进行一次督促检查，适时开展总结表彰活动，促进林下经济健康发展。

3、大力推进示范基地建设。发展林下经济，发挥典型示范引路的作用十分重要。要大力推广“龙头企业+专业合作社+基地+农户”的运作模式，努力建成一批规模大、效益好、带动力强，让农民看得见、摸得着的林下经济示范基地。对国家确定的我省林下经济发展的重点县和龙头企业要全力抓好，做大做强做出成效。陕南具有发展林下经济的天然优势和条件，要积极营造企业带大户、大户带小户、千家万户共同参与林下经济发展的局面。要建立健全社会化服务体系，大力支持发展一批农民林业专业合作社，为农民提供技术、种苗和信息服务，实现规模经营，提高林下经济组织化的程度和抗风险的能力。要扶持建设一批在国内外有影响的林下产品加工的龙头企业，实现多层增值。各级政府要善于发现、认真总结、广泛宣传基层的好经验、好做法，以点带面，推动全局。

4、切实提高科技支撑服务水平。要整合资源、充分发挥我省高校、科研院所的科技优势，强化农林科技推广服务，积极搭建企业、农民与科研院所、技术推广单位之间的合作平台，加快科技成果转化为发展林下经济的现实生产力。根据我省实际，要重点加强良种选育、病虫害防治、林下经济产品加工、储藏、保鲜等先进技术的研发推广，提高林下经济产品产量和质量，推动林下经济生产技术进步和产业升级。要重点研发林下经济产品采集加工的新技术、新工艺，延长林下经济产业链，提升产业素质和产品附加值，持续提升农民收入。

5.强化市场流通体系建设。要着力培育林下经济产品专业市场和信息化服务平台，大力支持连锁经营、物流配送、电子商务，鼓励农超、农校、农社对接等现代流通方式向林下经济产品延伸，促进林下经济产品交易的便利化。

6、制定完善配套政策措施。对于林下经济的发展，国务院和省政府已经制定出台了一批相关的政策，关键在于抓好落实、见到实效。从实际调研和基层反映的要求看，鉴于我省林下经济发展处于起步阶段，我们认为当前应着力从四个方面给予支持：一是省财政应在每年已安排的3000万元专项资金基础上，将专项资金增加到一亿元，并实行以奖代补，使财政资金发挥四两拨千斤的作用。各相关市县也要列支不少于300万元的配套资金。二是金融部门要对那些产业前景好、经营效益好和资信度高的经营主体，及时给予贷款扶持，全面开展林权抵押贷款和产业项目保险。三是对支农资金进行“捆绑”使用。按照资金性质不变，渠道不乱和“打捆”使用的办法，对农业、林业、发改、扶贫、水利和农业综合开发等涉农资金整合使用，扶持林下经济发展，发挥资金综合效益。四是结合社会主义新农村建设的有关要求，加大加快林业基础设施如道路交通、电力供应、水利设施等建设力度，切实解决林下经济持续发展的难题。

   

    课题顾问：陈再生

课题组长：李强庆

课题成员：裴育民  陈玉忠  翟  佳   杨晓坤

 

 

 

二○一五年八月二十七日