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[2015]19号 关注“十三五”加强和重视我省中水回收利用的几点意见和建议
来源： 办公室 日期： 2015-12-30 08:37:43
陕咨字[2015]19号
关注“十三五”加强和重视我省中水回收利用的几点意见和建议
省委、省政府：
水是生命之源，是人类生活的基本需求，也是一方经济社会发展的基础支撑。伴随着我省经济社会30多年的高速发展，全社会用水需求量持续上升，水资源短缺的形势已变的十分严峻。从水资源量看，我省水资源总量少，且地域和时空分布不均。从利用上看，工农业耗水量大，废水排放量大，污染严重，浪费严重，水资源的环境承载能力持续下降。水已经成为制约陕西实现追赶超越、践行科学发展、推进生态文明的一大瓶颈。节水、提高水的利用率、开辟新水源，已成为摆在我们面前的一项紧迫而长远的现实任务。为此，省政府将中水回收利用作为一个重大课题交由省决咨委研究。省决咨委组织专家深入开展调查研究，现将有关情况和建议报告如下。
一、我省中水回收利用现状
中水主要是指城市污水或生活污水经处理后达到一定水质标准，可在一定范围内重复使用的非饮用水，是水资源有效利用的一种形式，被称为城市的“第二水源”。根据环境统计公报显示，我省2013年废水排放总量13.2亿吨，排全国第21位。其中，关中排放占总量的72.5%，陕北和陕南分别占10.3%和17.2%，七成以上的废水都排在了关中的渭河流域。为了解决河流污染问题，“十一五”中期，我省开始大规模建设城市污水处理厂，截至2015年3月全省建成城镇污水处理厂127 座，设计日处理能力达到425.2万吨/日。实际日处理水量321.4万吨，负荷率达到75.7%。其中市级城市污水处理厂32座，设计日处理能力283.7万吨，实际日处理水量231.4万吨，负荷率81.6%；县级城镇污水处理厂95座，设计日处理能力141.5万吨，实际日处理水量90万吨，负荷率63.6% 。
在建设污水处理厂的同时，关中五市一区市区污水处理厂都分别建设了中水处理设施。将中水用于城市景观、绿化、道路清洁、汽车冲洗、湖泊和护城河补水，居民冲厕及施工用水、企业设备冷却等领域。根据住房建设厅和环保厅2013年8月调查，全省设计的在建和建成的中水处理能力为59万吨/日，其中，已建成的中水设施实际运营负荷率仅为9.6%，日生产中水量为5.7万吨。截至2014年底，国家环保部减排核查确定我省已建成的再生水总设计生产能力为23.5万吨/日。
据调查，我省在中水回收利用方面，做的比较好的是西安和咸阳两市。西安从2008年起步，在北石桥中水有限责任公司的基础上，将西安市第一污水处理厂、第三污水处理厂再生水生产系统合并组建成西安市清远中水有限公司，并已建成三套中水处理系统，生产能力为16万吨/日，投资约4070万元，而且还建成了总长度约
近几年在各级政府部门的大力支持下，再生水已从过去单一的工业冷却用水逐渐向城市第二水源转变，用水领域不断拓展，其中较为典型的有丰庆公园、护城河、环城西苑、桃花潭等用户。在其他领域用水方面，再生水已使用到洗车、卫生保洁、冲厕等方面。截至2014年底，该类用户用水量已突破500万吨。已经累计销售再生水7305.2万吨，既为全社会节约了优质净水资源，又为广大用户节约水费约1.8亿元。咸阳2007年经国资委批准成立了清渭中水净化有限公司，投资1200万元，建成了日处理3万吨的中水利用设施和
二、中水利用面临的主要问题及原因
目前我省在中水回收利用上，虽然采取了诸多举措，努力开发市场，推广利用再生水，使再生水利用率逐年递增，但从总体上来看，依然存在利用率低，中水用户少的问题。西安市目前虽有16万吨/日的中水生产能力，但日均中水利用量却仅为3.6万吨/日，主要是缺乏中水用户，致使有限的中水设施闲置。其主要原因是：
（一）一些领导和市民对中水回收利用的认识和重视程度不够，宣传不到位。
面对全球水资源危机，面对全省已经到来的水资源短缺的严峻形势，不少领导和群众没有认识到问题的严重性。从全省看，过度使用水资源和水资源浪费的问题十分突出，对合理使用中水在节约水资源、保护生态环境、推动经济社会可持续发展的重要性，普遍认识不足。中水利用项目一次投资，多年受益，既可普遍提高水资源的利用率、突破经济发展瓶颈，又可直接或间接降低产品生产成本，进一步促进转变发展方式、提高全社会的经济效益。但是，在调查中我们发现，各级政府在制定涉及水资源的相关政策、措施、规划时，普遍对中水回收利用重视不够，节水意识淡薄，利用再生水积极性不高，从而导致再生水生产企业“以销定产”，形成大马拉小车，无形中提高了单位生产成本，也使已建成的中水生产能力出现部分闲置。
（二）再生水利用政策法规尚未健全。
再生水利用对政策法规的依赖性很强。目前，一方面不少用水大户仍在使用地下水，另一方面，经污水处理厂处理后的再生水，大部分白白流掉。造成这种情况的主要原因是再生水资源化利用在政策支持上尚不明确，鼓励和支持再生水利用的政策法规尚未健全。目前从国家层面只出台了一个《关于加强工业节水工作的意见》，还没有支持中水回收利用的立法文件。就我省而言，城镇污水处理厂的再生水利用，基本没有纳入到城市规划之中，相关支持中水利用的配套政策也滞后于城镇污水处理厂的建设和运行。我省虽然于2012年印发了《“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，规划中提出，“十二五”期间，我省将新增污水再生利用能力162.97万立方米/日，但并没有具体可操作的措施。现在离“十二五”只剩半年时间，既使将在建项目全部建成，全省离规划目标还有很大差距。从省会城市西安2012年颁布的《西安市城市污水处理和再生水利用条例》看，虽然该条例对城市再生水管网建设、用户再生水配套设施建设，以及再生水的利用等方面，做出了明确规定，但由于缺乏具体可操作的实施细则，依然存在执行难、实施难、操作难的问题。
（三）监管体制不顺，职责不清。
目前，明确作为水资源的只有地表水和地下水。而由污水处理后得到的中水是否作为水资源尚未有定论。如果将中水作为新的水资源对待，则中水利用监管应属水资源管理部门的职责;如果不将中水作为一种水资源，则中水利用监管职责隶属环保部门。因职责划分没有明确规定，造成管理缺失，部门之间推诿扯皮的现象仍然存在。
（四）中水回用配套管网建设滞后，保障能力差。
中水利用的输送管网建设投资大，由于政府投入严重不足，管网建设滞后，覆盖面窄，受供水管网制约，不少有利用意向的用户无法使用再生水，从而不得不大量使用市政自来水或地下水，无法做到优水优用，造成中水资源的严重浪费。“十二五”期间，我省虽着力推进污水处理设施建设，并取得了全国第六的显著成绩，但在中水利用管网建设上投入甚少。近几年来，咸阳市虽建设了
（五）中水的水质和水价影响中水推广利用。
按照国家《再生水水质标准》（SL368-2006），中水生产企业提供的水质还难以满足部分再生水用户的需求，也使再生水利用受到一定影响。比如，咸阳将中水供应电厂作为冷却水，由于总硬度和氯离子高于自来水，使水的循环利用效率低于自来水，中水厂家只能以远低于自来水的价格来弥补这一不足以争取用户。如果通过技术创新将反渗透工艺纳入中水处理环节，提高水质，生产成本也会大幅提高，在没有政府补贴的情况下，中水生产企业将失去市场竞争能力。
三、对我省中水开发利用的对策建议
（一）统一认识，加强领导，强化宣传引导，提高全社会的中水利用意识。
中水是国际公认的城市“第二水源”。利用多少中水就相当于节约多少清洁水和少处理多少污水。中水利用的关键在领导、基础在公众。全省上下应从长远解决水资源不足矛盾、保障可持续发展、促进生态文明建设的高度，统一各级党委、政府对城镇中水开发利用的认识，将“节约清洁水、治理污染水、用好再生水、开辟新水源”提升为促进我省新一轮经济社会发展的水战略、水行动。各级政府应把中水利用列入重要议事日程，列入各市的城市建设规划，列入“十三五”发展规划，建议在省市县建立统一的中水利用管理机构，统一规划、实施、管理中水工程，促进中水资源的合理有效利用。
随着我省经济社会的不断发展，水资源的需求量将逐年增加。大力开发利用再生水，充分发挥城市“第二水源”作用，将是破解我省水资源制约瓶颈的有效途径。在全社会树立节水意识，推广使用中水过程中公众的支持和参与将起到基础性作用。为此，应充分利用各种传媒，加大宣传力度，消除人们对使用中水的疑虑，提高公众对中水利用的意识和觉悟，从行动上理解和支持中水利用。
（二）将中水回收利用纳入“十三五”国民经济和社会发展规划，同步安排、同步考核。
各级政府要在《“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划》评估的基础上，找出问题和差距，在制定“十三五”国民经济社会发展规划时，对中水利用目标任务、利用规模、利用途径、中水生产项目、中水利用项目、中水利用管网及相关设施建设等进行统筹规划，科学确定目标，提出切实措施，纳入城市发展总体规划。从“十三五”起，在全省的城市新区和城市居民社区规划建设中，应通过地方立法或出台相关政策规定，将中水利用项目、设施和管网建设，与城市建设、居民区建设、城市绿地景观和湿地生态系统建设同步规划、同步设计、同步审批、同步施工、同步验收。对现有的污水处理厂以市场对中水利用的水质需求为目标，通过技术改造持续增加中水供给能力，对发电、化工、造纸、印染等用水量大的企业，应通过相应的环保和中水利用立法，通过支持中水利用的政策激励措施，着力推进这些企业规划建设中水回用设施。在全省应重点支持在火电、煤化工、石油化工、氯碱化工、钢铁、印染、造纸、水泥、矿山等企业开展废水零排放技术攻关，努力实现零排放。对缺水的城市，要下达中水回收利用年度考核指标，列入政府目标责任考核体系，建立中水开发利用考核奖惩机制。
（三）制定政策法规，理顺管理体制，规范保障中水利用产业健康发展。
借鉴外省市经验，制定出台《陕西省中水利用条例》或《陕西省节水条例》。确立中水为城市第二水源地位，明确中水的利用范围，制定支持中水利用的激励和惩罚措施。
对自筹资金建设中水生产和利用设施的企业，政府可优先提供一定的低息贷款，或给予财政贴息;减免中水生产企业的增值税、所得税及用水增容费等税费，享受电价优惠; 减免中水利用项目市政配套费；依法优先提供土地使用权。对使用中水的单位可酌情减免污水处理费，其新鲜水的用水量应优先得到保证。对中水管网建设，应进一步简化办理市政、规划等相关手续，减免市政开挖、路面赔偿等费用；设立中水利用专项资金，完善中水替代自来水的运行成本补偿机制。对中水生产企业、中水利用项目和中水用户给予合理的财政补贴。
用好价格杠杆，促进中水回用。在现有基础上合理确定自来水、地下水、地表水、和再生水之间的比价关系，参照北京、天津、青岛等城市以上四种水5:4:3:1的比价标准，适当提高地下水和地表水价格，利用价格杠杆的调节作用，鼓励使用再生水，形成符合市场经济规律和资源节约要求的水价形成机制。同时严格控制自备井的审批，对使用自备井加大征收水资源费，倒逼用水大户自愿关闭自备井。
进一步完善和健全中水利用管理体制，明确管理职责。应明确将中水生产项目的建设及运营管理由住房建设部门或城市水务部门负责，市场监管由环保部门负责。积极探索和支持，由城市水务集团、环保产业集团等有实力的大企业、大集团，通过PPP模式和参控股等方式，进入城市中水利用产业和城市中水利用管网建设领域。
（四）创新投融资体制，通过市场化手段，把中水利用做成一大产业。
中水开发利用是一项系统工程。山东省通过“治用保”使“劣质水”变为“救命水”，解决缺水制约发展难题的经验值得借鉴。山东每年再生水利用总量高达48亿立方米，是南水北调工程引长江水量的3倍还多。山东通过“治”，使流域内一切排污单位，按照地方环境标准稳定达标排放，实现常见鱼类稳定生存再排向环境；通过“用”，就是利用规划建设中水截、蓄、导、用工程，最大限度地实现行政辖区内部再生水资源的循环利用，从根本上减少废水的排放量。通过“保”，就是因地制宜地规划建设人工湿地水质净化工程，既提高水体自净能力，又改善生态环境，使中水资源得到充分利用，为缺水的山东解决了大问题。根据我省实际，可按照“政府建网、企业建厂”的原则，由政府进行统一规划，并加大对管网建设的投资力度，为中水利用创造条件。按照“谁投资、谁受益、谁使用、谁付费”的原则，采取PPP模式（公私合营模式），以特许经营方式交由社会主体（企业）承办、运营。在中水开发利用上，政府应与企业建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，既可减轻财政负担，又可促进社会投资，让利于民。同时，还应抓住“十三五”国家持续加大城市污水处理、中水利用、城市地下管网建设等支持力度和相关政策机遇，一方面积极争取更多中央中水利用项目的专项资金支持，建设一批以中水利用管网为核心的城市中水利用重大基础设施项目，一方面加大对企业、院所、高校低成本高品质中水生产技术创新的支持力度，为中小企业提高市场竞争力提供技术支持。
（五）利用生态湿地提高中水水质，补济地表河流和地下水，改善生态环境。
湿地是一个庞大的生态系统，可以净化水质、涵养水源、吸尘固碳、释放氧气、调节小气候，堪称城市的“绿肺”。鉴于现在经污水处理厂处理的水达到一级A排放标准仍不能直接利用，建议借鉴成都温江水立方示范项目和山东的经验，落实好省政府“关于渭河流域水污染防治工作有关会议的纪要”，将达不到水功能标准的水经生态湿地处理达到地表水标准后，补给地表水和地下水，或作为景观用水。
课题组顾问：陈再生
组 长：王新荣
副 组 长：苗均全 张兴先
成 员：王新涛 高新华 王益辉
蔡理让 方贤有
二○一五年八月四日
