 |
[2015]4号 适应新时期农村发展需要全面提升我省通村公路建管养水平的几点建议
来源： 办公室 日期： 2015-12-30 08:32:02
陕咨字[2015]4号
适应新时期农村发展需要全面提升我省通村公路建管养水平的几点建议
省委、省政府：
近期，省决咨委围绕提高我省通村公路建设养护管理水平，组织专家深入延安、渭南、安康、宝鸡等市县进行了专题调研。调研期间，恰逢交通运输部召开全国农村公路电视电话会议，习近平总书记作出了“要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民致富奔小康提供更好的保障”的重要批示。习总书记的重要批示为加强农村公路,特别是为适应新时期农村经济发展和改善农民生产生活条件需要，全面提升通村公路建管养水平指明了方向。现将调研的主要情况和建议报告如下：
一、我省通村公路得到了长足发展
（一）通村公路是农村的致富路、文明路、幸福路。十多年来我省的大规模通村公路建设，为促进农村经济发展和新农村建设发挥了重要作用。调研中，农民群众一致称赞，通村公路是他们的致富路、文明路、幸福路，与免除农业税、新农合一样，通村路已成为社会主义新农村建设的“三大亮点”之一。一条通村路，连通千万家，结束了农民出行难的历史，为农产品销售和涉农物资运输创造了条件，改变了传统的农业生产和生活方式。通村路带来了文明村、旅游村、小康村，加快了“一村一品”工程的顺利实施，推动了农业产业结构调整，促进了农村特色产业和乡村旅游业的大发展。随着通村公路畅通工程的实施，农村基础设施、生活环境、居住条件得到很大改善，增加了农民收入，扩大了内需，有力地推动了农业现代化和新农村建设的进程。
（二）通村公路建设成就显著。“十一五”以来，省委、省政府把加快通村公路建设作为增加政府公共服务的重要内容，列入全省八大民生工程，出台了一系列政策文件，在全国率先与交通运输部签订部省共建协议，明确了建设目标。据省公路局统计，截至2013年底，全省通村公路总里程为
（三）通村公路养护管理逐步规范化。经过多年探索实践，我省通村公路养护管理逐步规范，养护能力和质量得到大力提升。2014年省人大常委会通过了《陕西省公路条例》，省政府印发了《关于进一步推进普通公路持续健康发展的若干意见》，省交通运输厅、省公路局分别制定了《陕西省农村公路建设养护管理实施细则》、《陕西省农村公路管理养护体制改革试点工作指导意见》、《陕西省农村公路规范化管理养护工作规程》等一系列制度办法。这些地方性法规和规范性文件的出台，明确了各级政府交通主管部门和农村公路管理机构的职责，明确了农村公路建养资金筹措方式和管理办法。
目前，我省已经建立健全了农村公路管理养护机构，10个市均建立了农村公路管理处，104个县（市、区）均成立了农村公路管理站（局），1692个乡镇成立了农村公路管理所，县（区）级公路管理人员已有3667名，乡镇公路管理人员已有5922名，养护管理队伍得到进一步加强。
我省农村公路养护费，按照用途分为养护工程费和日常养护费。养护工程费主要由省财政安排，县道每年每公里不少于15000元，乡道每年每公里不少于6000元，通村路每年每公里不少于1000元。日常养护费主要由县级财政统筹安排，市级财政给予补助，具体安排标准为：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，通村路每年每公里1000元。按照以上的标准，我省“十二五”以来平均每年农村公路养护费投入8.85亿元。
二、存在的主要问题
我省通村公路建设和养护虽然取得了显著成绩，但是由于规划和建设标准制定时间较早，已难以适应新时期农村发展需要，存在一些基层普遍反映强烈、亟待解决的问题。主要是：
1、通村公路法律地位不明确，养护管理责任难落实。根据《公路法》规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”，通村公路尚未纳入法律规定的公路范畴。我省颁布的《陕西公路条例》中也规定：“农村公路，是指县道、乡道。”通村公路的法律地位不明确，再加之各级政府重建轻养，对通村公路管养重视不够，导致部分已建成的通村公路失管失养，达不到畅通标准。通村公路的法律地位问题，已经成为制约通村公路持续健康发展的重要因素。
2、通村公路技术标准低，配套设施不足。“十一五”期间，我省政府投入通村公路建设的重点是路面工程，采用“群众打底子，政府铺面子”的做法，水泥、沥青路面宽度绝大多数是按
3、配套资金落实难，建设养护资金不足。虽然县级人民政府是农村公路发展的责任主体，但在我省，绝大多数县地方财力很弱，投入能力与所承担的管养事权极不匹配，履行主体责任的能力缺失。经过多年债务累积，一方面基层市县普遍存在着严重的农村公路债务问题，另一方面贫困山区待建的通村公路配套资金难以全额落实，造成有些通村公路建设项目无法正常实施，大量急需建设的或需要整治的中小桥梁无法安排施工。调研还发现，基层普遍存在通村公路管理养护投入不足，资金缺口大等问题。由于没有动态增长机制，现行的养护工程费和日常养护费补助标准明显偏低，特别是通村路每年每公里养护工程费1000元、日常养护费1000元的标准，已远远不能满足通村公路养护管理的需要，且人头费挤占养护现象较为普遍，更难保证对已到大修年限的通村沥青路和山区水毁路的大修与重建。
三、进一步建好养好管好我省通村公路的建议
（一）尽快修改完善《陕西公路条例》，解决通村公路的法律地位。国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》已明确，农村公路包括通村公路，而我省2014年颁布的《陕西公路条例》，并未将村道包括其中。建议提请省人大依据国办文件精神，抓紧修改完善《陕西公路条例》，把通村公路建设纳入农村公路建管养范围，实现农村公路和通村公路建设的同步发展，确保我省通村公路走上建管养法治化、常态化轨道。
（二）统筹协调，编制好“十三五”通村公路发展规划。抓住交通运输部加快实施连片扶贫交通规划、全国异地扶贫搬迁新建集中安置点和建制村优选通达路线加宽及防护设施工程的机遇，编制好我省“十三五”农村公路发展规划，并将通村路建设完全纳入我省农村公路建设规划之中。通村路规划编制应与村镇规划和异地扶贫搬迁（生态移民）规划相结合，与小城镇建设规划相结合，与其他路网和运输方式发展规划相衔接。规划目标既要满足全面建设小康社会的总体要求，也要综合考虑我省不同地区经济发展的差异性，合理确定总体目标、建设标准和具体项目。规划的实施既要兼顾公平，优先安排涉及“托底性”指标的相关项目，又要注重效益，安排好对地方经济促进作用大、群众要求强烈的相关项目，按照与农村发展相适应和“畅通、高效、绿色、安全”的原则，以更大的决心、更强的力度、更好的措施，全面提升我省通村公路标准和服务品质，为全省农村与城市同步够格、全面建成小康社会提供更好交通运输保障。
（三）多措并举，建立通村公路建设养护资金保障体系。探索符合我省通村公路实际的投资模式，加快建立以政府公共财政投入为主、多渠道筹措为辅、社会各界共同参与的通村公路建设养护管理资金筹措机制，整合农村公路建设、新农村建设、村道建设、以工代赈、扶贫等各类专项资金，鼓励名人、企业家赞助捐赠，提倡出资者享有通村路冠名权，争取更多资金投入通村公路建设领域。发挥好 “一事一议”资金在通村公路建设养护中的作用，鼓励采取多种方式筹集社会资金用于通村公路养护。通村公路建设资金和通村公路养护管理所需经费，应以适当比例分摊纳入各级政府财政预算。将包括通村公路在内的债务纳入地方政府债务盘子加以统筹监管，在积极采取有力措施消化通村公路建设债务的同时，促进通村公路健康发展。
随着各级财政收入和通村公路里程的增加，应逐年加大通村公路养护管理资金投入，并建立养护管理资金逐年递增机制，力争在“十三五”将通村公路养护工程费及日常养护费合计提高到每年每公里5000元标准。建议省交通管理部门研究制定通村公路养护管理“以奖代补”政策，设立“以奖代补”专项资金，发挥激励作用。
（四）抓紧解决一批基层反映强烈的问题。一是加快解决好建设较早、标准较低的8000多公里通村沥青路的大修和山区水毁路、断头路的重建问题。二是抓紧流量大、效益好的部分通村公路的升等改造。综合考虑村镇行政区域调整和移民搬迁规划，力争在“十三五”使全省所有建制村、撤并后规划的居民新村、移民安置集中小区和移民安置点全部达到通畅标准。三是提高通村公路抗灾和安全通行能力。加大农村公路安保工程建设和危桥改造实施力度。抓紧四、五类桥梁的改造和危桥整治，尽快实施陕南、陕北通村公路的桥涵配套工程，加大安保工程和危险灾害路段治理力度，通过路面整治、路肩硬化、避车台、错车道、超车道、给排水、防护及安保工程等配套设施的完善，全面提升我省通村公路的通行能力、抗灾能力和安全水平。第四，在通村公路改造升级和续建过程中，应考虑陕南、陕北山区和关中秦岭北麓山区、渭北沿线山区施工建设难度大、单位投资高的实际，在投入上重点向这些地区倾斜。在关中和全省其它平原、盆地、川道农村，还应将通村路建设与村内道路相结合，力争将大村庄的村内道路一并纳入建设规划，一次建设，彻底解决通村路的“最后一公里”问题。
课题组顾问：田 源
组 长：党敬坤
副 组 长：王成德
成 员：宁长珊 李军锋 刘延年
张仲良 王益辉 任向辉
二○一五年三月五日
