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[2014]35号 关于加快化石能源生产和消费转型 强化减排治霾的建议
来源： 办公室 日期： 2014-12-29 15:29:30
（课题研究报告）
陕咨字[2014]35号
关于加快化石能源生产和消费转型 强化减排治霾的建议
省委、省政府：
根据中央关于着力推动能源生产和消费革命，加强能源行业大气污染治理，促进经济和产业转型升级的一系列重要精神，省决咨委组织能源、化工和环保方面的有关专家，在认真学习领会大气污染防治“国十条”和有关文件政策基础上，从我省实际出发，以“加快化石能源生产和消费转型强化减排治霾”为题，深入省级有关部门、市县和相关企业进行了深入调研，现将有关情况和意见报告如下：
一、加快转型对“十三五”的治霾决战具有决定性意义
可以断言，“十三五”既是我省减排治霾决战的关键期，也是我省化石能源生产和消费“双增长”的关键期。在环境期待与发展需求高度指向同一主体的情况下，化石能源的生产和消费与减排治霾正在成为当前的一大矛盾、一大难题、一大困惑，直接涉及经济与社会、环境与民生，牵动着政府和社会、企业与公众的心。如何破解这一矛盾，如何协调处理好各方的利益和关系，正在考验着各级政府在环境与发展方面的协调能力与决策智慧，考验着企业的创新能力与清洁发展水平。要处理好这些关系，关键是要按照中央要求，率先在我省带头推动能源生产和消费革命，加快化石能源生产和消费转型，以实际行动实现减排治霾预期目标。
1、我省化石能源生产和消费“双增长”态势对减排治霾形成了更大压力
（1）能源生产和消费是我省经济社会发展的重要支柱
改革开放以来，我省经济持续快速发展取得了巨大成就。全省2013年的地区生产总值已经达到1978年的198倍、2007年的2.9倍。2013年我省煤炭产量达到4.93亿吨，位居全国第三；原油生产3688万吨，生产柴油1000万吨、汽油800万吨；天然气生产372亿m3；发电1494亿千瓦时，输出电量约400亿千瓦时。能源产业增加值已占我省GDP的35%以上，成为我省重要支柱产业。
（2）国家对西部能源发展的战略定位将使我省继续成为必然的增煤区和煤油气生产大省
国家把西部确定为“西电东送、西气东输、西煤东运”基地和煤化工基地。国家在煤炭产业发展上明确提出“控制东部、稳定中部、发展西部”的指导方针。根据丝路经济带战略部署，国家正在全面加快西部国际油气资源战略通道和西部油气长输管道建设。最近又批准建设一批从西部通往东部和南部的高压输电通道和运煤专线。在新疆、青海和陕甘宁蒙晋地区还核准开工建设一批煤制油、煤制天然气、煤制甲醇、煤焦化、煤电和甲醇制烯芳烃、有机化学品、精细化学品、化学制品和低碳替代能源项目。地处西部的我省已经并将继续成为全国重要的煤化工基地。在国家的能源发展战略行动计划中，我省被列入国家亿吨级大型煤炭基地的就有3个区域。在计划中我省还被列为国家9大千万千瓦级大型煤电基地、9大千万吨级大油田行列和8个百亿m3大型天然气生产基地。从对接国家战略和顶层设计看，我省仍将在总体上成为必然的增煤区和煤油气生产大省、能源化工大省。
（3）我省生产总值番翻目标仍然需净增6000多万吨标煤的能源作支撑
我省国内生产总值计划到2020年要翻一番，达到3.2万亿元，每年必须有10.5%以上的增长速度才能保证这个目标的实现，也就是说能源消费每年必须有最低6%的增长量。如果以2012年的数值为基数，到2020年要实现国内生产总值3.2万亿元，2020年当年的能源消费量就将达到1.6～1.7亿吨标煤，比2012年要净增6000多万吨标煤。因此，煤炭作为支撑性能源还会有巨大的消费增量空间，从这一点说能源与环境的矛盾将会更加突出。
一般认为，时下我省较为严重为的大气污染主要是消费约1.65亿吨（为2012年数据）原煤造成的，按现在的发展模式和污染排放，在2020年前再增加6000万吨标煤，约合8500万吨原煤的消费，对减排治霾造成的压力还会更大。
总之，我省是化石能源资源大省，也是国家名符其实的煤油气电生产大省和国家能源战略接续地。单从煤炭讲我省既是煤炭生产大省，又是煤炭消费小省。2013年我省煤炭消费量仅为河北、山东、山西、内蒙、河南五省总和的十分之一、各省平均值的二分之一。因此，在新的国家能源战略指导下，我省化石能源，特别是煤炭生产和消费“双增长”是必然趋势，对减排治霾最直接和最大的压力也主要来自以煤炭为主的化石能源作为燃料与原料进入深度转化的两个方面。
2、灰霾发生和形成的诸多不确定性因素也增大了减排治霾的难度
霾是多种因素所致。不仅以煤炭为主的化石能源燃烧是导致大气污染物增加的主要原因，同时，城市快速增加的机动车尾气排放也已成为另一重要的污染源。
（1）西安燃煤与机动车污染已占到区域内PM2.5排放年均值的65%
化石能源生产和消费过程中排放的污染物是霾形成的主要原因。近几年来，西安及关中地区霾天时有发生，已经引起了社会和各级政府的广泛关注。根据中科院地球环境研究所对西安市PM2.5连续10年(2002-2011年)监测，发现西安市大气细粒子日均质量浓度每立方米高达170微克,远高于目前的检测标准。西安市工业排放、燃煤排放以及机动车的一次排放以及二次污染占区域内PM2.5总排放量的65%左右。因此，以煤为主的化石能源生产和消费产生的PM2.5，依然是西安大气污染物的主要来源。
（2）二次污染是霾形成的重要因素
PM10、PM2.5颗粒物形成过程中，二氧化硫、氮氧化物、氨气和挥发性有机物等均担当着重要的前驱体角色，它们转化为相应的盐类、过氧化物和进一步形成的气溶胶是霾加重的重要因素。有关研究表明，二次无机气溶胶和二次有机气溶胶是构成PM2.5的重要成分。在这些因素中二次有机气溶胶占到32.3%，二次无机气溶胶占到41%（硝酸根离子21.7%、硫酸根离子11.8%、铵离子7.5%）。这些数据充分说明城市垃圾、污水挥发气体，餐厨废气、农村桔杆焚烧，以及涂料逸散溶剂等也是霾的制造者，这也是我们过去研究忽视的领域。
（3）尚不确定的相关影响是霾形成的深层次原因
我省关中在年消费6～7千万吨煤炭情况下形成的霾，与河北、山东、山西、河南、内蒙五省年消费约15亿吨煤炭情况下形成的霾有着重要的关系，与“亚洲棕色云团”（据观察在印度洋上空呈约
但无论如何，化石能源的生产和消费依然是霾形成和产生的最重要因素。在化石能源排放中有2个品种最为关键，一个是煤炭，一个是石油。所以，加快以煤炭和石油为主导的化石能源生产和消费转型推动雾霾治理，既是源头之举，也是治本之策。当然，治霾不能一蹴而就，它既是一场攻坚战，又是一场持久战。
3、加快转型是破解我省化石能源“双增长”发展趋势和减排治霾尖锐矛盾的必由之路
根据控制能源消费总量的要求，国家已划定限煤区（负增长）、控煤区（允许有限的增长）、增煤区（允许有较大的增长）省份，没有实行“一刀切”的压煤、限煤政策。
我省作为化石能源大省，作为国家重要的煤炭基地、煤电基地、煤化工基地，近几年来在煤炭生产和消费上出现压煤的观点、限煤的观点、负增长的观点、零增长的观点；在减排治霾上出现速胜论的观点、悲观论的观点、“盼风祈雨”无所作为的观点都是不可取的。减排治霾和我省化石能源生产、消费“双增长”看似矛盾、对立、水火不容，实则为一个问题的两个侧面，关乎环境与发展协调“度”的把握，关键是不能再沿袭传统化石能源生产和消费的老模式。加快化石能源生产和消费转型是达到改善大气质量和实现“双增长”的共同路径，需要在策略、技术和管控的重点领域上寻求两者的最多契合点、最大公约数。诚然，与治霾一样，转型也是一场攻坚战、持久战，但也应先行开战、率先行动，“十三五”也正是推进这一转型的关键期、决战期。要重视从能源生产和消费的源头切入、全过程联动，要把绿色、循环、低碳发展和节能减排、清洁生产等一体化谋划，全面打造我省化石能源产业升级版，为减排治霾提供治本之策。
二、当前我省“转型与治霾”存在的突出问题
我省在减排治霾方面存在的突出问题，主要是还未能充分认识和把握国家提出的推动能源生产和消费革命的新方略、新要求，未能充分认识其在推进生态文明和美丽陕西建设中的重要地位和作用。在破解我省能源经济与减排治霾这一对矛盾上，还缺乏上下左右的充分沟通论证，缺乏统筹谋划，还尚未形成全面系统的能源环境对策及解决方案，特别是在改善大气环境质量和同时打造能源经济升级版方面，还尚未形成“双赢”和相互衔接的有效措施。具体表现在以下4个方面：
1、在政策指导方面。一是我省在不到一年的时间内所制定和颁布实施的三个政府文件，对到2017年的煤炭消费量表述前后不一（有的文件上为1.38亿吨，有的为2.14亿吨，有的为2.5亿吨）。文件数据上的混乱，将引发执行上的困惑。二是对政府工作报告提出的“加快西安周边100公里范围内的无煤化进程”的内涵没有诠释，各部门的实施方案中均没有呼应。三是今年关中削减1000万吨煤炭消费任务，仍按五市一区分配，没有重点在西安100公里范围内施行。四是文件规定前后不一，如规定“关中地区不再布局新的石化、煤化项目”，但又提出“重点建设彬长煤制气基地”。指导思想中有“限期完成”的原则，但又有“现有企业要加快向陕北能源化工基地、化工园区迁建”的内容而又不规定期限。指导思想中有“切实控制能源消费总量”的内容，但主要目标中却没有总量设定。五是文件规定有拆除小锅炉的要求和具体台数，但无推广高效节能环保型锅炉、推广使用粉焦兰炭和洁净煤的政策与措施。六是确定的到2015年和2017年的天然气供应量分别要达到120亿m3、160亿m3，但从2013年实际供给52亿m3、2014年预计供给64亿m3的实际情况看，计划确定的两个年份目标数值偏高，脱离实际。全国2013年仅增加26亿m3天然气，压减原煤490万吨（北京建成区压减燃煤130万吨，基本实现中心城区无煤化）。我省压减目标不能定的过高，要重在按照超净排放标准进行技术改造。
2、在能源消费方面。一是能源利用效率较低，推广节能、节煤技术工作滞后；二是电厂锅炉、取暖锅炉、工业锅炉、工业窑炉超净排放技术改造进展迟缓，排放强度偏大，万元产值能耗较高（目前浙江舟山、嘉兴电厂，河北三河电厂燃煤机组实际监测的排放数值已低于国家燃气发电排放标准）；三是天然气可利用指标偏少，煤改气之后对氮氧化物排放没有相应的减排措施要求；四是煤炭消费比重偏高；五是机动车排污控制难度大，推广使用国Ⅴ汽油后出现了成本增加、标号降低、油耗增加和排放增加等新问题。
3、在能源生产方面。一是煤炭转化率偏低，煤制气、煤制油、煤制特种化学品、煤制化工新材料等后续项目减少；二是粉煤连续干馏技术尚在中试之中，煤炭分质分级利用和多联产技术尚未广泛应用；三是电煤消费集中度不高，仅为煤炭消费的36%左右；四是煤层气、页岩气勘探尚未取得大的突破；五是兰炭产业开工率低，推广应用领域尚待持续拓展；六是城市集中供热技术升级改造滞后，建筑热能损失较大；七是做为传统能源生产的重要补充，依托陕西已有成熟技术，利用固废资源和尾气、废气、餐厨废弃物资源生产能源替代产品（节煤、代煤、代油、产油）尚未提上重要议事日程。
4、在科技成果转化和专利技术推广应用方面。甘肃省工信厅与环保厅、山西省发改委与环保厅均出台了支持粉煤高效节能环保锅炉推广的意见，兰州、泉州都在推广应用我省研发的高效粉煤锅炉专利技术，但我省对此尚无明确举措，支持污染防治产业发展缺乏合力。我省在北京、河北等省市大力推广使用神府地区生产的兰炭，而省内推广应用仍未引起足够重视。由我省技术支持的全国二十九个省区市都在推广使用车用甲醇燃料和甲醇汽车，而我省推广应用工作还在摇摆不定、进展迟缓等等。推动能源生产和消费革命，首先要突出创新驱动和技术成果转化应用这一关键因素。
三、“转型与治霾”的对策与措施建议
1、对策建议
（1）从加强生态文明建设和促转型升级的战略高度抓紧研究制定推动我省能源生产和消费革命的实施方案或条例。应结合我省作为国家化石能源战略接续地和国家煤炭基地、煤电基地、煤化工基地、油气生产基地的定位，结合化石能源生产、消费产业增加值在我省GDP中的占比，结合我省“十三五”化石能源生产、消费“双增长”的需求，结合以西安为重点的关中治霾迫切需要，结合我省清洁能源、可再生能源（风电、水电、生物质能源等）、新能源（光伏、光热发电、核电等）的发展优势，在全国率先制定推动能源生产和消费革命的实施方案，统筹化石能源与新能源、转型与治霾、产业升级与环境改善，体制机制与具体路径等，通过持续推进能源生产和消费革命，实现经济和环境双赢目标，使我省在绿色、循环、低碳技术支撑下，打破“资源魔咒”和“排放桎梏”，扭转“谈煤色变”、“谈化色变”的陈旧观念，以全方位技术创新、发展理念创新，在高碳资源低碳化利用、清洁生产和超净排放技术集成利用支撑下，实现我省能源产业持续健康发展。由于推动我省能源生产和消费革命涉及全省经济、社会、环境与民生的方方面面，是一个涉及战略性、全局性和具有全国示范意义的方案，所以方案形成后应提交省人大批准，并将其纳入法制化轨道加以推进。
（2）准确把握转型与治霾的关联点和结合点。在“转型与治霾”的指导思想上，建议突出抓好主要矛盾，准确把握“转型与治霾”的共同点、关联点和结合点，把打造经济升级版、培育新的经济增长点与节能减排、低碳治霾、环境质量改善，同时要求、同时规划、合力推进，形成目标统一、步调一致、共推共担的新格局、新机制。
（3）加快调整能源消费结构和加大节能减排力度。建议在力争提高天然气供给能力，加快光伏光热发电，光热地热能综合利用，风电、水电、核电项目建设，城乡分布式能源利用项目建设的同时，明确我省以增煤区省份定位，着力推进煤基多联产技术和煤转化技术创新成果、超净排放技术创新成果的集成应用，全面提高我省煤就地转化的比例和效益，持续做大做强煤转化产业，把西电东送、北电南送基地建设，煤制气、煤制油、甲醇制高清洁能源和替代能源、煤制烯芳烃、煤制特种化学品、煤制新材料基地建设，国家级油气战略储备基地建设，页岩气、煤层气、瓦层气、油田伴生气、焦炉气、高炉气、石炉气、锅炉与窑炉尾气综合利用和CO2资源化利用项目建设，省内油气与液体化工长输管道建设和车用综合动力服务中心（集加注汽柴油、LNG、甲醇，快速充电、更换电池于一体）建设等项目纳入“十三五”规划，作为推动我省能源生产、消费转型的投资重点，为国家和我省提供优质能源保障，为治霾提供基础。
（4）在“转型与治霾”的策略上，要坚持提高能源效率优先和技术创新先行的原则。一是要针对我省万元GDP能耗高出全国平均水平、高出沿海水平（万元GDP能耗，我省为
（5）大力支持污染防治产业发展，打造我省“转型与治霾”的新亮点。充分发挥省环保厅监督执法能力和省环保产业集团的产业引领作用，打造我省“转型与治霾”的新亮点。建议组织筛选评估一批我省在全国处于领先地位的治污降霾技术、超净排放技术、油品替代技术、节煤代煤技术，重点对重大能化项目超净排放技术改造、尾气资源综合利用、二氧化碳资源化利用和年替代油品百万吨、节煤百万吨以上的产业化项目，给予相应的财政政策支持。
（6）建立健全“转型与治霾”联合引导、管控的新机制、新格局。按照“国十条”的要求，实行责任制，从转型升级、关停并转、节能低碳、绿色能化、减排治霾、清洁生产进行系统谋划，全过程衔接，对各市和重点企业提出相应的考核指标和具体的奖惩办法。按照中国石油和化工联合会提出的建设“美丽化工”新理念，着力在我省打造一批涉及能化产业的美丽矿区、美丽园区、美丽厂区。
（7）对三大区域实行分类指导，差异化、精细化管理。鉴于我省关中、陕南、陕北经济状况和能源生产与消费结构的差别较大，建议按“三大区域”制定“转型与治霾”的指导意见与方案，在能源生产和消费上体现分类指导，体现差异化、精细化管理。
2、措施建议
（1）在化石能源消费上，一是建议全面推广煤炭的洁净化利用技术，应把限期要求火电行业达到国家和地方的特别排放限值、城市集中供热节煤改造、兰炭粉焦发电、锅炉“煤改气”、高效节能粉煤锅炉推广、兰炭尾气资源化利用、全面推广甲醇汽油等，作为煤炭消费转型和治霾的重中之重，将节煤和达到特别排放限值同时要求。二是建议借鉴中石油在全行业开展能效倍增活动的经验，对我省八大重点用煤行业（火电、热力、钢铁、建材、有色、石化、煤化、盐化）分别制定推行清洁生产、超净排放和提高能效工作计划，并对市县及企业制定相应的奖励措施，对企业投入较多且效益显著的节能减排、超净排放与清洁生产技术改造项目，应优先给予资金补助。
（2）技术政策上，建议支持煤气化联合循环发电(IGCC)技术示范，支持粉煤连续干馏与粉焦连续气化技术攻关，支持粉煤粉焦燃料混合发电示范，支持粉焦兰炭冶金高炉喷吹技术开发利用，支持高大型楼群热岩型换热供暖技术推广，加快水性涂料和高固树脂涂料技术开发，支持聚甲氧基二甲醚等新一代成品油添加剂技术开发和甲醇汽油、甲醇汽车推广应用。加快建设更加先进的成品油在线调合设施，不断增加烷基化汽油和异构化汽油产量。
（3）利用我省在全国领先的成熟新技术、新工艺、新设备，大力推进治污减霾产业发展。分期分批逐步在各市县区建设粉煤配送中心和餐厨垃圾资源化利用装置，在城市和城镇生活垃圾填埋场配套建设废塑料低温裂解炼油装置，在县区污水厂建设废水热能回收供热制冷装置，在涉油区县建设污油泥无害化资源化利用装置等。
（4）鉴于环境问题的复杂性和原有环境监测的局限性，建议提早谋划建立城市空天地一体化三维大气环境监测体系试点方案；提早部署重霾污染天气应急措施与空气质量变化的响应关系研究；吸取榆林神华陶氏项目审批的经验教训，尽快就关中现有石化、煤化企业向陕北能源化工基地、化工园区迁建事项编制环境可行性报告，为关中现有石化、煤化企业迁建，提供更加充分的环境研判和现实客观的科学依据。
（5）启动碳交易。在市场经济框架下实行碳排放权交易，是解决污染问题行之有效的方法。2014年，我国已启动 “碳交易”的城市有北京、天津、上海、广东和深圳，并且计划在三年内出台较为完善的相关政策，在2020年要建立起全国性的碳交易市场。我省属于国家低碳试点省份，应尽快建立“碳交易”平台，争取把减排治霾、减少碳排放与可持续发展紧密结合起来。
课题顾问：田 源
课题组长：胡海峰
副 组 长：高新华 方贤友
成 员：冉新权 苗均全 张兴先 郭卫东
张廉杰 王益辉 孙 丽 吕亚鹏
温社记
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