（课题研究报告）

陕咨字[2014]27号        

破除体制机制障碍积极推进我省农业转移人口市民化

 

省委、省政府：

近期，省决咨委组织专家就我省农业转移人口的市民化问题进行了调研。我们发现，自2010年以来，农业转移人口市民化已成为促进新型城镇化建设，加快区域经济社会发展的重要途径，全省各地对这项工作的指导和服务也取得了明显成效。但依然存在一些不容忽视的情况和问题需要认真研究解决。结合《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》精神，我们就如何找准思路，破除障碍，加快推进我省农业转移人口市民化进程，现提出以下意见和建议。

一、我省农业转移人口市民化工作的进展与成效

经过几年的努力，我省农业转移人口市民化工作取得了以下几个方面的进展与成效：

一是省市自上而下的政策与制度安排为农业转移人口市民化工作提供了有力保障。2010年7月，省政府下发《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户工作的意见》，明确了农村居民进城落户的相关政策，并在西安、宝鸡、延安、渭南等市开展农业转移人口居住证制度试点工作。人社厅、公安厅、发改委、住建厅等省级有关部门也相继出台了15个配套的政策性文件，涉及土地、住房、就业、培训、社保、教育、医疗、计生、税收等方面，形成了较为完善的政策体系。各市县也结合自身实际，细化了各项政策措施，如宝鸡市细化了就业服务、职业培训、创业培训、社保接续、经济补偿、退宅退地、土地流转和户籍办理的落实措施和操作办法；延安市制定了《关于进一步解放思想放宽条件推进有条件农村居民进城落户的意见》，在不退出宅基地和承包地的情况下，进城农村居民可在就业创业、子女上学、住房保障等方面与城镇居民享受同等待遇；汉中市出台了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的若干意见》以及14项配套政策。洛川县、城固县等成立了县长或分管领导任组长，人社、公安、国土、财政、教育等多部门负责人为成员的推进有条件的农村居民进城落户工作领导小组，下设实体性办公室，并制定了进城落户政策的细化措施和办法。

二是推动了以居住证为导向的农业转移人口市民化进程。我省目前除特大型城市西安仍实行有条件的农业转移人口准入制度外，其他城市均已放开人口准入限制，普遍实行了农业转移人口居住证制度，并从政策规定、办理程序、服务意识等方面破除了农业转移人口市民化的一系列障碍。通过加强体制机制建设，加强保障性住房、随迁子女教育、医疗保险、养老保险等方面工作的力度，有效解决了农业转移人口面临的困难和问题。

三是推进公共服务均等化工作取得了明显成效。我省各级政府和有关部门积极采取多种措施，促使进城农村居民逐步享有与城市居民一样的教育、社保、医疗等公共服务以及保障性住房等优惠政策。延安市实行城乡居民医疗保险、养老保险并轨，赋予了农业转移人口市民化以实质性内容；汉中和宝鸡实行农业转移人口子女就近上学、为转移人口预留城镇保障性住房等政策，做实了公共服务均等化工作。

四是实现了400多万农业转移人口市民化，为提高我省城镇化水平做出了很大贡献。据统计，到2013年底，2年时间全省共办理进城落户农民406万人，已完成“十二五”规划目标任务（计划5年时间转移600万有条件的农村居民）的67.7%。2014年第一季度已办理进城落户农民21万人，占全年任务的23.4%。2013年陕西城镇化率达到51.31%，比2009年提高了7.8个百分点；户籍登记城镇化率为38.01%，比2009年提高了7.81个百分点。近几年来，进城落户农村居民对我省户籍人口城镇化率的提高做出了贡献。

五是形成了农业转移人口市民化的四种模式。一是不改变户籍的居住证市民化模式，即只要办理城镇居住证，就可享有城镇公共服务和公共资源，目前全省三分之二以上农业转移人口市民化属于该类模式。这种模式之所以常见，一方面是因为进城农民暂时还达不到落户城市要求，一方面是由于许多农民也越来越看重附着在农村户籍上的福利，比如宅基地财产权、土地承包权、林地承包权等，导致很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍。二是城郊就地转化的市民化模式，就是在原农村居民户口簿“住址变动等级”栏内注明居住地址、变动日期，加盖进城居住专用章给予认定，并在户籍电子档案中予以备注，除继续享有农村的各项福利政策外，也享受城镇居民享有的公共服务。这种模式不会产生留守儿童、留守老人和妇女问题，直接由农村居民（或农业人口）转变为城镇居民（或非农业人口），并实现农业转移人口生产和生活方式的市民化，这种形式在长安区、西咸新区等城郊地区比较普遍。三是城中村改造主导的市民化模式，结合整村拆除、回迁安置的城中村改造，帮助农民实现房屋增值、收入增长，同时一次性将农民转为城市居民，将其全部纳入城市社会保障体系当中。近7年来，西安市已完成117个城中村改造和回迁安置工作，20万人被纳入城市社保体系，实现了此类农业转移人口的完全市民化。四是改变户籍落户城市的市民化模式，就是将农村户籍改变为城市户籍，并退出农村宅基地和承包地的“双退出”的市民化模式，可以全面享有与城镇户籍相关的一切服务和权利，宝鸡山区移民搬迁农户多采取这种模式。目前，这种形式的农业转移人口市民化所占比例较小。

二、我省农业转移人口市民化推进中的主要障碍

尽管我省农业转移人口市民化工作近年来取得了不小的进展与成效，但在推进中仍然存在一些体制机制方面的障碍，突出表现在以下四个方面：

一是综合成本障碍。农业转移人口市民化的成本可分为两类：一是公共成本，是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入，主要包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等；二是农业转移人口在市民化过程中要自行承担的个人生活成本，包括由个人支付的在城市生活、自我保障和住房成本等。根据我们的综合测算，我省西安市农业转移人口市民化的人均公共成本为13至15万元左右，其他城市8至10万元左右，县城和重点镇5至7万元。我省“十二五”期间预计转移农业人口600万，预计到“十二五”末，城镇化水平达到55%，到2020年累计转移农业人口1000万，城镇化率达到62%，按每年转移人口100-120万人计算，公共成本就达1000-1200亿元左右，城镇需要为农业转移人口市民化支付巨额成本。而农业转移人口在市民化过程中需要自行承担的个人生活成本每人每年1.5至2万元，多数农业转移人口还需要支付平均每户20至30万元的一次性购房成本，因此，较高的个人生活成本也抑制着农业转移人口的真正市民化。

二是就业流向障碍。就业是人口流动和转移的方向标。大西安（包括咸阳）地区2013年的固定资产投资占全省的50%以上，房地产投资占全省的70%以上，就业和创业机会多，对农业转移人口吸引力大，是全省各类劳动力和人口希望流入的主要区域，但由于城市空间和承载能力有限，容纳不了与投资和产业发展规模相适应的农业转移人口；省内广大中小城市、县城、重点镇等具有较大的发展空间和承载能力，但投融资规模有限，产业发展比较缓慢，就业创业机会较少，对农业转移人口的吸引力不足，很难真正留住人口。这种趋势，与政府希望中小城市、县城和重点镇成为农业转移人口主阵地的发展意愿并不吻合。

三是制度与政策障碍。一是包括就业制度、教育制度、社会保障制度等方面的城乡二元体制壁垒并未完全清除，特别是土地制度方面，还缺少将农村土地“市场化”的可操作的退出机制，使得农民工不愿意放弃农村土地，也无法有效将农村土地置换成进城资本。二是政策协调和衔接不够的现象。我省目前有34个文件专门针对或涉及农业转移人口市民化，相关政策已经较为完善，但仍存在部分政策协调和衔接不够的现象，比如公安部门要求农业转移人口办理居住证手续时，要有正式的固定住所，住建部门落实保障性住房时，要求提供公安部门确认的居民证明，结果造成了进城农民无房可住与不少保障性住房闲置的问题。还有大量进城农民购买了价格较低但尚无产权证的城中村改造的“准商品房”，但由于没有房产证也无法落户。

四是能力与文化障碍。近年来，各类企业对技能型劳动力需求日趋旺盛，一般性劳动力的就业领域和择业空间不断受到限制，形成了低端劳动力市场竞争过度，高端劳动力市场供给不足的矛盾。农民工总体文化程度不高，职业技能素质欠缺，大多数只能在劳动密集型企业中从事技能要求不高的体力劳动，尤其是建筑业、低端制造业和服务业。这类工作收入低，难以支持农民工及其家庭在城市居住和生活的成本。另外，生活方式上的城乡差距、城市居民的社会排斥也进一步阻碍了农业转移人口市民化进程。

三、推进我省农业转移人口市民化的对策与建议

农业转移人口市民化是新型城镇化的核心问题之一，是城镇化建设从外延规模扩张向内涵品质提升的有力举措，是统筹城乡建设、促进经济发展的重要途径。我省应以加快提升城镇综合承载能力和发展潜力为基础，以推动产业发展和城镇建设为动力，以尊重意愿和有序引导为原则，以加强城镇各项社会服务为保障，全面破除影响农业转移人口市民化的体制机制障碍，积极稳妥推进我省农业转移人口市民化进程。

一是要建立多元化的农业转移人口市民化成本分担机制。农业转移人口市民化是一个长期复杂的过程，需要巨额的经济投入。首先，要建立政府、企业和农民工个人的成本分担机制，合理消化市民化的经济成本。建议在大西安地区，政府、企业和农民工各承担三分之一；在中小城市，政府承担50%、企业和农民工各承担25%。其次，建议设立专项基金，加大对农业转移人口集中流入区的成本补贴；改革社会保障福利随户口走的政策，让国家补贴的这部分社会福利能够落实到迁入地；鼓励企业和社会广泛参与，在廉租房和公租房建设、就业培训等方面引入市场机制，降低政府对市民化成本的负担。

二是要积极引导投资流向，促进产业布局与转移人口就业之间的空间均衡。首先，要根据各地的绝对优势和比较优势，扶持地方支柱产业，培育地方主导产业，引导投融资和产业项目向中小城市、县城、重点镇转移，给予转移企业一定的税收优惠和土地保障，并提高转移企业的岗前培训补贴标准，鼓励企业吸纳当地农民工就业，使县城和重点镇成为农业转移人口市民化的主阵地。其次，要结合国家新型城镇化综合改革试点，在全省43个重点县城、35个重点示范镇中选择人口10万左右的建制镇，开展新型设市模式试点工作，赋予其相应的城市建设和管理权限，吸引建设投资和产业布局，为农业转移人口就近提供更多的就业创业机会。

三是要分区制定差别化的农业转移人口市民化推动政策。我省不同类型地区市民化的主要障碍、市民化意愿、市民化成本不同，宜多措并举、分类实施，有序推动市民化工作。首先，要构建我省农业转移人口市民化的社会成本模型，度量分地区（大西安都市区、一般城市、县城和重点镇）、分类型（失地农民、经营户、技术人员、一般劳动力）的农业转移人口市民化的社会成本，分区分类制定政策和实施办法，积极有序推进市民化进程。其次，针对大西安都市区在全省市民化进程的地位和作用，建议将其细分为主城区、中间区与外围区三个层次，在主城区（新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥、长安），实行工作年限、交纳社保年限、购买住房情况、文化程度和职业技能等方面的累计积分制度，以有效控制转移人口、但不限制人才的原则，吸纳与城市产业转型和优化升级相匹配的农业转移人口；中间区（临潼、阎良、秦都、渭城、西咸新区、高陵、户县），应合理放开人口市民化限制，借助基础设施建设、西安产业外溢与新区开发，使其成为大西安都市区农业转移人口市民化的主要吸纳空间；外围区，应全面放开人口市民化的限制，发挥近邻效应，主动承接西安市区的产业转移，带动农业转移人口市民化较快发展。

四是要全面推进农村土地制度改革，建立农户土地“市场化”的退出机制。第一，要尽快全面推行农村土地的确权颁证工作，为建立农户土地承包经营权市场化流转机制打好基础，选择条件成熟的地区，由政府因地制宜地建立土地流转机制；制定激励政策，鼓励进城农民通过市场化途径放弃农村土地，并将其转化为进城居住和就业创业的启动资本。第二，要建立有效的推拉机制，逐步消除农业转移人口城乡“双栖”现象。农业转移人市民化后，对其在农村的宅基地和承包地应该设定保留年限，大中城市不超过10年，县城和小城镇不超过20年，通过建立健全宅基地和承包地的“双退出”机制，促使农业转移人口完全市民化。第三，引导有条件的区县探索建立农村产权交易市场体系，为农户土地和房产等市场化提供交易平台。

五是要加强农民工职业技能培训，提升就业创业能力。第一，要进一步完善农民工职业技能培训政策，提高培训质量和效果。建立面向农业转移人口的职业技能和文化素质培训体系，设立专项培训经费，提升农民工就业能力和融入城市生活的能力。第二，要发挥各类培训机构的作用，采用政府部门和社会力量相结合的方式，形成体系多元、长短结合、高中低配套的培训体系，将就业培训和技能鉴定有机结合，通过确定技术等级、颁发上岗证书等方式，提高农民工的专业技能，增强就业竞争力。第三，要加大农民创业的扶持力度，建议取消小额担保贷款只能在户籍地申办的规定，允许农民在创业所在地申请小额担保贷款进行创业。在全省开展农民创业孵化基地和示范基地建设工作，配套完善相关政策，推进农民创业和就地就近市民化。第四，要变“筑巢赶凤”为“筑巢引凤”，在理顺有助于农业转移人口市民化的各种政策和服务体系的情况下，通过创造工作和就业机会，加强人文关怀和就业技能、素质提升等方面培训，促使农业转移人口在城市安心工作、安稳居住、安然享受城市公共福利待遇，从日常活动和心理认同上逐渐接受城市生活，适应城市节奏，成为真正意义上的城市居民。

六是要继续做好重点群体进城落户工作，不断提高农业转移人口居住证的含金量。第一，要在继续做好城中村农民、失地农民、进城务工经商人员、农村籍高中和技校毕业生、农村籍退役士兵等重点群体进城落户的同时，逐步扩大重点群体范围，逐步解决企业农民工、在城市出生的非城市户籍青少年、新生代农民工和在城镇创业的农民工等群体的进城落户问题。第二，要逐步落实附着在农业转移人口居住证上的社会保障、医疗卫生、计生服务、教育就学、住房保障、职业介绍、法律援助、户口迁移等方面的公共服务和便利措施，提高居住证的含金量，增加其对农业转移人口的吸引力，使农业转移人口市民化工作由“大力推进”向“一手抓进城落户，一手抓落户后的各项政策落实”转变，切实保证农业转移人口的生活质量。第三，要根据“国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见”，统筹考虑，因地制宜，制定全省和各个地区户籍制度改革的具体措施和办法。第四，对购买了城中村改造的“准商品房”的进城农民，虽然没有房产证，也应视同在城市有长期居住条件，准予落户。

 

 

 

 

 

课题组顾问：田  源

组      长：谭策吾

副  组  长：李同昇

成      员：曹军年  黄怀宝  岳宏志  王圣学

郑小寅  李成岗  吴文恒  王海燕

王益辉

 

 

 

 

二○一四年八月十九日