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[2014]24号 关于加快发展我省城镇养老服务业的几点建议
来源： 办公室 日期： 2014-12-29 15:13:54
（课题研究报告）
陕咨字[2014]24号
关于加快发展我省城镇养老服务业的几点建议
省委、省政府：
伴随着人口老龄化,养老已成为社会各界关注的热点问题。加快发展养老服务业，既是应对人口老龄化的迫切需要，也是保障和改善民生的重要举措，而且有利于推动服务业发展，有利于扩大内需、增加就业。去年九月国务院关于加快发展养老服务业的若干意见发布后，已有不少省份相继出台了具体的实施意见。最近，省决咨委组织专家就加快我省城镇养老服务业发展问题进行了专题调研，现将有关情况和建议报告如下。
一、 积极应对人口老龄化是社会管理的重大课题
（一）人口老龄化形势严峻
根据2013版《中国老龄事业发展报告》提供的数据，截止2012年末，我国60岁以上老年人口已达1.94亿，占总人口的比例为14.3%，比2011年同期提高0.59个百分点。其中，80岁以上高龄老人已达2200万（并将以年均增加100万的态势持续至2025年）；失能老年人口有3600万；慢性病老年人达9700万。《陕西省2013年人口发展报告》显示，全省65岁及以上人口为354.92万人，占总人口的9.43%，以老年型社会的国际标准7%来衡量已高出近3个百分点。老龄人口与2012年比，净增18.26万人，年增5.42%。
不仅如此，我国的养老问题较之许多国家更具紧迫性和挑战性,形成这种压力的原因主要有：人口老龄化具有规模大、速度快的特点；独生子女政策和生育意愿下降造成总体家庭养老能力下降；部分失独家庭养老能力缺失；老龄化超前于经济社会发展水平等等。可以说，养老问题已经日益成为一个影响中国未来发展的重大社会问题，应该引起全社会的高度重视。
（二）居家养老是我国养老服务体系的主体
从世界范围看，发达国家机构养老率平均为5%-7%，最高的荷兰也仅8.8%，美国95%的老年人居家养老，日本这一比率为96.8%。近年来，北京和上海分别提出了“9064”和“9073”的养老服务模式（即90%居家养老、6%-7%社区养老、3%-4%机构养老），把居家养老作为养老服务体系的主体来推行。2013年，国务院文件进一步明确了“到2020年，全面建成以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”的发展目标。
实践证明，居家养老的基础地位是无以取代的。社区居家养老服务是以家庭为核心，以社区为依托，吸纳和组织专业队伍，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，主要涉及生活照料、应急救助、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等方面。以上门服务和日托护理为常见形式，具有方便、快捷、经济的优点，适合我国老年人“养老不离家”的传统观念，是现阶段破解养老难题最经济、最可行的途径之一。而且，在社会养老服务体系建设的初级阶段,机构养老的发展空间也很大。
（三）一些地方贯彻实施国务院意见的动态
国务院关于加快发展养老服务业的若干意见引起了各地的高度重视和迅速反响,北京市去年10月率先出台实施意见。四川省政府要求各级政府结合城镇化和城乡一体化的要求，制定养老服务体系建设规划，加大对养老服务体系的投入，重点向农村和中心城镇倾斜。青海省宣布，要把发展养老服务业作为一项紧迫任务，从加强硬件和提升软件两个方面着手，重点抓好养老服务政策体系建设等十项任务。贵州省认为养老服务业市场前景广阔，是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在，计划通过建设一批避暑型、疗养型、康复型等多种类型的度假养老服务基地，打造在全国有较高知名度和国内领先水平的健康养老目的地。另外，海南省已发展成为国内最大的冬季养老度假基地。上述各省和其他一些地方健全养老服务体系、发展养老服务业的经验值得我省借鉴和学习。
二、我省养老服务业的发展现状与存在问题
近年来，省委、省政府针对老龄人口快速增长的省情，十分重视养老工作，做到了三个纳入：一是将社会养老服务体系建设纳入《陕西省“十二五”民生工程建设规划》，作为“十大领域民生工程”的重点项目予以安排;二是将市、县、乡镇、村（社区）四级机构养老平台建设纳入各级民生工程范围;三是将新增养老床位任务纳入了全省目标责任考核范围。
从全省看，各项老龄工作稳步进展，养老服务设施初具规模，取得了比较显著的成效:
扩大了享受优待服务和补贴的老年人群范围。修订了《陕西省老年人优待服务办法》，将老年人优待的年龄由70岁下调到65岁。将享受高龄老年人补贴的年龄由80岁下延到70岁，并提高了补贴标准，去年全省有257万老年人受益,省、市、县财政支出达20.2亿元。
以开展居家养老服务为重点，着力解决多数老年人在社区养老的问题。连续两年投入1亿余元建成社区居家养老服务设施1305个。推行日托“朝至夕归”养老模式，老年人白天在社区日间照料中心活动，晚上各自回家，既使老年人得到了很好的照料，又满足了其不脱离家庭亲情的需要。省政府拿出1000万元支持建设的老年餐桌工程正在稳步推进。西安市还为1900多名特困群体老人、高龄老人和空巢老人提供了政府购买的居家养老服务。
鼓励和支持社会力量参与养老服务设施建设。目前，我省已有民办养老机构205家，拥有的床位数量增加较快。2013年，省政府出台了《关于鼓励和引导社会资本进入养老服务领域的若干意见》，为民办养老机构在土地供应、税费减免等方面明确了优惠政策。西安、铜川、商洛等地试行“公建民营”的模式，支持社会力量运营公有产权养老服务设施，取得了较好效果。
与此同时，在调研中我们所到之处均反映发展城镇养老服务业仍然面临着不少困难和问题。
第一，居家养老服务和社区养老服务基础设施薄弱，功能不完善，难以满足人民群众日益增长的养老服务需求。社区居家养老服务基础设施是顺利推进居家养老服务的前提，当前我省城镇社区此类设施还远不能满足社会需要。由于养老服务设施原先未列入社区建设规划，大多数社区因自身办公用房比较紧张，无法拿出足够的场地开展养老服务。特别是老的城市社区情况更是不容乐观，这些地方居家老年人数量又相对比较多，矛盾更为突出。当前，许多社区虽然有开办老年食堂、托老所、老年课堂的意愿，但受场地限制，这些服务项目难以开展。西安市有700多个社区，其中365个社区设有不少于
医疗康复服务是居家养老服务的重要内容之一，随着高龄人口的增加，社区老年人的护理必将成为社区医疗的工作重点。需要依托社区卫生服务中心，建立老年人医疗康复保健站，定期为老年人进行健康检查、心理咨询，提供预防、诊断、治疗、康复保健为一体的医疗服务，为需要半护理或全护理的失能、病残老年人提供护理服务。但因现有社区卫生服务体系尚不健全，受到经费紧张、业务用房有限、医护人员数量少、专业素质不高等问题困扰，仍然难以胜任社区养老服务方面的工作。
使用信息化技术可以有效提升居家养老和社区养老的服务质量，但居家养老服务迫切需要的热线电话、关心门铃、社区呼叫系统以及老年人基本信息电子档案等信息网络和服务平台还甚为少见，急需推广完善。
第二，民办养老机构和养老产业规模明显偏小。目前，我省民办养老机构拥有床位约3万余张，仅占全省养老床位总数的20%左右。近年省市相继出台了一些鼓励社会力量进入养老服务领域的政策，因扶持力度不大，民间资本响应的积极性不高。这次调研，我们所到的民办或公办民营养老机构，由于收费标准低政府补贴少，几乎家家亏损，条件差、效益差已成为提高服务水平的硬制约。西安历来是许多大西北退休老年人首选的养老地，但现有养老机构养护条件无法满足省内外较高层次养老的需求。我省有许多文化娱乐、医疗保健、体育健身、休闲养生等面向老年人消费市场的服务和产品，由于缺少整合和推介，尚未形成品牌效应。调研中一些长期从事养老市场开拓的企业负责人认为，这种状况与行政部门缺乏行之有效的规划、引导、支持和服务不无关系。省上与老龄事业有关的部门不少，但未形成合力，企业急需要办的大事要事易遇到推诿拖延，往往贻误业务发展时机。
第三，养老服务组织建设和人才培养滞后。多年来，从事社区养老服务和居家养老服务的组织，主要以社区居委会、志愿者组织和一些家政服务公司为主，专门从事养老服务的社会组织和现代化企业较少。受自身职能和服务人员业务水平的限制，非专业养老服务组织主要提供一般性的家政类服务，无法满足老年人多样化的养老服务需求。此外，养老服务专业人员严重不足。由于社会对养老服务业认识不到位，甚至有偏见，不少人不愿从事此项工作，加之养老服务教育体系还未建立起来，导致目前具有养老服务专业素质的从业人员缺额较大。大多数养老机构和社区养老服务局限于低层次的日常生活护理和家政服务，而缺少医养结合、医养度假结合、医疗康复、法律维权和精神慰藉等高层次服务。
三、几点建议
（一）大力发展城镇居家养老社区服务网络
居家养老是基础，夯实养老服务体系的基础是改善大多数老年人晚年生活质量的当务之急。加快发展居家养老服务网络，首先应着手解决城镇养老服务设施用地用房难的问题。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于
增加投入，加快城市社区的日间照料中心、老年餐桌和老年健康中心等养老设施建设，是完善居家养老服务的紧迫需要。各级政府应支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。应采取政府购买服务、项目委托、以奖代补等多种形式，鼓励民间资本、社会力量和个人举办各类社区养老服务项目，解决政府养老服务投入不足，运营管理难等问题。
应注重发挥家庭和社会生活中优良养老传统文化的作用，广泛开展敬老、爱老、养老和助老的社会道德教育，巩固家庭养老的思想和文化基础。积极扶持发展养老服务志愿者组织，使志愿者队伍逐步壮大为居家养老服务领域的一支可靠力量。
（二）支持建设一批有影响的民办养老机构
民办养老服务产业的健康发展对于提升我省养老服务业的水平和质量意义重大。目前我省一批重点民办养老机构正处于在建或起步运营阶段。最近，陕西博恩集团与香港沣硕资本管理公司签约在西安共建生态养生养老基地。陕西省生态养老协会通过调研提出了建设秦岭国家植物园生态颐养服务示范区的建议，省上领导给与了充分肯定。对于我省一批即将建成的民办养老机构，应给予大力支持，使其尽早投入使用发挥效能。以“银发太阳岛”为例，该项目位于户县草堂景区内，由西安东方亚太职业学院创办，总投资6.6亿元,第一期建筑面积约10万平方米。“银发太阳岛”既是一所新型颐养机构，又被作为该校培养老年健康管理服务人才的实训基地，计划于今年重阳节正式开业运营。目前迫切希望批准更名为“西安健康管理职业学院”，希望尽快批准配套设立二甲医院，两项申请已上报省教育厅和省卫计委，而且设立配套医院的要求，也符合国家“促进医疗卫生资源进入养老机构”的精神，有关部门应简化程序、加快审批。
我省养生养老资源丰富，特别是秦岭生态良好、风光优美、夏季凉爽，面向关中城市群建设养生养老、避暑养老和养老度假结合、医养度假结合的项目，资源丰富、潜力巨大、前景可观，应抓紧研究做好有关规划。建议省市及早组织规划力量进行实地考察，统筹考虑生态保护、交通及安全等因素，提出科学合理的布局意见，防止出现无序建设的情况。养生养老产品开发有益于扩大内需，也是繁荣养老服务消费市场的重要工作。陕西省生态养老协会提出牵头办好重阳节老年产品博览会，通过博览会的平台推动老年产品的开发和营销，也应予以支持和帮助。
在支持民办养老产业发展的同时，要充分挖掘现有公办养老机构的潜力，除发挥托底作用外,应该继续扩大改制试点。人口集中的城镇或交通便捷的地方，可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制为企业，完善法人治理结构。财政投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营。
（三）抓紧培育养老服务职业教育体系
要充分发挥我省的教育优势，建立专业齐全的特色养老服务教育体系。省总工会下属的陕西工运学院与日本全国劳动共济协同组合合作，于2008年全面引进日本先进的老年服务教育理念、教学方式、高级教师和特色教材，率先在国内创办了具有世界水平和西北唯一的老年服务与管理专业。其毕业生全部在一线城市优质养老服务机构就业并得到广泛好评。因老校区面积有限，希望省上在新校区选址、征地和融资方面给与支持。西安东方亚太职业技术学院成立于2004年，是省内纳入国家计划统招的民办高等职业技术院校之一。在十余年的发展历程中，积累了较为丰富的办学经验，该校新校园办学条件良好，能容纳4000名在校生。学院根据国家确定的到2020年全国养老服务业将提供1000万个以上就业岗位的目标，决定调整专业，把学校定位于专门为健康服务产业培养人才的高职院校，这样的院校西北乃至全国至今还没有。建议省上在全国养老服务业专业人才需求旺盛的背景下，支持两所院校实现面向市场的长远发展计划。利用两所院校具有的声誉和影响力，把已设置相关专业的几所院校作为养老服务教育集群来培育并加以宣传推介，促进我省养老服务教育在国内优先发展。与此同时，对社区养老服务人员和家庭保姆的素质培养也应纳入养老服务人才培训计划予以重视。
（四）加快转变政府职能，激发社会活力
要抓住养老服务业加快发展的机遇，加快转变政府职能，充分发挥社会力量的主体作用。建议在我省全面降低和放宽养老服务业、老年医院、老年医护职业教育、医养度假项目、涉老研究机构等方面的审批门槛，鼓励社会资本进入大养老产业。支持发展养老与医疗产业、教育产业、文化产业、旅游产业、房地产业相结合的示范项目。按照国家要求，积极推进医疗卫生与养老服务相结合，支持各级各类医院吸引民间资本和外资，以股份制形式开设老年医养病区；借鉴台湾经验，鼓励医院举办养老机构，使入住者不仅能够便捷享受医疗服务，而且可以由医保报销费用。
针对目前政府多个部门对老龄工作都管又都管不好的情况，需要发挥好老龄委、老年科协、养老协会等各种社会组织的桥梁纽带作用。如陕西省生态养老协会是由退休干部、养老机构和企业代表等一批热心养老事业的人士组成的社会组织，虽成立时间不长，却能利用联系广泛、协调有方的优势，为推进我省养老事业发展做了许多好事。建议各级政府进一步解放思想、简政放权，把政府部门管不了管不好的涉及养老的一些事项，可以通过政府购买服务的方式，委托社会组织去办，支持其通过聚集社会资本、人才和智慧，进一步发挥其在促进养老产业发展、促进老年用品研发、促进企业自律、服务民办养老机构等方面，发挥组织推动和协调咨询作用。
课题顾问：田 源
课题组长：宁长珊
成 员：张 临 李军锋 刘延年
王成德 党敬坤 毛 瑛
二○
