（课题研究报告）

陕咨字[2014]23号         

关于进一步推进陕南陕北移民搬迁工程的调研报告

 

省委、省政府：

实施陕南陕北移民搬迁是省委、省政府做出的一项重大民生和发展决定，工程之巨前所未有。为了使这一重大举措一年一年的落到实处，省委省政府主要领导同志要求，除了每年完成既定任务不断提高搬迁水平和效果，不断扩大受惠群众面积之外，还要加强调查研究，不断发现新问题，不断整改提高，以实现搬迁的最大、最好、最佳效果。遵照以上精神，我们围绕如何进一步推进陕南陕北移民搬迁工程，和省发改委、财政厅、国土厅、扶贫办等11个厅局进行了座谈，同时，到延安、汉中、安康、商洛4市8个县16个乡镇32个移民安置点进行调研，现将主要情况和建议报告如下：

一、实施“移民搬迁工程”是功在当代，造福子孙的重大举措

我省实施陕南陕北移民搬迁工程已经三年了。三年来，全省累计完成投资441.03亿元，陕南搬迁20.07万户、75万人，陕北搬迁5.58万户、22.6万人，较好地完成了第一阶段任务。搬迁工作取得良好的经济社会效益，得到广大群众的衷心拥护。

（一）实施“移民搬迁工程”优化了搬迁户的生存条件和生活方式

陕南、陕北的秦巴山区、白于山区、黄河沿岸的土石山区地质条件差，山体稳定性脆弱，是我省自然灾害频繁发生的重灾区，群众的生存环境恶劣。在秦巴山区，分布在28个县、475个乡镇、6253个村的地质灾害户就有12.39万户、49.16万人，洪灾户9.37万户、32.02万人。每逢雨季，上述地区极易诱发山洪、滑坡、泥石流等次生灾害，给人民生命财产安全造成极大威胁。

实施陕南陕北移民搬迁工程以来，搬迁居民的生活生产条件发生根本变化。截止2013年底，秦巴山区共有7.26万户、23.79万受地质洪涝灾害威胁的群众，告别了自然灾害频发、发展条件差的山区，搬到了远离灾害、交通方便、网络信息畅通、适宜人居的新住地。在城镇楼房化安置的移民小区，住房的客厅、餐厅、厕所、淋浴、厨房结构设计合理，不少家庭添置了家用电器，孩子入托上学，居民看病购物都很方便。

（二）实施“移民搬迁工程”创造了移民就业增收的新机遇

居住在陕南、陕北山区的群众，交通不便，信息不灵，住所偏僻，种养业产品销售困难，就业门路少，收入不高，是我省扶贫攻坚的重点区域。实施移民搬迁工程以来，陕南、陕北各有关市县按照省委省政府坚持城镇化建设、移民搬迁、产业支撑“三位一体”的工作要求，积极加强产业配置和就业安置，为搬迁群众就业增收创造了有利条件。一些市县在产业培育方面进行积极探索，形成了几种有效的发展模式，如园区经济支撑型、第三产业带动型、现代农业依托型、龙头企业引领型等。

汉中和商洛市在加强搬迁群众实用技术培训的同时，立足现代农业园、工业园和旅游精品景区，制定产业帮扶计划，落实项目资金，引导搬迁群众发展特色产业，培育新的收入来源。汉中市出台了创业扶持政策，通过企业安排、农业园区吸收，劳务输出等多种途径推进群众就业，近两年共安置移民就业6.2万人，确保了户均一人就业。商洛市山阳县为解决移民搬得出、能致富，重点发展工业园区、农业园区、旅游园区三大园区，解决了8902人就业。

安康市围绕“产业进园区、居民进社区”，加快推进县域工业集中区、现代农业园区发展，吸纳搬迁群众到工业企业、农业园区、产业合作社务工，实现就近就业,形成的紫阳双安、宁陕皇冠、白河仓上等搬迁模式在全省推广。

延安市根据不同的安置点、搬迁户的不同特点，规划选择不同的配套产业，带动农民致富。一是农业产业带动。全市已有24个安置点周边配套建的农业产业园区，以大棚种植、养殖和经济林果为主，占搬迁安置点的32%；二是工业园区带动。围绕工业园区发展劳务输出，增加创收渠道。三是第三产业带动。县城、重点镇安置点，规划都有经营性门面房、交易市场、物流园区，鼓励引导扶持搬迁户发展第三产业；四是建设半小时经济圈。按照半小时经济圈要求扶持搬迁户在原村发展经济林果等有稳定收入的项目，力争达到户户有产业，人人有事干。

（三）实施“移民搬迁工程”改善了移民迁出地的生态环境

居住在偏远山区的群众，对周边生态资源的过度开垦和乱砍滥伐，加剧了水土流失。农户使用的地膜、塑料袋和生活垃圾，也污染了生态环境。

移民搬迁对优化山区的生态环境起到积极作用。一是迁出地的人口减少后，人为破坏环境现象减少，保护了林地、草地及生态物种的多样性，为生态恢复留下了空间。安康市在规划建设移民安置小区时，坚持环境评估审核，对居住在自然保护区、风景名胜区、文物保护区和生态敏感区内、影响环境保护的村组农户，广泛深入宣传动员，三年累计搬迁5.17万人，收到“人退林进”的工作效果。二是实施移民搬迁工程，集中扶持开发配套产业，拓展就业发展渠道，使搬迁户对原住地的生产依赖逐年减少，有利于巩固退耕还林成果。商洛市山阳县在实施移民搬迁工程的同时，着力打造以天竺山、漫川古镇、月亮洞、天篷山寨、金钱河等为重点的“五景一廊”旅游园区建设，大力发展乡村旅游、养老服务、物流配送等产业，促进了搬迁群众多渠道、多途径就业，对依靠山地种养殖业生存的依赖性减少。三是移民安置小区重视村容村貌建设，对生态村建设起到积极作用。

（四）实施“移民搬迁工程”提高了城镇化水平

陕南、陕北山区的城镇化水平远远低于全省和全国水平。实施移民搬迁以前的2010年，安康市城镇化率为35%，汉中市为38.1%，商洛市为36%，分别低于全省10.7、7.6、9.7个百分点，低于全国14.68、11.58、13.58个百分点。

实施移民搬迁工程三年来，汉中、安康、商洛城镇化率分别提高了 4.23、5.73、4.49个百分点。不少小区内的水、电、路、讯等基础设施建设已经基本到位，人口集中的移民安置点配套建设了社区服务中心，提供了计生卫生、警务司法调解、便民超市、文体活动等公共服务项目，有的还新建了幼儿园、健身广场、农贸市场和各种商店，为解决社区居民办事难、购物难、就医难、娱乐难等问题创造了条件。

二、进一步推进“移民搬迁工程”需要研究解决的新问题

按照省委、省政府对移民搬迁工作提出的“搬得出、稳得住、能致富”的总体要求，这项工作在推进过程中还有一些需要研究解决的新问题。

（一） 实施移民搬迁工程的资金压力仍然存在

一是市场价格变化、建房标准提高导致建房成本增加。移民搬迁工程实施以来，用于建房的省级补助资金到位情况好，市县配套资金虽有压力但也基本到位。但因原材料、劳动力价格上涨、建房标准人为提高等因素，造成建房成本上升（村镇移民搬迁建房单位成本由每平方米1200元增加到1400-1600元，安置点在县城的建房成本更高），建房投资增加。以陕北为例，三年建房资金计划投入57.6亿元，但实际投入70亿元，增加的投资，有些由当地政府兜底，有些由群众承担，地方政府和群众均感到压力很大。

二是不少地方“小配套”资金被用于建房，影响小配套建设。按照资金筹措方案，每年整合中省各专项资金18.9亿，一部分用于住房建设，另一部分用于移民安置区小配套建设。在移民搬迁工程实施中，不少县区因财政困难把小配套资金用于住房建设，造成小配套资金短缺、小区内配套设施缺失。

三是“大配套”资金到位不理想，对移民安置点基础设施和公共服务建设产生一定影响。据调查，陕南三市2011—2013年省级部门应投入大配套建设资金25.3亿，目前已落实21亿元，尚有4亿多元正在落实过程中。从陕北情况看，2011—2013年，省级有关部门应投入的大配套建设资金30亿元，实际落实15亿元，其余的还正在筹措。

四是应由县区解决的建设前期资金落实难度较大。陕政办发[2012]116号文件规定，项目前期费用由县（区）人民政府从推进移民搬迁的土地收益、配建商业和商品房收益中解决。在具体工作中，一些县区反映由于安置点建设的前期费用，包括规划、地勘、设计、环评、灾害评估、检测、监理等，约占总工程费用的20%，全部由县区财政承担困难较大。

为了解决陕南移民资金短缺问题，省上已采取了一些新的措施，一是争取中央财政40亿元支持陕南移民搬迁。二是建房补助资金在原来每户1.5万元的基础上，再增加1.5万元，加上市县配套的1.5万元，每户共计4.5万元。三是明确小配套建设资金补助标准，每户2万元。四是危困户在每户4.5万元的基础上，再增加1万元。上述措施对缓解陕南移民搬迁资金短缺的问题能起到积极作用，但资金筹措和落实还有一个过程，仍然需要省上有关部门加大工作力度。

（二）移民搬迁工程的土地制约急需解决

一是实际下达土地指标不足。以陕南移民搬迁为例，2011年—2013年，共搬迁20万户，如果全部按集中安置需要土地4万亩，而实际下达的土地指标只有1.2万亩，缺口2.8万亩。

二是土地指标下达滞后。年度移民搬迁任务指标与用地指标未能同步下达，影响实际工作开展。土地指标下达滞后的主要原因是移民搬迁项目用地没有与土地利用规划相衔接。土地利用规划在前，移民搬迁工程规划在后，一些安置点项目用地不符合土地利用规划，所以，市县无法上报，上报也无法批准。

三是移民集中安置选址难度越来越大。移民搬迁的县区大多自然条件差，一些县区山大沟深，可供集中安置的选择地非常有限。随着工程的不断推进，河边、川道条件比较好的选址越来越少。这一点，在陕南尤为突出。

为破解移民搬迁用地问题，我省已经争取到国土资源部的优惠支持政策。政策允许复垦腾退农村建设用地置换移民安置土地指标，同时，可将腾退节约的建设用地在市域内安排使用。另外，允许我省对现有土地利用总体规划进行微调。但不少搬迁户迁入新居后，原有宅基地不愿意腾退，缺乏具体的腾退办法和措施。

（三）配套产业发展处于起步阶段，移民就业增收渠道还不够宽

为了促进移民“搬的出、能致富”，省上反复强调要努力发展配套产业。近三年来，陕南陕北在实施移民搬迁过程中，积极培育配套产业，但就整体而言，产业开发项目规模小、覆盖面不大，吸纳搬迁群众的就业能力不强。据省国土厅调查统计，目前移民搬迁户增加收入靠外出打工的占73.3%，靠原有山林土地的占14.4%，依托园区就业的仅占4.8%。搬迁户增收渠道不宽，门路不多。

（四）安置小区后续管理亟待加强

随着移民安置点建成数量的不断增加，后续管理问题迫在眉睫。在社区管理方面，人数多，规模大的移民安置点，是按城市社区还是农村社区管理？在构建和谐社区方面，如何更新移民观念，创新交往方式？在物业管理方面，在市场化不具备条件的情况下，管理体制、经费筹措、服务内容、方式方法如何确定？在确权发证方面，如何总结试点经验，进一步鼓励搬新拆旧和土地复垦与流转？在公共服务均等化方面，如何明确搬迁户的教育、医疗、就业等政策待遇？以上这些问题，都需要制订相关政策措施加以解决。

（五）移民搬迁工程规划还需要根据实际情况进一步调整

随着实践的不断发展，原来制订的移民搬迁十年规划难免出现不相适应的地方。一方面有的地方反映原定的搬迁规划指标偏少，不能满足实际需要。2013年7月，延安遭遇持续强降雨自然灾害，致使全市范围69245户农民受灾，其中有46512户需要搬迁。目前，除已将16174窑倒塌户列入2014年扶贫移民搬迁计划外，还有30338户需要搬迁。汉台区河东店镇也有上千户尚未搬迁的群众，要求搬迁到河东店社区，不少群众到镇政府直接反映搬迁诉求。另一方面也有地方反映原定的搬迁规划指标偏高，超过了实际需求。有的镇干部通过对该镇12个村的走访调查，向调研组反映，按照规划要求，该镇应有508户1602人需要搬迁，但实际情况是：有意愿搬迁的只有167户556人，无搬迁意愿的共计341户1046人。按照省上提出的自觉自愿的原则，该镇搬迁规划指标需要进一步调整。

我省“十二五”规划和各类专项规划制定后，大部分专项资金，已在2013年5月以前陆续下拨。但由于我省2011-2013年移民搬迁安置点的基础设施和公共服务建设项目大部分没有列入“十二五”专项规划，也就没有“十二五”规划资金的支撑。为此省政府2013年6月，主持召开陕南移民搬迁配套设施建设对接会，提出解决这一问题的具体要求。但在具体实施过程中，要把2011年和2012年国家有关部委和我省各厅局已经下拨的各种专项资金重新整合、补齐难度较大。

三、进一步推进移民搬迁工程的几点建议

总结我省三年来移民搬迁工程的经验，针对实践中出现的新情况、新问题，根据最近省政府主要领导同志关于“在保持良好局面的同时更加注重工作推进的计划性、在搞好住房建设的同时更加注重相关设施的配套、在改善群众生活环境的同时更加注重后续产业培育、在抓好资金配套的同时更加注重整合使用”的要求，我们提出以下建议：

（一）多渠道筹措资金，加大移民搬迁支持力度

1.落实移民安置点配套建设资金。近三年，移民搬迁主要精力放在住房建设上，配套设施建设相对滞后，资金到位情况不理想。为此，省政府专题研究，提出要按照“保基本、按标准、分阶段、抓统筹”的思路，优先保证各集中安置点的基础设施和公共服务设施及时配套建设到位。因此建议加大落实力度，加强督察督办，进一步研究配套资金没有落实到位的主要原因，制定具体解决办法，尽快下达移民搬迁配套资金。

2.注重移民搬迁资金整合使用。省上对整合资金做了大量工作，明确提出“项目整合，资金捆绑，渠道不乱，用途不变”的资金整合思路，提出有关部门和县区要大胆整合农村危房改造、新型农村社区建设、基础设施建设、环境综合治理、产业发展、农业社会事业发展等项目资金，集中用于移民搬迁。建议制定出台具体整合办法，明确整合资金的原则、范围、方法、要求，同时在资金整合中注意避免出现违规行为。

3.完善移民搬迁资金支持政策。一是将移民安置点项目建设的前期费用列入财政预算。二是建立建房补贴随市场成本变化的调整机制。对2011-2013年因价格上涨、建筑成本增加、建筑方式变化造成的建房资金缺口，提出解决办法。

4.多措并举，推进移民搬迁。一是打通移民安置房与保障房、商品房建设的通道。对于长期在城市工作生活且符合移民搬迁条件的，可按照移民分散安置标准给予补助，用已建成的商品房、保障房予以安置。二是广开渠道，筹措资金。略阳县徐家坪镇“五个一点”（引进企业投一点、捆绑项目要一点、商业开发赚一点、工程利润挤一点、集体利益让一点）的资金筹措模式，值得推广。三是引导企业和社会力量参与移民搬迁。

（二）多管齐下，破解土地制约

1.用足用好国土资源部土地支持政策。一是对宅基地腾退的实施主体、腾退范围、腾退方式、腾退流程和激励机制作出具体规定，为置换用地指标创造条件。二是对我省土地利用综合规划进行微调，实现移民搬迁项目建设规划与土地利用总体规划有效对接，为移民搬迁提供规划支持。三是对立地条件差、选址难度大的县区，允许腾退节约的农村建设用地在市域内安排使用，并将土地增值收益返还搬迁区，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，促进地灾防治和生态建设。

2.充分利用各种存量土地资源。坚持科学规划，坚持节约集约用地。盘活闲置存量土地，挖掘低丘缓坡未利用地，开发利用河滩、沟道地，整理复垦移民迁出地。适度增加建设用地，实施城乡建设土地增减挂钩。

3.改革审批制度，提高行政管理效能。一是对移民搬迁的建设用地实行计划单列，与其它建设用地相区别。二是下放审批权限，用地报批材料由市政府和国土资源部门把关审查。三是改革审批程序，将用地报件审查方式，由串联改为并联。缩短审查时间，一般不超过20个工作日，限时办结。做好台账，明确土地用途、位置、面积，由市统一调配、负责下达到县（区）。

（三）广开就业增收门路，实现搬迁户“稳得住、能致富、不反弹”

为促进移民增收，各市、县坚持“三靠”（靠城镇、靠工业园区、靠交通要道）原则，采取了一些行之有效的办法，努力创造更多的就业机会。在后续产业发展培育中，要从统筹产业发展和社会管理规划、加强技能培训、深化农村改革等方面出发，着力协调推进。结合调研情况，我们建议：

1.推广典型经验。紫阳县通过“五个一批”（特色农业园区消化一批，工业企业吸收一批，商贸服务转化一批，劳务经济输出一批，公益岗位安置一批）的办法，促进群众就业增收。汉中市实施“四个一批”（产业园区、企业用工安置一批，城镇经商安置一批，劳务输出安置一批，社区服务岗位和公益性岗位安置一批）就业规划，在县域和城镇集中打造一批经济产业带和特色经济圈，在实践中都收到较好效果。

2.设立省级移民搬迁后续产业发展基金。利用产业发展基金，对能带动搬迁户增收的项目进行补助和贴息。扶持各类企业、农民专业合作社按照“企业（合作社）+基地+搬迁户”的产业经营模式，发展标准化种植、养殖、农副产品加工等项目。支持搬迁群众发展商贸餐饮、乡村旅游业等项目，为搬迁户就近就业、增收，提供有力支持。

3.推动土地流转，增加移民收入。以企业、合作社为龙头，以建立现代产业园区为基础，按照“农民出山、产业进山、统一经营、统一流转”的发展思路，在保护生态环境的前提下，把农民分散的宅基地、耕作不便的承包地、空闲地、荒坡地、林地等流转给企业、合作社、家庭农场，实行统一经营，发展市场前景广阔、经济效益好的项目，吸纳就业。

（四）加强安置点后续管理，解决社区管理遇到的新问题

针对移民搬迁后出现的人户分离、人地分离的情况，移民安置小区可以按照“社区管理人和房，原籍管理林和地”的思路，采取社区管委会与村民委员会双轨运行的过渡管理模式。在移民集中安置小区，组建社区居民委员会，提供警务司法、计生卫生、社会保障、文化活动、科技培训、物业管理等服务。可成立由镇政府委派干部兼任党支部书记的社区党组织，加强党的领导。小区运行初期，物业管理可设置公益性岗位，由政府购买服务；条件成熟后，成立物业公司，实行社会化管理。同时，原村民委员会也正常运行，负责村务管理，主要包括对原村组的承包地、林地等集体资产的管理和村民选举活动的开展。从长远看，应由社区居民委员会逐步取代原村民委员会。

为解决移民搬迁产生的衍生问题，不少市县积极探索制定了一些配套政策，特别是汉中市，围绕着“两证”发放、政策衔接、就业培训等问题出台了相关文件，为我省制定配套政策提供了实践支持。建议省上组织力量，深入研究，制定出台系统的配套政策，为陕南陕北移民搬迁提供新的支持。

（五）根据实际需要，完善调整移民搬迁规划

建议将移民搬迁工程项目纳入中省相关专项规划。各相关厅局抓住“十三五”规划前期准备已经启动的契机，尽早谋划，将更多的移民搬迁工程项目，纳入“十三五”规划。根据不断变化的实际情况，调整不同地区的移民搬迁任务年度指标，对于需要增加搬迁指标的市、县，适当追加；对于规划指标偏高，不适应目前实际情况的，适当调减。

 

课题组组长：冯家臻  白智民

课题组成员：乔德林  洪援朝  常平阳  杨永善

            赖作莲  吴  南  范满航  周亚杰

执      笔：冯家臻  赖作莲  吴  南  范满航

 

 

二〇一四年六月二十六日