 |
[2014]21号 美丽陕西建设中值得重视的几个问题及建议
来源： 办公室 日期： 2014-12-29 15:10:55
（课题研究报告）
陕咨字[2014]21号
美丽陕西建设中值得重视的几个问题及建议
省委、省政府：
省委十二届三次全会提出建设富裕、和谐、美丽陕西这一重大战略以来，美丽陕西已成为全省上下热议之主题。发展之美、生态之美、人文之美、社会之美、心灵之美等概括与认识频见报端，并正在成为社会之共识。在省决咨委2013年大会上，省委常委、常务副省长江泽林提出省决咨委要围绕建设美丽陕西继续开展研究。省决咨委组织专家围绕这一主题，认真组织学习、走访调研、研讨梳理，现将学习研究后归纳的三点认识、六个值得重视的问题和八个方面的建议报告如下:
一、 对美丽陕西建设的三点新认识
1. 美丽陕西建设浓缩中国环境与发展的新看点
面对资源约束趋紧，环境污染严重，生态压力加大的严峻形势和十八大对生态文明建设的新要求，建设美丽陕西已成为全面建成小康社会的重大战略抉择。
一是国家层面关注的重要环境问题在陕西汇聚。陕北煤炭销售能红火和石油开发能持续多久的质疑尚未平息，国家不断释放的将对各省区煤炭消费实行总量控制的政策传导又引发了我省煤炭消费量上限和下限如何确定的新思考；关中渭河“三年变清”的目标尚未划上句号，不时突显的大气雾霾又成为各级领导和公众新的无奈与焦虑；陕西绿色虽向北延伸了
二是我国和世界有重要价值的自然地理和环境要素在陕西汇聚。国际三大名山之一的秦岭主段在陕西，我国黄土高原的腹地在陕西，黄河第一大支流渭河中下游横穿八百里秦川，南有巴山北麓、北接毛乌素沙漠等等多样的地貌，使陕西既在国家和世界地理区划上有重要位置，也造就了陕西的三大自然区域。关中、陕北、陕南“三大区域”的地貌类型不同、水系径流量季节性丰枯程度不同、资源赋存与特点不同、生物多样性特色不同、人文习俗不同、经济社会发展水平不同……多样性、非均衡性的资源环境和人文环境的保护与发展，既对美丽陕西建设提供了多样性、非均衡性的建设基础，又提出一系列探索多样美模式和非均衡性发展的新课题，使美丽陕西建设更具丰富性、创新性和探索性。
三是国内外环境与发展的新看点在陕西汇聚。从环境与发展角度来看，国际上一直关注着黄土高原水土保持、榆林防风治沙、秦岭生物多样性保护、周秦汉唐大遗址保护、西部大开发的经济社会环境影响、西安（咸阳）国际化大都市的环境建设等等，如何在“煤气油盐”开发的循环发展中，重建和恢复陕北的“山川秀美”；如何在科学开发陕南“金石药草”、建设21世纪新材料及生物医药基地中，保护好“两江”清水；如何充分挖掘和利用关中大地上的“古今中外”资源，把关中优先建成国家新兴战略产业高地，使之成为丝绸之路经济带上的光彩夺目的城市群等等，都是国际上当前关注中国环境与发展的新看点，使美丽陕西建设更具有全局性、战略性和代表性。
四是长江和黄河有重要价值和影响的水系源头在陕西汇聚。汉江源头、嘉陵江源头、丹江源头构成了陕南的“三江源头”，对长江的南水北调中线供水有重要价值和影响；无定河源头、延河源头、窟野河源头、秃尾河源头、南洛河（伊洛河）源头等对黄河有重要价值和影响。即便是源头在甘肃的渭河，其径流的贡献仍依赖秦岭72峪的源头之水和发源于白于山的洛河源头之水。对陕西来说，由于源头之水的聚汇，一方面水域自涵、自养、自用、自调的特点十分突出。另一方面径流的丰枯、水质的优劣在省际间又十分敏感。因而，陕西所负担的水系涵养、水土流失控制、出省断面水质保障的社会责任也十分重大，美丽陕西建设对南水北调中线水源安全和黄河安全具有重要的现实性、关联性和保障性。
上述“四个汇聚”的特点，使美丽陕西建设不仅将实实在在惠及三秦百姓，又极具中国意义和世界意义。
2. 美丽陕西建设开启生态建设向生态文明建设的大跨越
生态建设是美丽陕西建设的基础和先导。长期以来，各市县乡村都做了大量工作，取得显著成效。从榆林防沙治沙到延安小流域治理；从全省范围“退耕还林”到陕南陕北地质灾害多发区移民搬迁计划实施；从汉丹江“南水北调”中线工程水源涵养区实施污染防治和水土保持方案到渭河全线综合整治及污染防治；从秦岭北麓环境综合整治到建设“秦岭国家中央公园”；从宝鸡峡水利工程到石头河、黑河引水工程、“引汉济渭”调水工程；从浐灞国家级生态示范区建设到“八水润西安”工程的实施等等，我省坚持不懈开展大规模的国土生态整治，取得一系列重大成就，同时也产生了广泛的、深远的影响，受到党和国家领导人的高度重视和肯定。
美丽陕西建设本质是与十八大部署的生态文明建设的要求相一致的，同时又是能体现陕西特色的生态文明建设的一种新表达。但美丽陕西建设比生态建设和生态美建设内容更丰富、领域更广泛、任务更艰巨。十八大前我省生态建设和生态美建设的内容，以及市县乡村指标体系设置仍偏重退耕还林、水土保持、绿化率等生态建设和一般污染物达标排放的内容，欠缺全面解决方案和长效体制机制设计。建设美丽陕西，既包含着国土生态整治的任务，又包含有优化国土空间开发——推动能源生产和消费革命——建设生态文明制度——着力推动绿色循环低碳发展等多层次有针对性的新内容、新要求、新目标，切实达到外在美和内在美的高度统一，将充分彰显生态文明新时代陕西的新作为、新特色。
要效仿大气污染防治“国十条”的思路，把硬措施与硬任务紧密结合起来，把美丽陕西建设与深化改革、转型发展紧密结合起来，把美丽陕西建设同陕西人的素质、修养的提升紧密结合起来，把美丽陕西建设同陕西团结、和谐、有序、奋进紧密结合起来，从而促进美丽陕西建设在理论与实践上的大提升。
3. 建设美丽陕西将全面增强我省环境发展竞争力
陕西环境发展竞争力排名在2011年进入全国第16位，首次实现了与陕西GDP排名的同步跨越。长期以来，陕西环境发展竞争力远远滞后于经济发展。随着2011年排序上的跨越和转折，表明陕西进入了经济和环境发展的协调与良性互动新阶段。
美丽陕西建设实质是环境发展竞争力的建设。环境发展竞争力不但要与经济发展竞争力协调、同步，而且还应超前谋划、预测预警，发挥对决策的影响力。这样一来，环境发展竞争力才能起到优化经济发展、引导经济发展、实现绿色增长、保障可持续发展的功能和作用。
环境发展竞争力包括资源环境竞争力、生态环境竞争力、环境管理竞争力、环境协调竞争力、环境影响竞争力、环境产业竞争力、环境科技竞争力等方面的内容。环境发展竞争力建设，实质是提高和增强政府的生态执政能力，核心是变被动应对为主动行动。近年来，“渭河三年变清”、支持中科院地球环境研究所研究西安PM2.5、“十二五”率先在全国提出要建立大气联防联控机制和光化学污染预警机制、出台《陕西省大气污染防治条例》、把建设项目环境监理纳入地方法规监管范围等等，都是主动行动，大大提高了陕西环境发展在全国的竞争力。美丽陕西建设将整体提升陕西环境发展竞争力，整体提升政府的生态执政能力。
二、美丽陕西建设中值得重视的几个问题
1. 重视优化国土空间开发格局，在“控调促留”上下大力气
“十八大报告”把优化国土空间开发格局作为扭转生态恶化趋势的首要任务，明确要求：“控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”
“控”字当头，指明了优化要从源头入手；“控调促留”4大管控手段的规定，指明了优化的基本路径。当前，省市对优化国土空间开发格局都有明确的回应，但对“控调促留”欠缺实际评估和整改安排。“控”就是要划定生态保护红线，就是要求资源和城市开发强度都不能突破生态红线，加快在我省建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量超载区域实行限制性措施，确保经济开发与生态环境平衡发展。“调”就是要建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，从源头上统筹国土空间开发。三个“促”是生态文明建设的硬任务，三个“留”是生态文明建设的硬指标。总之，生态红线是“控”与“留”两种手段的法律依据，“调”与“促”两种手段的运用又是为生态和生存环境的改善腾出更多空间。我省总体上存在单位生产空间产出偏低，生态空间和生活空间偏少等问题，一些地方由于盲目开发、过度开发、无序开发，已经接近或超过资源环境承载能力的极限。我省出现的资源约束趋紧、环境污染严重、生态压力加大的严峻局面，与“控调促留”不力、不到位或缺失均有极大的关系。因此，当前省市都要在“控调促留”等规定动作的落实上下力气。
2. 重视国家提出控制各地能源消费总量的部署，大力推动我省能源生产和消费转型
十八大报告首次明确提出：“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全”。在国家实施了十年“节能减排”部门目标责任制之后，有可能从控制能源消费总量，特别是从严控制各省区原煤消费总量入手实行责任考核，合力推动产业转型和大气污染治理。
如何抓住推动能源生产和消费革命的新契机出新招，是摆在美丽陕西建设面前的迫切任务。像我省这样具有煤油气资源、水能风能、地热能资源多样化赋存特征，清洁能源和新能源发展较为全面的省份在全国尚不多见，且煤油气消费比例还较均衡，年煤炭消费比例与全国平均值大体接近、煤炭消费量处于国家拟定的增煤区和控煤区的边界上，煤炭转化的绿色化学化工技术也都有突破性的发展。因此，争取主动，积极回应两个“革命”是很有条件、极为迫切的大事，应提早筹划。
对我省“三大区域”的能源生产和消费状况进行定量评估，针对“三大区域”的资源、产业、技术和环境特点及其存在的问题，分别确定和控制能源消费总量，特别是控制原煤消费总量目标，提出符合省情且有针对性的举措，特别是要争取把我省划入国家增煤区或控煤区行列，争取把“西电东送”用煤量不计算在对陕西的控制指标内。应持续加大对陕北天然气、煤层气、页岩气的自主探采力度，推动天然气液化产业发展，显著增加年度天然气的供应量。大力支持煤制天然气、煤制油、煤制特种化学品等项目建设。大力支持显著节约原煤的煤粉清洁燃烧技术集成与产业推广，进一步加大陕西煤炭转化的力度和规模。
3. 重视依靠科技进步，着力推动绿色循环低碳发展的技术集成与产业化
生态文明与工业文明的显著区别是致力于产业和消费的绿色循环低碳发展，也就是实现产业生态化和消费生态化，以维护经济社会环境的可持续发展。
我省是科技与人才大省，“三大区域”对探索开发有其地域资源特色的绿色循环低碳产业技术与集成需求也十分迫切。美丽陕西建设当务之急是要把产业生态化摆上重要议事日程，集中精力、聚精会神抓好一批示范工程并在大范围内推广，形成较大规模，使之成为绿色GDP的重要贡献者。当前，在绿色循环低碳发展上，一是要把能耗物耗低、转化效率高、产品附加值高的煤炭转化绿色化工技术集成和产业提质放在首位，下大力气培育出国际一流、国内领先的产业样板。二是在各地特色农业和农产品上，包括中药有效成份提取加工上，下大力气培育出国内市场占有率高、产业链长、产品加工能耗低、用水少，废水排放少，直至零排放的产业发展模式。三是把固体废物，包括农业废弃物的污染防治产业发展提上议事日程，大力推广厨余废弃物、纸塑废弃物、秸秆废弃物和中药加工废弃物的综合利用技术，使之形成几十万吨乃至上百万吨的生物柴油、混合燃料油、工业酒精等能源产品和养殖饲料，从根本上杜绝地沟油、塑料污染、废水污染等，以确保土壤安全、食品安全。
4. 重视巩固国土生态整治成果，加大自然生态系统和环境保护的力度
当前，在国土生态整治和环境保护上也要与时俱进，要有新谋划。要充分利用好各种政策机遇，比如充分利用“城镇排水与污水处理条例”、“国家新型城镇化规划”、“主城区工业企业调整意见”、“大气污染防治行动计划”等带来的政策机遇，进一步理顺行政管控与分层对接关系，加大自然生态系统和环境保护力度。
要根据“三大区域”不同的环境特征，分别确定和实施重大生态修复工程、重大水土保持工程、重点生物多样性保护工程、重点流域污染治理工程，不断提高和增强国土整治与提供生态产品能力。要把陕西特有的周秦汉唐大遗址保护、大中城市城中村改造、城镇化建设与国土生态整治紧密结合起来；要把中小河流防洪防灾工程、秦岭峪口保护工程、历史名湖生态修复工程与国土生态整治紧密结合起来；系统总结诸如“当年化粪池今日汉城湖”、“当年遍地沙坑污水横流，今日浐灞湿地世园盛景”等环境巨变的经验，努力创造陕西国土生态整治的新方法、新途径、新技术。
环境保护一是要在汉丹江水功能区划达标、秦岭生态保护、陕北保护性开发、化工区风险防范、卫生防护距离内居民搬迁等重点难点方面加大执法、查处追究的力度。二是要对关中城市群出台更为严格的管控政策，包括加大清洁能源的使用力度，规范用煤标准和制定更严格的管理制度，严格治理建筑扬尘，加大整治力度。三是要严格控制用水量（地下水、地表水），严格限制排水量，严格水污染治理设施建设与验收，严格废水资源化利用措施，并形成可测度、可校核、可追溯的综合管理信息平台。四是要把到2020年渭河干流水质达到三类标准，西安市和韩城市大气环境质量全面达标，作为美丽陕西建设的重大战略性任务，打好攻坚战和持久战。
5. 重视统筹城乡发展，切实抓好美丽乡村建设示范
美丽乡村建设是美丽陕西建设的基础，也是美丽陕西建设的难点。多年来各地各部门都做了大量扎实扶持与培育工作，全省涌现出了一批美丽乡村、美丽田园、优美小镇和农村环境综合整治示范村镇、生态示范县等先进典型，获得了国家有关部门认可和国家领导人的赞扬。但当前，相对陕南、陕北而言，关中农村由于人口多、规划管控不严、环境基础设施建设滞后，城乡结合部管理不到位等原因，农村普遍脏乱差的局面没有得到根本改观，畜禽养殖污染成为面源污染和村旁河流污染的重要源头，农业产业的生态大循环尚缺少市场对接与完善的技术设计，县级工业园区周边的企地环境纠纷时有发生，卫生防护距离内的村民搬迁安置成为当地政府和环保部门的新难题。所有这些问题，都需要在美丽乡村建设中引起高度重视。
美丽乡村建设，一是要因地制宜，突出特色。要立足已有条件开展乡村田园建设，因地制宜探索相应的建设标准和模式，凡是能用的或者经改造后能用的房屋和设施，都要加以充分利用。改善农村人居环境的同时，要把是否能尽量保留原有房屋、原有文化风格、原有绿化成果，作为一项基本要求，为发展乡村生态农业、生态旅游、农家乐等形式创造良好条件，促进乡村产业形态优化升级。二是突出重点，攻克关中美丽乡村建设难点。要抓住财政向“三农”倾斜的政策机遇，集中使用有限的资金，先解决关中农村脏乱差的问题。要严格规划管控，各县都要组织专门队伍，在逐村调研和充分听取村民意见的基础上，制定切实可行的新农村建设规划，严禁在承包地上乱建住宅；要突出解决重点村镇、人口集中村镇的道路、供水、排水设施建设和维护问题，解决好污水处理、垃圾收集处理等农村环境问题；要千方百计解决好畜禽养殖业的污染和种植、养殖业之间的产业大循环发展以及村旁河流的水质保护问题。三是要加强领导，分步稳妥推进。要坚持试点示范，从实际出发积极稳妥地推进。统筹各方面的力量，把资金用在刀刃上，动员全社会力量，依靠村民的积极参与，扎扎实实推进美丽乡村、生态村镇建设。
6. 重视系统完整的制度机制建设，在制度间的关联性上合力创新
十八大报告要求建立国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度、生态环境保护责任追究制度、环境损害赔偿制度等8项制度，要求建立体现生态文明要求的评价体系、目标体系、考核办法和奖惩机制。十八届三中全会《决定》进一步明确要求积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。这些制度机制的系统设计，为着力推动绿色循环低碳发展，建设美丽陕西提供了有力保障。
我省在陕北开发、秦岭保护、渭河及汉丹江污染防治、水源地保护等方面都有较为完善的法律法规和地方标准，不少制度与规定都走在了各省区前列，如划定高污染燃料禁烧区、实行上游污染下游的赔偿制度、出台具有地方资源特色的产业污染控制标准、实施建设项目环境监理制度、实施全面排污交易制度、排污权质押融资、建立关中大气联防联控机制、建立农村环境联片综合整治机制等等，充分体现了我省在建立生态文明体制机制创新上的与时俱进。
当前，最要紧的，一是要更严格地执行国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度和环境保护制度，加强制度之间的衔接配套，重视制度间的关联性，从而形成合力、协同力和制度创新。二是要进一步完善生态保护红线划定，完善资源有偿使用制度和生态补偿制度。建设项目环境影响评价，应增加项目建设对自然资源资产损失费或生态损失费的测算与评估，为制定生态补偿标准和建立资源价格形成机制提供环境基础数据与依据。三是要按照“两高”的司法解释，坚决打击破坏生态环境和污染环境犯罪，健全生态环境保护责任追究制度和污染损害赔偿制度。四是要建立生态环境和环境保护跟踪监测制度与环境基础研究专项支持制度。五是要在严格的水资源管理和废水资源管理上，建设综合管理信息平台，在供水、节水、水污染防治的体制机制上取得新突破。
三、对当前安排部署的八点建议
1. 加大美丽陕西建设的宣传力度
建议由省委宣传部、省文明办牵头，组织有关部门以及陕西省生态文明建设促进会组成美丽陕西建设讲师团，结合解读十八大报告大力推进生态文明建设的新要求，赴各地市或三大区域的代表性城市宣讲，在全省上下开展美丽陕西建设的大学习、大讨论，进一步提高各级干部和公众积极参与的自觉性、主动性，以及对美丽陕西建设重大目标、重点内容、重点工程的关注度、知晓度。
2. 全面启动陕西省环境与发展生态红线的划定工作
建议由省人大法工委和环资委牵头，按照环保法对环境的界定和要素规定，组织政府相关部门全面梳理和补充划定陕西省环境与发展的生态红线，并绘图成册，依法公布，作为美丽陕西建设的法定边界，作为政府优化国土空间开发“控调促留”和公众监督的法律依据。
3. 编制美丽陕西建设实施纲要
建议省政府组织编制符合生态文明要求的美丽陕西建设实施纲要，内容宜涵盖国土空间、资源节约、生态系统保护、环境保护、制度机制建设等五个方面，作为“十二五”规划的重要补充和“十三五”规划的重要组成部分。同时制定体现“三大区域”不同特点的建设目标体系、考核办法和奖惩机制，经省人大审议批准后执行。
4. 组织相关国土开发工作的中期评估
建议省政府责成省发改委牵头、组织国土、环保、住建、研究室等部门，按照优化国土空间开发格局的新要求，对城市规划、矿区开发、工业区建设、自然保护区管理等执行情况进行“十二五”中期评估，总结经验教训，或提出整改意见，亦可作为陕西学习落实十八大报告的案例分析报告，报送国务院。
5. 制定陕西省推动能源生产和消费革命的实施方案
建议由省发改委牵头，组织工信、环保、商务、住建等部门，以及延长、陕煤、有色、电力等集团，制定陕西省推动能源生产和消费革命的实施方案，以此强力推动陕西能源及其它产业转型升级提质增效和大气污染防治，增强陕西在能源生产和消费转型上的话语权。同时，要抓住国家新型城镇化、国家能源新政策，以及中俄能源合作的有利政策机遇，加快安排部署大西安主城区石化企业的迁建、扩建事宜，不宜久拖不决。
6. 改进年度省市重点项目管理和考核办法
建议年度省市重点项目的管理和考核，应向绿色循环低碳技术集成与产业化推广倾斜。一是制定年度省市重点项目中绿色循环低碳类项目筛选的条件与标准（包括农业产业项目）；二是确定为年度省市重点项目的绿色循环低碳类项目应占到项目总数的一半以上，且应逐年提高比例；三是对此类产业规模大、覆盖面广、总产值大、产业带动力强、节能减排低碳效果显著的项目优先列入省市领导的包抓项目，作为领导推动绿色发展的试验田。
7. 建立与生态文明建设要求相一致的美丽陕西建设的制度机制
建议由省委全面深化改革领导小组和省考核办牵头，系统制定体现美丽陕西特色的制度机制。鼓励三大区域按照各自的区位特点和基础先行先试，分水系按城镇、工业园区、企业等不同单元类型建设管控水资源和废水资源的综合信息平台，探索建立最严格的废水资源管理的制度机制，为国家生态文明制度机制建设贡献陕西的案例和范例。
8. 制订美丽陕西环境发展竞争力提升计划
建议由省发改委、省环保厅牵头，组织相关部门调研制订美丽陕西环境发展竞争力提升计划。重点从资源环境竞争力、生态环境竞争力、环境协调竞争力、环境影响竞争能力、环境管理竞争力、环保产业与环境科技竞争力等6个方面，对应国家重大部署做好分层对接，提早谋划、敢为人先、力求主动。
以上安排部署将为美丽中国建设贡献陕西的案例与措施，对美丽中国建设将具有先行先试的价值和意义。
课题组顾问： 田 源
课题组组长： 苗均全
课题组副组长：张兴先
课题组成员： 冉新权 张廉杰 胡海峰 高新华
方贤友 雷瑞德 孙 丽 黎 明
二○一四年五月二十二日
