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[2014]1号 关于解决我省土地资源低效利用问题的调研报告
来源： 办公室 日期： 2014-12-29 15:06:03
（调查研究报告）
陕咨字[2014]1号
关于解决我省土地资源低效利用问题的调研报告
省委、省政府：
近年来，随着我省经济发展、人口增长和工业化、城镇化的快速推进，对土地资源的需求越来越大，土地资源的有限供给与经济社会发展需求的快速增长之间的矛盾越来越突出，发展缺空间、用地缺指标、补充缺后备的问题日益突出，土地已成为一种紧缺的自然资源。但与此同时，我省又存在着大量的粗放和低效利用土地的问题。为了有效降低土地资源消耗强度，保护耕地“红线”，挖掘现有存量土地潜力，保障城乡建设用地，省决策咨询委员会课题组进行了专题调研，现将情况报告如下。
一、我省土地资源利用的主要成效
（一）节约集约用地的意识逐渐增强
经过多年来耕地保护基本国策的宣传教育，各级党委、政府自觉将保耕地“红线”、保基本农田面积纳入经济社会发展的主要目标，广大干部群众的用地观念逐步发生了改变，节约集约用地意识不断怎强，加之持续开展的专项治理，低效利用、浪费土地的现象有所好转。如西安市高新区在建设用地上提出的“向地面要密度，向地下要深度、向空间要高度”的理念就值得在全省倡导和推广。
（二）土地利用规划编制实施推动了土地高效利用
全省县以上新一轮土地总体利用规划（2006年—2020年）编制、修订基本完成，加上城镇建设规划、新农村建设规划等专题规划，初步形成了“层次分明、布局合理、系统完整、功能齐全”的土地利用体系。高陵县以规划统领新农村建设和城乡一体化发展，在规划修编中，把全县按城区、城边、边远农村三大块重新规划，提出“城中村融合、城边村并入、边远村小村并大村”的思路，将原来的88个行政村聚合为32个新型农村社区，共可节地4万多亩，收到了“群众得实惠、集体得收益、政府得指标”的多赢效果。
（三）耕地占用补偿制度的实施促进了废弃、空闲和低效用地的二次开发
2000年以来，全省实施城乡建设用地“增减挂钩”试点，通过采取就近整村搬迁、“空心村”整治改造、空闲宅基地和废弃厂矿以及未利用地复垦等办法，补充耕地160多万亩。尤其“空心村”整治效果非常显著，既优化了村庄布局，改善了农民居住环境，又节约了土地资源，增加了有效耕地面积。
（四）实施移民搬迁工程为全省创出了一条节约集约用地的新路
移民搬迁工程的实施，促进了建设用地的重新布局和土地利用结构的调整，推动了土地资源的高效配置，优化了土地空间利用格局，提高了土地节约集约利用水平和新农村建设水平。按规划全面完成100万户搬迁任务后，共可为全省节约建设用地约80万亩，达到“建设用地不增反降、耕地不降反增”的效果。
二、我省土地资源低效利用的突出问题
调查显示，全省各类低效用地达245万亩左右，主要表现在以下几个方面：
（一）批而未征、征而未供和供而未用土地的问题比较严重
截至2012年，全省批而未征土地约17万亩，各地不同程度都有，但主要集中在震后灾区重建任务大的汉中、安康和宝鸡市的一些县区；全省征而未供土地约24万亩，其中西安和榆林两市占到总量的58.7%；全省供而未用，满一年以上的闲置土地约3.5万亩，其中满两年以上的土地0.5万亩。以上三项共约45万亩。
（二）空闲低效利用土地现象相当普遍
全省空闲低效利用土地主要集中在农村：一是“空心村”呈发展趋势，闲置土地较多。随着进城工作人员和务工农民的逐年增多及移民整体搬迁，原有村子逐渐出现“空心化”。全省约有650多万农村人口以各种方式转移到城镇工作或生活，至少有160多万户宅基地常年无人居住，其中相当一部分已在城市购房，基本不回农村；二是部分废弃工矿、被撤销的乡镇政府及所属事业站所、被撤销的学校和关闭破产的乡镇企业等各类闲置低效用地需要盘活和重新利用，以上两项共约200万亩。
（三）农村住宅聚集度不高、建设用地浪费
随着农村经济水平的提高和新农村建设的推进，农村整体面貌和农民住宅条件有了明显改观，但单家独院、居住分散、一户多宅、面积超标的现象仍很普遍。全省农村户均占地0.86亩，大大超出省上规定“城市郊区每户不超过2分地，川、原每户不超过3分地，丘陵、山区每户不超过4分地”的标准；农村人均建设用地达到
（四）城镇和工业用地集约程度低
进入新世纪后，我省城镇化和工业化取得了长足发展，但也出现了土地城镇化快于人口城镇化的问题。城镇化和工业化占用土地资源过多，而且城市空间分布和优质耕地空间分布基本重合。2011年与2000年相比，全省城镇用地扩张190%，而城镇人口仅增加50.5%。2012年，我省城镇用地增长率与城镇人口增长率之比为3.45，远高于国家标准1.85和国际公认1.12的阈值。现有城镇人均建设用地
存在上述问题的原因很复杂，既有经济社会发展给土地利用带来的深刻影响，也有人们在土地利用管理方面存在的落后观念和认识误区；既有法律法规制定层面上的缺陷，也有政策制度执行层面的问题。
一是国策宣传教育不够到位，部分干部群众节约集约用地意识不强。一些地方对严格保护土地的宣传不深入、不持久，节约集约用地的社会氛围没有完全形成。有的地方领导在招商引资中，为让项目尽早落地，往往无原则地降低门槛、放宽条件，用地选址服从项目需要，用地面积服从投资者要求，忽视用地布局和用地效益，造成土地使用者多圈多占、囤积闲置和使一些项目的投资强度、建筑密度、容积率达不到要求。
二是由于一些地方政府和企业对项目前期工作做得不够扎实，或因建设规划调整，或因国家宏观经济和产业政策变化，或因当地财政困难，或因投资方资金链断裂等，都可导致土地批而未征、征而未供、供而未用和部分建设项目不能按时开工、按时竣工，甚至中途停建。
三是土地利用规划和有关建设规划不完善、执行不力。到现在还有56%的行政村没有土地利用总体规划、村庄建设规划、控制性详细规划和修建性详细规划，其他即使完成了规划编制任务的乡（镇）、村，大部分也是写在纸上、挂在墙上，既无制度保证，又无人具体负责实施和监督，出现市县管不上、乡镇无力管的现象。规划的落后以及执行的不力，加剧了农村土地的粗放使用。
四是城乡统一的建设用地市场尚未建立起来，农村集体土地交易流转不畅，土地资源的高效配置机制没有形成。
五是执法网络不够健全、信息不灵，监督管理覆盖面窄。部分乡镇至今无国土资源管理执法机构、规划管理机构及专门人员和办公地址，贯彻实施法规政策的力度越往下越衰减，造成对闲置低效利用土地现象和违法占地案件发现晚、处置慢。
三、提高我省土地资源利用水平的对策建议
据2000年至2011年统计数据分析，我省城镇化率每提高一个百分点，建设用地约增加13万亩。依此推算，“十二五”期间，城镇化率由2010年的43.5%提高到57%，需要新增建设用地175万亩，年均35万亩。而按2020年耕地保护“红线”，年均空余土地只有16万亩。因此，各级党委、政府须增强节约集约用地意识，落实最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，在城乡建设土地利用规划上下功夫，在优化空间结构上下功夫，在改变土地低效利用上挖潜力，以较少的土地资源消耗支撑较快的经济增长，以土地利用方式的转变促进经济发展方式的升级。
（一）加强规划管理，发挥控制引领作用
一是树立土地利用总体规划的龙头地位。无论是城镇建设规划还是新农村建设规划，都要服从土地利用总体规划。建设用地要统一部署，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，不能各行其是。同时，要完善规划管理机制，制定具有可操作性的规划管理制度，着力解决随意变更规划的突出问题，以维护规划的严肃性。
二是强化土地利用总体规划实施刚性。把工作重心放在乡（镇）、村级土地利用规划的编制和实施上，到“十二五”末，应完成村级规划的编制和乡（镇）级规划的修订。同时，各级国土资源管理和规划部门要切实加强规划实施过程中的监督管理，以宣传贯彻《陕西省土地利用总体规划实施管理办法》为契机，强化规划的法定效力。要关口前移，把违法用地发现处理在萌芽状态，处理在萌芽状态。进一步明确责任，严肃查处违反规划的建设项目，以提升规划的权威性。在项目建设期间，对投资总额、容积率、建筑密度等实施跟踪检查，全程监控土地利用情况。
三是优化土地利用结构和布局。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，根据区位特点、环境质量、基础设施等条件，对农业用地、工业用地、居住用地、商业用地及公共设施用地等进行合理规划、高效配置。在编制规划时，引导产业向功能区集中，人口向城镇（社区）集聚，提升空间结构效益、土地区位效益和产业聚集协同效益。
（二）全面监管建设用地，建立节约集约用地长效机制
一是严格项目审批程序和用地评估制度。建立和完善科学、全面、操作性强的节约集约用地指标体系，合理确定各类工程建设用地定额。提高建设项目用地门槛，对投资强度、容积率、建筑密度、投入产出率等重要指标及市场生存度和发展前景进行严格把关评价，优先保证高效益、高附加值、低污染的新兴产业和现代服务业建设项目。严格执行国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》，对污染大、能耗高、产出率低等的项目，经过评估确认，禁止批地。
二是严控工业用地规模。以“用量节约、布局合理、结构优化”为前提，改善工业用地经营和管理。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。要鼓励企业用地由“横向平铺”向“纵向高度”发展，建立立体式厂房。对适合多层厂房的项目，厂房建设应不低于3层。同时在符合规划、不改变用途、确保安全的前提下，允许在原用地的范围内对旧厂房进行改建和加层，其增加建筑面积部分不再补交土地出让金。适合标准厂房的项目不再单独批地，引导中小企业使用标准厂房或入住写字楼。停车场、仓储库房和服务性设施等尽量利用地下空间。
三是强化建设用地合同管理。对批而未征、征而未供、供而未用和其他空闲低效用地，建议由省国土资源厅按照差别化管理的原则，针对不同情况，分别拿出具体处置办法或补充规定，以省政府名义出台专门文件进行清理和纠正。尤其对因土地使用者自身原因造成的延期开工、竣工或停建的项目，延期和闲置满一年的建设用地，要制定操作性强、易落实的政策措施，如补缴不低于土地出让金20%的土地闲置费，并责令限期开工或复建；逾期不开工或复建满二年的，依法收回土地使用权，直至取消用地业主的用地资格，以强化合同的执行和建设用地的开发利用管理。
四是清理规范农村集体建设用地。针对农村集体建设用地占地多、利用潜力大的实际，有必要在全省开展一次全面清查和专项治理，并建立地籍、房屋信息档案，区别情况，制定政策。重点对那些非法取得、违规建筑、超标占用和一户多宅的农村集体建设用地进行治理。按照十八届三中全会精神，在确保农村集体所有权不变和农民宅基地用益物权的前提下，建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。建议省上尽快开展农村集体建设用地使用权流转和宅基地制度改革试点，并制定出台关于农村宅基地管理的地方性法规或政府规章，依法规范管理农村宅基地。
（三）开展闲置土地整治，盘活存量土地
一是全面开展“空心村”改造。建议在全省大力推广旬邑县、高陵县新农村建设和新型农村社区建设的经验，并将移民搬迁工程积累的节约集约用地经验上升到规章制度层面在全省全面实施，增加“空心村”整治投资，同时积极引进吸纳社会资本，采取农民自主治理、集体治理和政府治理多种方式，进一步盘活“空心村”闲置低效用地。
二是开展对废弃的厂矿、机关、学校用地专项治理。近几年，全省有330多个乡镇政府及下属事业站所和1.2万多所学校被撤销合并，加上停产破产企业废弃的厂矿，共约30万亩左右的土地闲置，可以通过办社会公益事业和发展养殖业、农产品加工业、复垦种植等多种途径重新利用，使其尽快发挥效益。
三是加快“城中村”改造和旧城区整治。建议省上出台“以宅基地换住房、承包地换社会保障”的具体政策，鼓励城中村、城边村现有闲置低效利用的承包地和宅基地实行“双退出”，以促其集约高效利用。在有条件的地方，可率先开展取消农业户口的试点，将城乡户口统一登记为“居民户口”。将农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民。
四是建立激励机制。对盘活存量工作做得好的地方和单位，应通过优先安排项目、增加建设用地指标给予奖励。对占地面积大、土地利用率低、经济效益差的老企业，政府部门可以出台一些特殊政策，鼓励他们通过“腾笼换鸟”、开发新产品、技改、嫁接、招商等方式盘活利用所占土地；对主动要求政府回购、调剂出建设用地的企业，可享受有关减免税、财政补助等优惠政策。
（四）创新土地管理制度，建立统一用地市场
第一，要加快完成农民承包地和宅基地的确权、登记和发证工作，使其长期化和物权化，消除农民对土地流转和集约利用的后顾之忧，保障农民的根本利益。
第二，学习推广山东的经验，打破土地二元结构限制，允许乡（镇）、村集体在符合城乡规划的前提下，就近在集体土地上推进工业化和城镇化，就地使农民变市民，离土不离乡，以消除城乡二元结构产生的差距，同时实现土地城镇化和人口城镇化的均衡发展。
第三，打破市场进入不平等的弊端，允许集体经营性建设用地在一级市场中出让、租赁、入股，在二级市场中租赁、转让、抵押，实行与国有建设用地同等入市、同权同价，让集体建设用地“流动”起来。
第四，借鉴重庆、成都等地经验，结合我省实际，在地处偏远、经济相对落后的地方，开展“地票”模式试点，将闲置的宅基地和农村集体建设用地进行复垦，变为符合条件的耕地，经省国土资源管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，取得等量建设用地指标凭证（即地票），在全省范围内直接参与城镇建设用地交易，以解决城镇建设用地不足的问题，同时提高偏远农村的土地价值，激发这些地区复垦耕地的积极性。通过上述措施，真正建立起两种所有制土地权利平等、市场统一、收益公平共享的土地制度。
（五）政府主导部门联动，齐抓共管强化监督
一是各级党委和政府要深入持久地开展严格保护耕地和节约利用土地的宣传教育，不断增强全民“珍惜每一寸土地”的意识，提高节约集约用地的自觉性，在全省形成爱护土地和合理利用土地的社会氛围。
二是建议成立由省政府领导挂帅，国土资源部门负责，发改、住建、财政、金融等多部门参与的专项小组，在全省范围内开展一次低效利用土地整治行动。
三是加强城乡建设用地管控，建立和完善土地节约集约使用制度、用地评价体系以及土地管理绩效考核机制；强化城乡建设用地供应和利用统计监测，建立全省城乡建设用地信息查询系统。
四是落实节约集约用地党政领导负责制。逐步建立和完善国土资源保护一把手责任制，对主要领导干部实行国土资源保护离任审计制度；建立和完善政府领导约谈制度等，防止新的低效利用土地行为发生。
五是完善土地执法制度。健全基层土地和规划管理机构，配备充实执法人员，加强监管能力建设，全面启动土地利用动态巡查机制，力争把土地利用违规违法事件消灭在萌芽状态。同时加大案件查处力度，对现有违法违规建设用地开展全面清查和处理，减少积案，为实现土地高效利用创造良好的法制环境，促进全省经济建设快速、持续、健康向前发展。
课题顾问：陈再生
课题组长：张延寿
课题副组长：刘国泰
课题成员：裴育民 惠立峰 霍学喜
