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[2013]30号 我省县域新型城镇化推进中应引起重视的几个问题
来源： 课题报告 日期： 2014-08-21 11:08:20
陕咨字[2013]30号 签发人：杨永茂
我省县域新型城镇化推进中应引起重视的几个问题
省委、省政府：
近年来，省委省政府始终把推进新型城镇化与壮大县域经济作为助推陕西科学发展、实现富民强省的重大战略举措，高度重视，扎实推动，县域经济发展成就令人瞩目，新型城镇化建设步伐明显加快。2012年底，我省城镇化率首次突破50%，提升速度在全国处于领先水平。但我省县域新型城镇化进程中存在的经济基础薄弱、产业支撑能力不强、保障措施跟进不足等问题依然不容忽视。为此，省决咨委组织有关专家，深入7市11县进行了较为深入的调研，现将调研情况报告如下：
一、县域城镇化进展情况
我省现有107个区县和县级市，其中城市区24个，县级市3个，建制县80个。据统计，2012年80个县行政区域面积共17.41万km2，占全省土地面积的84.7%，常住人口总计2350.3万人，占全省常住人口的62.66%，县域城镇化率44.9%。从2009年全省县域经济工作会议以来，省委省政府相继出台了《陕西省加快县域城镇化发展纲要》等一系列重大举措，各县把推进新型城镇化作为统筹城乡发展、改善民生、加快经济发展的重要引擎，经济社会发展和城乡建设成效显著。从我们调研情况看，我省县域城镇化显现以下主要特征：
1. 规划的引领作用日趋明显。2006年，全省启动了县城、建制镇、新农村及城乡一体化建设等规划编制工作，为我省县域经济社会、城乡统筹和城镇化发展奠定了科学依据，有力推动了我省县域城镇体系的完善。如商南县先后编制完成了县城建设总体规划、控制性详细规划、13个建制镇总体规划、三个重点镇建设等规划，初步形成了定位明确、特色突出、全域覆盖、衔接紧密、科学系统的规划体系，有效增强了小城镇产业、公共服务和就业的聚集能力，是我省县域城镇规划比较成功的范例。
2. 县城和重点镇是主要支撑。按照“做强县城和重点镇、做好社区”的要求，全省各县区以避灾移民搬迁工程、有条件农民进城计划和保障房建设为契机，加大城镇建设投资，不断推进公共服务均等化，拉大了县域和重点镇的空间骨架，大大提升了县域城镇的承载能力。如富平县庄里镇是省级重点示范镇，按照标准化建设、模块化推进的要求，将重点示范镇建设任务细化为新区基础设施、公共服务设施、保障房建设和建成区改造提升等40个项目，目前已完成投资6.6亿元，基础设施与市政设施日渐完善，新区规模已显雏形，集聚效应增强，在全省重点示范镇建设考核中排名第二。
3. 产业驱动模式不断创新发展。在推进县域新型城镇化的实践中，各地紧抓优势资源与市场契合的机遇，积极探索产业驱动与推进产城融合的新模式。如地处秦岭腹地的凤县，依托铅锌及金矿和生态资源禀赋，利用农业特色鲜明的优势，着力引进大企业和大项目发展循环经济，推动矿业、农业和特色旅游业互动发展，形成了特色产业带动的新型城镇化模式。2012年底，全县城镇化率已达70.6%，是我省城镇化水平最高的县，也是我们这次调研中生态环境最美，环境卫生最好的县。高陵县依托地处大城市郊区优势，以西安渭北工业区开发建设为契机，主动融入西安大都市的发展，形成大都市工业扩散型的新型城镇化模式。
4. 外出务工加速了县域城镇化进程。我省县域城镇经济还不够发达，对人口的吸纳能力还非常有限，为了缓解农村剩余劳动力的就业压力和增加农民收入，各县大力推动劳务输出，异地城镇化加速是我省的一大特征。尤其是2010年以来，全省开展以服务进城务工、帮助就近就业及扶持返乡创业为主题的“春风行动”，扩大劳务输出取得了显著成效，农民人均纯收入连年增加。我们调研的一些移民新村和农村新型社区中，几乎家家户户的精壮劳动力都外出打工了。初步估算，打工收入大约占到我省县域农村家庭收入的1/4-1/3。外出务工人员在省内主要流向西安及其周边城市，在省外大多流向经济发达的沿海地区。
二、县域城镇化推进中存在的主要问题
（一）产业支撑明显不足
在我省近年来快速发展的县域城镇化过程中，产业支撑薄弱、发展内生动力不足的问题十分突出。一是工业基础较差，产业集群发展不充分。产业主要集中在采矿、冶金、建材、农产品加工等初级产品生产领域，产业链短，产品竞争力不强，抗市场风险能力差，环保压力大。在我们调研的7市11个县中，除高陵县、凤县和横山县外，其它各县的工业都很薄弱。二是全省土地流转滞后于全国发展水平，导致农业产业化发展缓慢，规模经营尚处于起步阶段。2012年，我省土地流转率为10%，比全国平均水平低11.5个百分点。在调研的县中，仅富平县淡村镇、横山县有3-6万亩的土地流转，建成了大规模的农业产业园，其它地区土地流转的规模则较小。三是县域第三产业还很薄弱，农产品深度转化加工的大型龙头企业依然较少；服务业依然停留在农副产品、餐饮旅馆和小商品贸易等方面。我省近年来服务业增加值增速一直慢于全省GDP的增速。2012年，县域服务业增加值占生产总值比重为23.3%，远远低于全省34.6%的比重，且服务业增加值中，传统服务业占比依然较高，生产性服务业增速缓慢，对就业的吸纳能力有限。
（二）建设用地紧张与土地低效利用问题并存
从我们的调查看，一是国家严控新增建设用地，用地指标十分紧张。近年来新增建设用地审批不断收紧，每年省政府分配给各地市的建设用地指标非常有限，除去保障房建设、移民搬迁等专项指标后所剩无几。如2012年，省国土厅给汉中市下达的用地指标是5302亩，除去各种专项指标后，可供汉中市统筹使用的新增建设用地指标仅有1078亩，而全市11个区县和经济开发区共申请用地指标就超过一万亩，可见供需矛盾非常突出。二是陕南和陕北山区立地条件差，给城镇建设发展带来极大困难。如陕南紫阳县和白河县山大沟深，地势险峻，再加上生态保护的限制导致土地供给严重不足；陕北横山县城由于用地紧张，县城地价高达1000万元/亩，移民小区和保障房的建设项目任务又很大很急，县上为了完成任务不得不将县城附近800多亩国有林场毁掉来建设保障房和移民搬迁项目，造成了很大的生态损失。
调查中我们还发现，一方面城镇建设用地紧张，另一方面建设用地利用效率低下的现象也普遍存在。如旬阳县城规划建设用地
（三）城镇快速扩展引发的政府债务风险需要警惕
最近几年来，各县城镇规模快速扩张，县城和重点镇面貌发生了很大变化，城乡一体化建设取得明显进展，但城镇工商业不发达，多数县的财政主要依靠转移支付和政府举债。全省107个县区中的国定贫困县就有50个，县域城镇建设的背后是政府的大规模举债，经济的欠发达又致使偿债能力严重不足。个别县甚至已经出现了因财政困难而不能正常支付工资的情况。调查中发现个别县的负债甚至超过10亿元，其中巨大的潜在风险应引起省政府的高度重视。
（四）五个关联问题十分突出
在县域城镇化推进中，各市县把农民进城、移民搬迁、保障房建设结合在一起，把资金捆绑使用，对各项政策的实施起到了显著的推进作用。但我们在调研中也发现了几个十分棘手的关联问题：
一是各县普遍面临任务艰巨、省财政补助资金有限、地方建设资金不足的难题。在移民搬迁中存在有意愿却没有经济能力的人下不了山、进不了城镇的问题，或因无法就业而不愿意搬迁的问题，这种情况导致省上的惠民政策在落实中遇到阻力，部分安置房出现空置的现象。
二是一些县为了完成省政府下达的考核目标，竟然允许外省人随意进入享受搬迁待遇。他们放宽政府对移民搬迁和进城农民的优惠条件，不管是陕西人还是河南人，只要愿意把户口迁入本地，就可享受相关政策优惠和住房资金的补助，其结果是真正需要避灾移民的贫困人群没有从条件恶劣的深山搬下来，而愿意把户口迁来本地的外地人群则从政策中受益，与省上最初的意愿大相径庭。
三是农民进城政策不配套。有的县对自愿到城镇居住的人都可以办理城镇户口，但子女上幼儿园、上小学却不能落实学区；农村养老保险与城镇养老保险不同轨，城镇养老保险需补交后方可享受，农民进城只实现了户籍转换，难于真正转变为城市人，更不要说安居乐业了。
四是部分县区保障房规划建设规模过大，入住率过低，市政配套压力大、县级财政难以承受的问题，也应引起重视。
五是有些撤乡并镇中被撤掉的乡仍然保留原来的办事机构，易名为“办事处”和“管委会”，原有体制没有实质性变化。究其原因，一是我省各县人口密度不一，地域面积差异大，撤乡并镇后导致有些新镇辖区面积过大，边远村村民到镇政府办事交通半径过大；二是撤乡并镇后原乡镇干部的安排比较困难，致使“明撤暗不撤”的情况普遍存在；三是有的县行政村的归并也存在闭门造车、脱离实际、规模过大、一哄而上的倾向。
（五）城镇建设地域特色不突出
我省自南向北自然资源和生态环境地域差异明显，民俗也不尽相同。但在县域城镇化推进中，无论是山水灵秀的陕南、还是历史厚重的陕北，县城、重点镇规划和建设的取向，都是拉大城镇骨架，追求宽马路、大广场以及大片拔地而起的高层建筑群所呈现的现代化都市风格，导致“千城一面”，缺乏地域特色。省里出台有关推进城镇化的文件应强调突出地域建筑文化特色。陕南山区受资源条件和生态保护的限制，实现工业化的约束条件多，对其在城镇规模、城镇化水平、基础设施配套等方面的目标要求，应与关中和陕北有所区别。
（六）规划编制导向存在脱离当地实际的倾向，监管力量也很薄弱
城乡规划是一项极具专业性的工作，要有对当地经济社会、文化传统的深入研究，要从当地自然条件和经济社会发展的实际出发。我们在调研中发现，有些县在规划设计单位的挑选上，往往喜欢选择那些大型规划设计院，甚至是国外知名的设计单位。在规划编制中，这些设计单位往往没有对当地经济社会、产业基础和地域文化特色进行深入的研究，偏重空间形态设计，脱离实际的现象比较重，致使规划方案与当地经济社会发展实际背离，削弱了规划的指导作用。
全省县区在城镇建设和管理中，由于人员编制限制和人才的缺乏，大部分城镇的城建管理难以到位。镇一级除部分省级重点示范镇外，其他镇的管理机构和人员配备基本缺位。根据省建设厅提供的数据，关中各县设有建设管理机构的镇占53%，平均每镇只有0.7人，陕南、陕北的镇级建设管理机构则更少，多数城镇的规划建设管理工作由非专业人员兼顾。城镇规划和管理专业技术人才缺乏严重制约着城镇建设和管理水平的提高。
三、几点意见和建议
结合党的十八大及十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，我们认为，应从四个方面把握县域新型城镇化的内涵：一是工业化、市场化、信息化、城镇化、农业现代化“五化”同步发展；二是人口、经济、资源和环境相协调；三是以城市群为主体形态，推动大、中、小城市与小城镇协调发展；四是实现人的全面发展，有序推进农业转移人口的市民化。
我省推进县域新型城镇化要点应该是：以中小城市、县城和重点镇为重要载体，以农业人口市民化为核心，以合理构建城镇功能组合与产业协调布局为抓手，着力增强中小城镇的基础设施建设、产业支撑能力、公共服务水平和吸纳就业能力，大力促进农民就地向就业和居住门槛较低的县城和重点镇集聚。
（一）科学规划，统一部署，有序推进县域城镇化
各县应严格按照主体功能区定位和城镇体系职能分工，统筹考虑城乡建设和产业布局。要更多地从发挥地域优势、培育辐射带动能力出发，将城镇建设与产业发展有机结合起来。规划编制必须要求规划设计单位组织经济、社会、文化、国土资源、环保等方面专家，对县域经济社会背景、资源禀赋等进行深度分析。要与时俱进、因地制宜地将当地的历史遗存、地域文化和建筑风貌与现代化元素进行有机融合，坚持文化、生态与景观的统一。从一开始就对规划的城镇布局、建筑风格、建筑色彩等方面提出具体要求，全面增强规划的科学性和指导性。
（二）因地制宜增强县域产业支撑。
由于我省80个县的实际情况差异很大，必须立足各县实际，以特色资源为依托，以工业园区为支撑，以推动产业转型升级为方向，坚持做大总量与优化结构相互促进，坚持改造传统产业与培育新兴产业相协调，因地制宜增强产业支撑能力。
——以工业为主导驱动城镇化的县，应更加注重城镇化与工业园区建设的结合，可以采用“项目引进——园区建设——住宅、服务设施配套”的推进模式。以矿产资源开采加工为依托的县，应更加注重工业结构的优化调整、产业链的延伸和产品附加值的提高，大力培育生产型服务业。
——以商贸旅游为主推动城镇化的县，应依托特色农产品大力发展食品加工业和乡村商贸旅游业。实施“两个结合”：即在大力发展农业产业化的基础上，将增强农产品集散功能和商贸旅游服务型城镇建设相结合；将农业产业园区、旅游景区与社区建设相结合，为农村人口就近市民化提供就业岗位与居住场所，稳步推进城镇化进程。这类县近期不宜追求过高的城镇化率。
——以农业为主、兼顾小规模工业发展的县，应以促进农业产业园区、小型工业园区、旅游景区与新型社区建设的有机结合为方向，以“四区联动”的模式，推动县域新型城镇化进程。
推广安康实施“飞地经济”经验，对陕南等地的山区县，鼓励打破行政区划限制，利用“飞地模式”异地建立产业园区，开辟互利共赢的跨区域发展新途径。
（三）建立高效灵活的县域城镇建设用地制度
一是建立县域城镇建设用地综合效益评价制度。对综合效益不高的用地进行调整，优化城镇内部空间结构。由县级政府土地储备机构对城镇范围内的无主地、无力继续开发的土地、依法应收回的荒芜地、闲置地等，实施收购储备，定期发布储备土地信息，供用地单位选择，同时制定利用闲置存量城镇建设用地的鼓励政策。要建立城镇建设用地与城镇常住人口之间的动态关联机制，将财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，从严合理供给城市建设用地，提高城镇土地利用率。
二是新增建设用地指标适当向县级倾斜。在以县城和重点镇为核心的新型城镇化推进中，应根据区域规划与发展战略调节城市建设用地指标在各地区的分配，结合各县土地使用效率的高低和规划目标修正建设用地指标配比。对县城和重点镇的用地指标，建议由省政府带帽下达，取消现在这种先将指标分到各市，再由各市分配到县的制度。新增建设用地指标，应重点分配给基础设施、民生工程和国家产业政策重点扶持的项目。
三是建立城乡统一的建设用地市场。按照十八届三中全会精神，要加快对我省农村集体经营性建设用地赋予出让、租赁、入股、入市的权利。首先对需要流转的集体建设用地开展认定和确权；在集体建设用地出让转让等流转活动中，按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法；研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益。对农村宅基地要按照控制总量、合理布局、节约用地、增减挂钩的要求，结合农村社区建设，合理规划和布局宅基地的数量规模，用经济手段调节宅基地的使用，充分提高宅基地利用效率。
四是加快推进农业用地流转，提高土地利用效率。以农用土地确权、登记、发证为前提，出台我省鼓励土地流转的具体政策，建立土地流转服务机构，加强对土地流转工作的规范、引导和管理，促进土地的规模化、集约化经营。
（四）量力而行、有序推进，着力推动人的城镇化
一是对市民化过程中的转移人口建立培训机制，使进城务工的农民工具备一技之长，帮助他们做好职业规划，全面提升新生代农民工的谋生能力和综合素质。
二是加快推进人口市民化过程中相关的养老、医疗、住房、教育等社会保障制度建设，把进城落户农民逐步纳入城镇社会保障体系。解决好农村养老保险、医疗保险与城镇社保的衔接问题；加大教育资源的投入和管理，解决好农村学生随父母进城读书的入学问题。
三是移民搬迁、保障房建设和撤乡并镇工作要稳步推进。要以各地实际需要和配套条件为前提，以解决主要问题为目标，由下而上、上下结合确定任务指标，扎实推进新型城镇化进程。
四是在移民搬迁中，对身体有残疾、家庭贫困而无力搬离的群众，政府要给予照顾。要制定相应补助措施，使其尽快搬离灾害地段。
五是保障房不宜大规模集中建设，应避免产生“贫民区”，加剧社会阶层的分化，引发社会问题。可考虑采取在商品房小区开发中配建规划保障房建设的方式，尽量减少贫富居住区分隔问题。
六是撤乡并镇要根据各地实际情况制定方案。结合乡镇经济发展状况、财政状况，乡镇所在地的地理环境、常住人口数量、居民分布和民族特点，乡镇交通和通讯状况等因素，具体确定撤乡并镇方案，确定新组建镇和镇政府的规模。山区县新并镇的地域面积不宜过大，行政村到镇政府的距离不宜过远。行政村的归并也要根据各地的不同情况进行统筹规划，在充分尊重当地群众意愿的基础上稳步推进。
七是应创造多渠道融资环境，缓解投资不足的矛盾。地方政府应该研究利用市场经济的手段，允许社会资本通过特许经营方式参与城镇基础设施和公共服务设施的投资和运营，以减少政府部门的债务风险。
（五）加强基础设施建设，加快行政区划调整
一是加强基础设施和公共服务设施建设。要以县城和重点镇为核心，推动高速公路、光纤通讯网络等基础设施建设，为新型城镇化提供较好的硬件环境。
二是加快行政区划调整步伐。应重视和加快全省的撤县设市、设区工作，给有条件的镇赋予相当于县级的管理权。如西安市的高陵县、户县，汉中市的南郑县可以考虑撤县设区；神木、府谷、靖边、蒲城等经济实力强、人口规模大、经济较为发达的县可以考虑撤县设市；岐山县蔡家坡镇可以考虑赋予县级政府管理权。
（六）重视加强县域城镇管理队伍建设
⑴建议省政府解决建制镇、特别是市县级重点镇城建管理机构和人员编制问题； ⑵省政府可责成省住建厅、教育厅研究，在每年大学招生时，给各县安排一定数量的县镇城市规划和管理专业定向人才培养指标； ⑶建立专业人才流动机制，招录城镇建设和城乡规划相关职位公务员，可先到乡镇基层锻炼一、二年，以满足乡镇建设急需； ⑷责成省建设主管部门和各市建设主管部门开展与有关高校的合作，开办在职人员培训班，加大规划建设、城市管理专业技术人员培养力度，提高县级城镇建设管理的科学化水平。
课题组成员
顾 问：田 源
组 长：谭策吾
副组长：曹军念 王圣学
成 员：李同昇 郑小寅 魏生民 岳宏志
李成岗 王海燕 杨松茂 周 华
二○一三年十二月十三日
