陕咨字[2013]29号                    签发人：杨永茂

 

从转变政府职能入手
推进项目建设的若干建议

 

省委、省政府：

实施项目建设是经济社会发展的重要载体和引擎，是我省建设西部强省的重大战略举措。大力推进项目建设，对于稳增长、调结构，促改革，实现我省经济社会持续健康发展意义重大。最近，我们组织有关专家围绕贯彻十八届三中全会精神，加快推进项目建设，深入市县、企业和有关部门进行了调研。现将我们的调研情况和建议报告如下：

一、我省项目建设中存在的主要问题

近年来，我省通过扎实推进项目建设，保持了投资快速增长，拉动了消费需求，推进了产业结构调整升级和技术进步，为我省经济社会发展提供了持续不断的动力。同时也要看到，目前政府在项目审批、项目监管和服务等方面还存在许多问题。

（一）项目建设审批程序多时间长

目前投资项目建设仍然存在审批程序复杂、时限过长、效率较低的问题。据调查了解，企业新上一个项目，从立项申请到项目建设再到投入运行需要经过27个部门50多个环节，耗时数年；仅办理立项、规划许可证就需6—10个月。程序复杂、时限过长的审批制度，也迫使一些地方和企业的建设项目不得不冒着违法风险而“未批先建”。国家虽然三令五申制止这种行为，但实际情况依然是屡纠难禁、屡禁不止，原因颇多，实属基层、企业无奈之举。

（二）核准制与审批制基本无区别

2004年国务院决定将一些项目审批制改为核准和备案制。但改革后的核准和备案与审批相差不大，仍是变相审批。一是核准项目多、备案项目少，直接影响到企业的决策效率，往往失去良好的投资机会；二是核准部门权力过于集中。据调查反映，在核准项目时，一些审批部门指定要某个机构做的评估报告,也是企业绕不过的门槛。一个建设项目，有许多环节需要有相应资质机构出具的报告才行。首先要找有相应资质的机构,编制项目申请报告，并办理项目核准所需支持性文件，然后是要找有相应资质的环境影响评估机构,出具环境影响报告表、报告书等,同时还要出具节能评估报告书和报告表、交通影响评估、地块封闭测量图、日照分析报告、施工图审图等。一系列过程走下来就要小半年的时间。即使这样，在项目核准时也会卡壳或返工重做。这样所需时间更长。

（三）政府部门的服务职能亟待强化

一是重大轻小。在项目核准或审批中，有些部门不能一视同仁，往往对大企业集团申报的项目重视，对中小企业特别是民营企业申报的项目不够重视，重大轻小明显。二是服务意识不强。一些政府部门工作人员办事拖拉，本该一次告诉、一次办结的，一句话的事，总得让企业跑无数趟，甚至跑几个月，这显然会影响企业投资和创业的积极性。三是检查督查项目过多。项目建设过程中，必要的质量、安全、消防、水保、防雷等检查、督查是需要的。但问题是目前检查督查项目过多，造成建设项目单位疲于应付。还有一些管理部门巧立名目，借机对企业进行处罚，有时还存在“多头处罚”情况。那些过多过杂的监督检查、影响项目建设的应当废止。

（四）招商引资项目的承诺不能完全兑现

据调查了解，一些市县政府在招商引资中，面向企业承诺的事项都很明确、很具体，但企业投资之后，一些优惠政策很难到位，承诺事项不能完全兑现。特别是项目建设过程中普遍存在着征地、拆迁和居民安置等一系列问题，往往居民补偿要求过高，企业难以承受。如：某电厂一期工程已建成6年，当地仍有群众借口遗留问题不断闹事，且花样翻新，没完没了。企业希望政府能出面做好协调工作，但政府往往采取回避态度，最终只得企业妥协让步，拿钱换取暂时平安。省内某大型集团的氟硅化工项目建设之初，当地政府承诺解决土地使用指标，但一直未能解决，造成土地征用迟缓，影响项目建设的施工速度。某企业2006年技改扩建时，为确保建设项目符合环保要求，投资近1.5亿元，搬迁322户居民，当后续搬迁任务还未完成时，又出现村民大量兴建住宅形成围厂之势。若再由企业投资实施后续搬迁，恐难以承受。某县经济产业园内一个环保项目建设之初，当地政府承诺承担卫生防护距离内居民搬迁事宜，而项目建成后居民搬迁仍未到位，致使建成项目验收不了，无法投产。同时由于搬迁补偿不到位还引起一些群众上访。

（五）建设用地短缺成为制约项目建设的重要瓶颈

近几年，我省步入经济发展的快车道，主要靠项目建设特别是重点项目建设投产的支撑带动。目前全省重点项目已从五年前的185个增加到现在的450个，普遍需要相应的土地、环境、人才和技术等经济要素支持，而我省工业用地紧张、环境容量不足、水资源短缺、人力资源不够丰富等问题难以一时解决，客观上制约或影响了重点项目建设。

以土地为例。国家下达我省年用地指标仅为13万亩，实际上每年建设用地都在40-50万亩，一些投资几十亿、上百亿元的产业项目只有依靠“跑部”解决，耗时费力。还有近年来，地方政府在招商引资中形成了恶性竞争，纷纷以土地资源为优惠条件吸引投资者。受利益驱使，有的投资项目以地套利，致使一些项目占有土地资源过大，人为加剧了我省建设用地的压力，影响了全省经济社会发展。

二、我省项目建设存在问题的主要原因

我省项目建设存在问题的原因主要是“三个不到位”所致。

一是思想认识不到位。认识是实践的向导，观念是行为的指针。我省项目建设之所以存在不少问题，关键因素是一些政府部门认识跟不上，观念没有根本性改变，没有紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，在处理政府与市场的关系问题上，仍然是重政府轻市场，重审批轻服务。

二是项目建设审批改革不到位。项目建设普遍存在建设周期长、竣工验收难等众多问题，固然原因多，但深层次原因是项目审批改革不到位，体制机制创新不够所致，项目审批与核准像“网”一样捆住了企业的“手脚”，抑制了企业活力发挥。

三是政府职能转变不到位。这些年来，推进政府职能转变有成效，但一些措施没有完全落实到位，普遍存在围绕部门利益，争项目审批权及核准权，抢资金分配权等问题，还没有把工作重心转移到全心全意为基层项目单位的服务上来。不该管的抓着不放，该管的未管或管得不好。政府干预过多和缺位、错位同时存在，会导致不良投资增长，影响经济发展方式转变，影响经济转型升级。

三、加快推进项目建设的对策建议

加快推进项目建设，提高投资质量和效益，是促进我省经济社会持续健康发展的战略选择。加快推进项目建设，建议在以下几方面下功夫。

（一）放宽对企业投资项目的审批

按照现行的政策规定：“对企业不使用政府资金的投资项目，政府仅对重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，其他项目无论规模大小，均有审批制改为登记备案制”。党的十八届三中全会《决定》中提提出：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法自主决策，政府不再审批。”就是说，按照过去的规定，首先涉及政府资金的项目，全部需要审批。其次，不涉及政府资金的项目，要对其中的重大项目和限制类项目进行审批。而什么是重大项目，比较模糊，弹性很大。而现在规定，不论是什么项目，只要不涉及“国家安全和生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，都不需要审批。范围明显确定并缩小。建议由省发改委牵头，组织规划、国土、环保、质检、工商、税务、水利、林业等部门，成立专门工作机构，围绕贯彻落实党的十八届三中全会《决定》精神，进一步深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，出台实施意见。

（二）加快转变政府职能

一是对需要审批的政府投资项目，制定落实 “并联”审批的实施细则。对需要国土、规划、环保等多个部门分别实施审批且相互之间关联度大的事项，按照“牵头受理、报送相关、并联审批、限时办结”的原则（即明确审批的直接受理部门和非直接受理部门，由直接受理部门作为牵头部门负责受理，并抄告相关部门，在规定期限内相关部门同步进行审核并出具批件）执行。完善重点项目联审联批工作机制，对应出席未出席会议的单位，实行缺席默认制，视为同意，责任由缺席单位承担，以强化审批衔接，提高工作效率。

二是以服务项目发展为目标转变政府宏观管理方式。政府在办事过程中，要增强服务能力，密切关注项目建设，为项目建设排忧解难，把为项目建设服务落到实处。要主动与项目建设单位衔接沟通，切实简化办理环节与手续，属于国家审批、核准的，省级有关职能部门予以积极协助、促进，对企业的合理要求，要少说“这样不行”，多说“怎样才行”。全面推行企业投资项目全流程网上办理，使我省真正成为行政审批项目少、流程优、效率高、服务好、成本低、过程透明的地区，进一步激发市场主体和社会创新活力，增强经济社会发展的内生动力。

三是更加重视项目建设的事中事后监管。政府减少审批事项，并不意味着就完全撒手不管，必要的行政审批要规范管理、提高效率，做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明，而且要创新政府管理方式，按照“宽进严管”的原则，加强对市场主体、市场活动的监督管理，推进政府管理由注重事前审批转向事中事后监管。为此要明确政府和企业在推进项目中的责任，做到奖罚分明。一方面项目主管部门要经常组织相关人员深入项目建设特别是重点项目建设一线，通过工作检查、项目稽查、项目后评估等各种制度和措施来加强监管，及时发现和解决问题。另一方面，对于长期占有矿产、土地等资源，项目迟迟不开工建设或者进展缓慢的企业实行“约谈、黄牌警告、缴纳违约金、退出”等处罚措施。

（三）完善对市县政府发展成果考核评价体系

招商引资项目的承诺不能完全兑现，与目前对市县政府发展成果考核评价体系不完善关系极大。为此，要完善目前对市县政府发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大节能节地节水、环境、技术、安全等指标的权重，更加注重为市场有效配置资源和经济有序运行创造良好的环境。

（四）着力做好项目建设的要素保障工作

一是保障项目建设用地。应本着节约集约用地的原则，采取列入国家规划、利用闲置土地、增减挂钩、加强督查等措施缓解土地供需矛盾，提高项目用地的保障能力。进一步落实征地拆迁工作责任，对重点投资的战略性新兴产业项目，项目所在地政府应在用地规划、用地指标上给予重点保障，千方百计保障重点项目建设需要。同时实施项目建设用地全程监管。在工业项目用地出让合同中明确项目开工建设时间、竣工时间、投产时间等控制性指标。对违反出让合同约定，逾期不开发建设，甚至长期闲置土地的，通过无偿收回、公开出让等方式予以处置。

二是保障项目建设资金。应多渠道筹集建设资金，根据国家投资导向和重点，及时向有关部委沟通汇报，力争有更多的项目得到国家资金支持。加大财政资金引导和放大能力，使用贴息等方式引进银行贷款和民间投资，发挥各类投资公司的投融资平台作用。鼓励有条件的企业和市场前景好的项目采取发行企业债券的方式筹措资金。

（五）进一步健全项目建设保障机制

着力创新项目推进的组织领导机制和考核奖惩机制，通过改革释放项目建设能量，通过创新激发项目推进力量。

一要完善年度目标责任考核。建议省委、省政府考核办将项目建设纳入对各级政府各部门的年度目标责任考核。对市县政府，重点考核政府招商引资承诺兑现情况、项目建设进度情况，项目建设企业对政府部门服务满意度等情况，并与干部提拔使用及奖惩挂钩。

二要完善各级领导干部对重大项目包抓的制度。实行一个项目、一位领导、一套人马、一项制度、一抓到底的“五个一”挂点包干机制，做到工作任务明确，人员责任清晰，全面负责办结，保证项目建设按期推进。

三要建立领导干部定期向各级党委和政府汇报包抓重点项目建设进度制度，夯实责任，抓出成效。

（六）建立省重大项目专家评估委员会

委员会由政府分管领导、主要职能部门领导和技术专家组成。该委员会的主要职能是对全省重大项目建设从项目优劣势、技术先进性、市场前景、环境容量、就业税收等方面进行全面评估，彻底改变目前在一些地方存在的为上项目而上项目的现象。

 

课题顾问：吴登昌

课题组长：张贵孝  冯钧平

成    员：陈四长  强文祥  郭卫东  王海燕

          张首魁  李永红

 

 

 

 

                      二○一三年十二月十日