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[2013]22号 我省污水处理厂运营效能差的问题亟待解决
来源： 课题报告 日期： 2014-08-21 11:00:23
陕咨字[2013]22号 签发人：杨永茂
我省污水处理厂运营效能差的问题亟待解决
省委、省政府：
在省委、省政府的高度重视下，我省近几年来经过坚持不懈地努力，投巨资建成了市、县污水处理厂113个，改变了我省污水处理厂建设严重滞后的局面，实现了县级城镇基本覆盖，跃居全国县级污水处理厂建设排序第6位。
但是，建成后的污水处理厂运营效能极差，引起了多方面、特别是中央和地方媒体的关注。
一、污水处理厂建设与运营的基本情况
（一）建设情况
截至2013年3月，全省已投入运营污水处理厂105个。全省83个县中，除佳县、旬阳的在建外，其余81个县全部建成投入运营。分布在关中渭河流域的有58个，设计日处理能力262.4万吨；在陕南汉丹江流域的有20个，设计日处理能力42.93万吨；在陕北地区的有27个，设计日处理能力39.3万吨，总计达到日处理能力344.63万吨。另外，随着全省43个县农村环境综合整治计划的实施，还有12个镇级污水处理厂和数十家村级污水处理设施建成投运。12个镇级污水处理厂中，延安已投运的有2个，宝鸡已投运的有10个。延安、咸阳在建的还有5个。
（二）运营状况
1. 运营模式
市、县污水处理厂的建设，是依据省发改委和省住建厅编制的城市环境基础设施规划，主要由住建部门组织实施的，也有少部分地方是由发改、环保、水利部门组织实施的。
已投运的市县105个污水处理厂中，采用政府自主建设运营模式有的40个，采用建设运营—移交（即BOT）运营模式有的55个，采用移交—运营—移交（即TOT）运营模式的有8家，采用民企建设—审计—政府回购（即BT）运营模式的有2个。
镇污水处理厂多依托工业园区建设管理。村镇污水处理厂多采用微动力氧化塘工艺或小型人工湿地处理，操作便捷，易于维护，由村镇自行管理。
2. 运营状况
市级污水处理厂的运营总体较好，县级污水处理厂运营效能普遍较差；全省运行负荷达到70%左右，县级运营负荷普遍低于60%，最低的仅达到23%；涉嫌运营造假的占到4%；全省污水处理中每年约产生93万吨的含水污泥，仅有7%进行了稳定化、无害化、资源化处置。与运营直接相关的污水处理费收缴，关中市县基本都达到或高于省物价局污水费“分三步走”方案第二步的指导定价，陕北市县普遍高于第二步的指导定价，陕南各市县征收的标准多数还达不到第一步的指导定价，仅收取0.2—0.3元的吨污水处理费。
二、存在的突出问题及成因分析
（一）突出问题
1. 处理能力发挥不正常。全省污水总处理能力为344.63万吨/日，实际日处理污水在220万吨左右。设计能力只释放出三分之二，有三分之一的设备处于闲置、空置状态。分厂考察，设备空置“大马拉小车” 与超负荷运转“小马拉大车”现象同时存在。
2. 超标排放严重。全省每天有120万吨生活污水未经处理或虽经收集但仍越流直排。54%的企业超标排放，造成接纳水体的二次污染。
3. 污泥未处理问题突出。占总量93%的污泥未经任何处置，造成地下水及土壤的二次污染。
4. 污水处理费入不敷出。污水处理厂目前主要靠收取城镇居民和单位的污水处理费和财政补贴过日子。陕北地方财政收入较好的县收缴尚可，关中和陕南部分市县运营经费入不敷出问题突出。因运营经费不足，致使设备长期得不到保养、维修、检修，功能不能正常发挥。全省设备长期存在故障未进行维修的占到总数的28%；生化处理、消毒等不正常的占到总数的28-30%；擅自停运的占到总数的9.5%。
5. 提标改造任务不落实。按2013年我省新的黄河流域污水综合排放地方标准规定，关中和陕北的污水处理厂排放标准应从一级B提高到一级A（简称提标改造）。这个规定，大多数污水处理厂没有响应、没有执行，特别是按BOT模式建设的污水处理厂都在观望、推拖。
由于上述问题叠加，致使污水处理厂建成后的投资效益、环境效益大打折扣，同时导致环境执法在以下两个方面出现无奈和尴尬：一是面对城镇污水处理厂超标排放，执法监督部门不可能像对待工业企业那样责令停产整顿；二是面临国家对省、市、县政府污染物总量减排责任考核，各地又不得不背离实际运营状况按污水处理设计能力核定减排量。
（二）成因分析
——“先天不足”，污水处理系统规范化建设不到位。一是在环境保护的压力和政策要求下，各县在缺少资金的情况下急促上马，设计标准、设备选型就低不就高，造成先天不足，“缺胳膊少腿”；二是大多数县没有遵守“厂网配套、管网先行”的建设原则，污水收集管网没有与污水处理厂同步设计、同步建设，造成管网建设滞后，污水收集与污水处理能力不配套，致使不能达产运营；三是不遵守规范，大多数污水处理厂都没有建成双回路电源，一旦出现停电，只好任由污水“穿肠而过”。四是在投资和运营成本压力下，绝大多数污水处理厂对污泥处理装置采取甩项的作法，蒙混敷衍，得过且过，任由污泥造成二次污染。
——体制不顺，污水处理厂运营多头管理。各市县政府为加快城镇污水处理厂的建设，有的将任务下达给住建部门，有的下达给发改部门，有的下达给环保部门，有的下达给水利部门，实行“八仙过海、各显其能”的工程建设责任制。这样做，的确促进和加快了工程建设的进度，但也造成了运营多头管理的体制性摩擦不断。一是多头管理从运营监管上冲击了住建部门对城镇公共设施的主管职能；二是环保部门在工程建设完成后继续涉及运营事务，既当运动员，又当裁判员，执法监督很难到位；三是水利部门虽有给水排水一体管理的优势，但与现行管理体制摩擦阻力很大，降低了对污水处理厂的监管效能。
——责任不落实，缺乏对污水处理厂及管理者的问责机制。一是政府负责建设运营的污水处理厂，不少是副处级、副科级建制的事业单位设置，建设与运营由财政拨款，有多少钱办多少事，不讲经济效益，未建立起企业化管理的运行机制；二是通过BOT方式建设运营的污水处理厂，只讲经济效益，经费不到位，就停运或停开部分设备甚而造假。
——经费保障不到位，地方政府欠费严重。地方政府欠费是造成不少污水处理厂不能达标运营的一个重要原因。据统计，有35家污水处理厂存在当地政府拖欠运行费用问题，占到总数的33%。最为严重的是陕南一些市县出现建设费用和运营费用“双拖欠”的问题。如距“引汉济渭”的黄金峡水库库尾仅
——资源化再利用程度差，是污水处理厂不能达标运营的重要经济原因。我省在第一轮城镇污水处理厂的设计上，绝大多数没有考虑污水处理后的资源化再利用。仅有生态产出，没有商品产出，仅靠地方微薄的财力支撑难以长久为继。
——资金没着落，提标改造难于落实。关中、陕北地区提标改造难于实施的原因，一是第一轮建设刚刚完成，运营尚不正常；二是原建设合同中无此规定，新一轮的提标改造合同，政府与企业的责权利需要通过谈判进一步明晰；三是提标改造资金没有着落，企业缺乏积极性。
——电价负担重，按工业电价收费，污水处理厂难以承担。在当前的经济技术条件下，县镇污水处理成本中电价占25-40%。但污水处理是一项生态工程、公用工程、民生工程，现阶段又做不到按其完全成本定价收费，按工业电价收取运行电费，污水处理厂负担很重，为降低成本有的厂开开停停，不能正常运营。
——现代化监管不到位，监管过程有空子可钻。对县级污水处理厂污水处理过程中的污水进出流量、浓度、运转负荷等重要的监测指标，目前仅个别环节实现了在线监管，多数仍依靠企业自报。传统的人工监控，监管能力有限，监管效能不高。
三、对策措施
县级城镇污水处理厂运营效能事关渭河三年变清目标的实现，事关一江清水送北京，事关全省人民的健康。解决好当前面临的问题，涉及管理体制、运营机制、部门监管、公用事业定价等一系列问题，需要遵循改革的原则，创新的原则，统筹的原则，从制度创新入手，加快企业化改制，加强对污水资源化和污泥资源化利用项目的政策支持，在建立健全城镇污水处理厂运营保障机制与保障体系上取得创新与突破，特别是，住建部门要加强运营监管，环境部门要加强环境执法。
（一）理顺管理体制
1. 省住建厅要完善对全省污水处理厂从规划设计到建设运营的全过程监管。今后污水处理厂及配套管网的建设由省住建厅负责统一规划，对工程设计、设备选型及技术标准严格把关。特别是对新一轮的污水处理厂“提标改造”要及时制定指导意见，出台建设规范，防止重复出现“缺胳膊少腿”的现象。
水利部门、环保部门和发改部门在完成政府原来交给的污水处理厂建设工程后，应不再分管污水处理厂的运营事宜。
2. 制定和发布城镇污水处理厂规范运营整改方案，限期做到收集能力与处理能力相匹配，限期完成双回路电源设施建设，限期做到污泥稳定化、无害化、资源化处置。
3. 进一步明确地方政府的责任。政府要切实完成与污水处理厂设计能力相配套的污水收集管网建设。按合同要求拨付污水处理厂运营费用。政府投资建设运营的污水处理厂，均应尽快改制为企业化运营模式。
4. 强化对污水处理厂的问责制。建立健全污水处理运营责任和退出机制，对涉嫌造假的企业，先期实行约谈制度、警告制度及处罚制度，仍未改正的应取消其运营资格。
（二）完善提高效能的5项环境与经济扶持政策
1. 限期清理政府对污水处理厂的欠费。提高年度政府目标责任考核中环境保护指标的权重。因市、县政府欠费影响到污水处理厂不能达标运行的，由省住建部门和省环保部门实行联合否决。
2. 对陕南各市县污水处理厂形成的建设欠费和运营欠费，建议由省财政厅在国家给予陕南的生态补偿资金中设科目专项拨付。
3. 对污水处理实行优惠电价。建议由省发改委商陕西省电力公司、省地方电力公司，对市县污水处理厂用电按民用电价格对待；对镇村污水处理厂用电按农用排灌电计价。
4. 完善污水处理费征收措施。督促各市县严格按省物价局制定的“三步走”指导价收缴污水处理费。根据《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》精神，建议将污泥处理费纳入污水处理成本统一核算。对自备水源户由管理部门核定污水处理量，纳入统一的污水处理费收缴系统进行管理。
5. 抓紧出台城镇污水处理厂“以奖代补”实施细则。省上有关部门已出台了对城镇污水处理厂实行“以奖代补”的原则性意见，但没有具体的方案。建议由省财政厅联合省环保厅、省住建厅尽快制定出台“以奖代补”的实施细则。
（三）支持污水和污泥资源化利用的重点项目
污水和污泥处理后资源化利用，是实现运营经费保障的根本举措。建议有关部门尽快出台污水、污泥资源化利用的支持政策，列专项开展科研工作，加快产业化步伐，引导全社会积极推进污水、污泥资源化利用。
（四）提高现代化监管能力建设
1. 建议省人大对污水处理厂运营的效能情况进行专项检查。
2. 建议将城镇污水处理厂排水超标的环境执法处罚收费权上收一级，且按日计征。
3. 建议通过技术改造，对污水处理过程中的进、出水量，流量，进、出水COD、氨氮浓度、运转电力消耗等信息建立全面的可视化在线监测系统及反馈信息系统，用信息化的控制和监管手段，使污水处理厂达标运行，及时解决运营中存在的监管不力问题。
课题指导：田 源
课题组长：张兴先
课题副组长：高新华 胡海峰
课题组成员：冉新权 苗均全 雷瑞德
张德新 王明伟 苏艺芃
二○
