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[2013]21号 加强社会组织建设是我省创新社会管理值得高度重视的问题
来源： 课题报告 日期： 2014-08-21 10:58:51
陕咨字[2013]21号 签发人：杨永茂
加强社会组织建设是我省创新
社会管理值得高度重视的问题
省委、省政府：
社会组织与政府机构、企事业组织一起构成社会管理的主体，在创新社会管理中具有重要地位。最近，围绕如何加强社会组织建设，发挥其在社会管理中的作用，我们到省级有关部门和西安、榆林、安康等市做了专题调研，现将有关情况报告如下。
一、社会组织已经成为我省创新社会管理的重要力量
我省社会组织从无到有，发展很快。据统计，从1990年民政部门开始登记管理社会团体到2000年，全省登记的社会组织4380家，年均增长率为5.27%。2000年到2012年底，全省已登记的社会组织增加到23465家，年均增长率15.01%。其中社会团体8274家，民办非企业单位8438家，基金会71家，还有大量的社会组织分支（代表）机构。社会组织已经成为我省创新社会管理的一支重要力量，在以下几个方面发挥着积极作用。
一是联接政府与人民群众的桥梁作用。调研资料显示，我省社会组织提供服务、反映诉求、规范行为、参与社会管理的能力不断增强。目前，我省约30%的行业协会承接了政府委托，通过制定行业规划，开展统计工作，组织专题调研，撰写工作建议等方式，参与政府决策，提供社会服务。一些协会、商会积极开展行业自律活动，努力杜绝恶性竞争、规范企业行为、维护市场秩序、倡导企业履行社会责任，在引导公众参与、促进社会协同、创新社会管理中发挥了积极作用。不断增加的城乡社区社会组织，成为政府与人民群众联系的桥梁和纽带，促进了基层社区居民自我管理、自我服务、自我发展、自我协调的社会秩序的逐步形成。
二是弥补政府公共服务不足的平台作用。我省社会组织在教育培训、医疗卫生、文化发展、社会保障、公共设施建设等方面做了大量工作，弥补了政府公共服务不足。民办教育机构仅西安、榆林、安康市就有1877家，为建设“西部教育强省”提供了重要支撑。省本级与西安市民办医疗机构102家，推动了我省医疗卫生服务的进一步发展。汶川、玉树地震灾害后，我省许多社会组织向灾区捐款捐物7.71亿元，参与志愿服务人数88.69万人。今年，四川雅安遭受地震灾害、延安遭受暴雨袭击后，我省零贰玖公益服务中心、应急管理学会、紧急救援协会等社会组织为灾区募集140多万元的矿泉水、方便面、被子、药品、帐篷等物资送往灾区。据不完全统计，省慈善协会和宝鸡、渭南、榆林、安康市慈善协会自成立以来，共筹集善款善物价值9.45亿元，实施了饮水建校、修桥铺路、助学助困、助残助医、慰老扶孤等有影响的慈善项目工程，使630多万人得到救助。
三是保持社会稳定的重要作用。社会组织在平衡不同阶层、不同群体的利益关系，化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定方面发挥了积极作用。省人民调解委员会近年来年均调节的各种纠纷达14万件。陕西省保险行业协会建立的保险合同纠纷调解委员，2010年至2011年9月，共受理各类案件51起，接待各类咨询3897个，接待来访人员504人次，增加了保险纠纷的解决途径，维护了保险消费者合法权益。一些民办非企业单位积极参与解决职工社会保险、处理劳资纠纷，关注弱势群体的合法诉求，为维护社会稳定起到积极作用。我省社会组织的发展还安排从业人员50多万人，为缓解就业压力和社会稳定提供了支持。
四是培育健康向上社会风尚的生力军作用。据统计，我省备案的城乡社区社会组织2458家，分布在互助、健身、摄影、书画、养生、合唱、舞蹈等各个门类，还有自发形成的秧歌队、锣鼓队、自乐班等等。这些社会组织活跃在城乡社区活动中心、公园、城市楼宇和江河两岸广场，引导广大群众开展助老、助幼和助残等各种健康向上的文化娱乐活动，对于弘扬互相关心、互相帮助、尊老爱幼的传统美德，健身强体、陶冶情操、提升素质，培育良好社会风尚起到积极作用。西安兴隆园社区老年摄影协会提供的两件作品在中组部组织的“诗书画影抒情怀、喜迎党的十八大”摄影赛主题活动中分别获得一等奖和二等奖。宝鸡市各文艺类社会组织近年来深入基层演出800多场次，市书画家协会坚持29年为群众义务送书画、春联14.6万副，市体育总会举办各类群众性体育活动100多次，参与群众达20多万人（次）。省电影家协会不定期举办电影文化活动，走入社区、学校、农村，丰富了人民群众的精神文化生活。
二、目前我省社会组织建设面临的问题不容忽视
我省社会组织的建设和发展取得很大成绩，但与加强、创新社会组织服务管理和社会发展的需求相比，还存在不少问题。主要有：
（一）社会组织的素质参差不齐，一些社团行为不规范
2012年省民政厅对省本级社会团体年度检查结果显示， 785家社会团体，年检合格率89.7％。在年检合格的社团中，仍然存在行为不规范，作用发挥不够好的问题。如95家社团财务制度和管理不规范、活动资金不足最低标准，8家社团活动不正常，23家社团未按时提交年检材料。省本级社会组织中，因性质和主管部门不同，素质参差不齐。省科协、省社科联、省文联、省工商联等下属学会、协会、商会，由于监管有序，自身素质较高。据统计，工作活跃、比较活跃的占总量的50—60%，活动少、比较差的仅占10%左右。行业协会中，由于业务主管单位监管不力，内部管理制度不完善，自律机制不健全，民主建设不到位，活动少，作用发挥差的约占总量的20%；部分社会组织官办色彩浓厚，“政社”不分，省本级社会组织中，副厅以上在职领导干部担任社会组织法人代表的还有132人。
（二）社会组织发展不平衡、行业结构不合理
2012年底，我省平均每万人拥有6.24个社会组织，高于全国每万人拥有4.25个社会组织的平均水平。但是，地区发展不平衡，行业结构不合理的问题突出。从10个设区市的市本级社会组织情况看，关中地区，西安市数量最多，有1065家，陕北的榆林、延安分别为318家和238家；陕南三市，除汉中229家外，其他两市都只有100多家，区域差距明显。从省本级登记的社会团体结构看,科技研究、工商服务、职业及从业者组织、文化、体育、卫生、教育、农业及农村发展、社会服务、宗教、生态环境、法律类社会组织分别占总量的34.02%、29.90%、5.69%、14.53%、4.12%、1.33%、2.54%、2.54%、1.82%、1.21%、0.36%、0.12%。生态环境、社会服务类社会组织比重偏低，慈善公益、城乡社区服务组织和新兴产业社会组织偏少，行业结构有待进一步优化。
（三）未经登记的非法组织数量较大
目前，我国在民政部门登记的社会组织有49.9万，但未经登记的非法组织估计近200万。据省民政厅介绍，我省非法组织数量也大大多于正式登记的社会组织，主要以商会、同乡会、同学会、校友会、健美中心、县一级的公益慈善组织、论坛群、QQ群等形式出现。这些未经登记的社会组织由于既无主管部门又无挂靠单位，作为登记管理部门无法对其进行监管，往往是引发社会不安定的潜在因素。
（四）对境外非政府组织缺乏有效监管
目前，来自18个国家和地区的84个境外非政府组织在陕活动。但这些境外非政府组织没有在陕民政部门登记。对他们从事的活动，开展活动的方式和相关信息缺乏详细了解，没有实施动态管理。从省级政府管理层面看，只建立了厅际联席会议制度，还不能对境外非政府组织实行及时有效的监管。
造成上述问题既有客观原因，也有主观原因，归纳起来，主要有：
第一，对加强社会组织建设的认识不足。我省社会组织建设存在以上问题的主要原因是有的部门和地方一些社会组织及有关方面对中央和省委关于促进社会组织健康有序发展的部署缺乏深刻理解，没有把加强社会组织服务管理作为创新社会管理的重要任务；一些地方对新形势下社会组织发展的功能定位认识不到位，没有把社会组织的发展作为政府职能转变的必然要求；一些部门对加强社会组织服务管理的相关要求认识不足，没有提出针对性强、便于操作的有效措施。
第二，社会组织缺乏严格的自我管理。社会组织不同于政府部门和企事业单位，是非营利性的民间组织，应当有符合其性质的相关法人治理结构，但不少社会组织按政府部门、企事业单位的方法进行自我管理。“政社不分、管办合一”，副厅以上在职领导干部担任社会组织法人代表的问题至今没有解决。有的社会组织没有按章程办事，不开展活动，形同虚设；有的内部制度不完善，不按规定召开会员大会和理事会，重大问题由少数人决定，工作随意性大，日常运行不规范；有的法人代表把社会组织作为获取经济收益的平台；个别社会组织法制观念淡薄，打着行业协会的旗号从事违法活动；有的民办非企业单位以开展业务活动为名乱收费，一些行业协会强拉企业入会，收取费用，造成不良社会影响。
第三，有关部门监督管理工作薄弱。目前我省社会组织的管理有“单管”（由登记管理部门直接管理）、“双管”（由登记管理部门和业务主管部门管理）和“三管”（由登记管理部门、业务主管部门和挂靠部门共同管理）三种形式。监管薄弱主要表现在：一是登记管理机关监管力量严重不足。2000年省民政厅设民间组织管理局，行政编制6人，负责省本级400多家社会团体登记管理工作；2013年，省本级社会组织已有1800多家，行政编制才只有9人，监管力量明显不足。从省、市、县（区）近120个登记管理机关看，编制42人，人均管理245个社会组织。省民间组织管理局还承担执法监察任务，但只挂了一个牌子，既无专职人员又无相应的经费支持，一直未正常开展工作。省外办也没有设立境外非政府组织的专门管理机构(现在西部13个省市自治区，除陕西和重庆以外，都设立了专门机构)，目前只有1人负责日常工作，很难对境外非政府组织在陕活动进行有效监管。二是主管和挂靠部门存在职责不清的现象，出现管理空挡。挂靠部门只挂不管比较突出。有些厅局挂了几十上百个社会组织，无力进行监管。大量新兴的、社会经济发展必须的组织，因为政府职责不清，找不到业务主管单位而无法成立。三是党组织建设缺乏操作性措施。据统计，全省社会组织建有党支部的2964家，仅占总量的12.6 %，与上级要求社会组织“应建必建”党支部的规定相距甚远。其原因主要是缺乏操作性的措施，比如社会组织专职员工中没有党员、党员不足3人的怎么办，典当、拍卖等新社会组织党支部谁来归口管理等问题还没有明确规定。
第四，缺乏有力度的政策支持。在这方面主要存在四个问题。一是对社会组织发展的扶持资金支持不足。广东、浙江、上海、辽宁、安徽、青海、广西等地，通过资助、奖励、贴息等方式，多方筹措资金，加大了对社会组织的扶持力度，我省在这方面差距较大；二是社会组织免征税收的政策没有落到实处。财政部、国家税务总局、民政部在2008年——2010年期间，就公益性捐赠税前扣除有关问题、非营利组织免税资格认定管理问题先后出台了4个文件。但是，我省公益性捐赠税前扣除资格的社会组织只有18家，还有一些本该免税的社会组织还在交税，增加了其负担。三是接受社会捐赠和资助的渠道不畅。有些社会组织好不容易争取到一些社会资金支持，却因无法领取到财政管理部门颁发的统一票据，兑现困难。四是政府职能有序向社会组织转移，购买社会服务的工作方案至今没有出台，社会组织的发展空间受到一定限制。2012年11月，民政部和财政部联合下发 《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》。今年7月31日，国务院常务会对推进政府向社会力量购买公共服务做了具体部署，广东、浙江、安徽、广西等省市也已启动或开始试点，我省的方案还没有研究讨论。
三、进一步加强我省社会组织建设的建议
针对我省社会组织建设存在的问题，按照中央和省委关于创新社会管理建设的部署要求，现就加强我省社会组织建设提出以下建议。
（一）集中解决社会组织存在的突出问题。在年检的基础上，进一步摸清社会组织的基本情况，针对一些社会组织存在的突出问题，由省民政厅统一安排部署，各枢纽型社会组织和主管部门分别牵头，挂靠单位参加，集中提出分类整顿和提高的意见。对工作活跃、服务社会成绩突出的社会组织，要总结经验、大力宣传、给予表彰；对长期不作为、收费不规范、乱收费、乱作为的社会组织以及强制企业加入、内部规章制度不健全、管理混乱的社会组织要限期整改；对“政社不分、管办合一”的社会组织，要加大改革力度，努力促进它和行政主管部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开；对未经登记或已被登记管理机关注(撤)销但仍在活动的非法社会组织要坚决取缔；对现职副厅级以上领导干部担任社会组织法人代表的，由省民政厅商省委组织部提出限期更换的具体意见。通过以上举措，力争使我省社会组织政治素质明显提高、法制观念明显增强、内部管理明显规范、服务功能明显提升。在此基础上，要形成一个我省加强对社会组织实施年度考核管理的具体办法。
（二）加强境外非政府组织监管的工作力度。建议参考云南、四川等兄弟省市实践经验，制定出台《陕西省规范境外非政府组织活动暂行规定》，要明确职责：省民政厅是境外非政府组织进入本省设立办事机构和活动场所的备案机关，省外事办是境外非政府组织与本省有关组织开展合作事项的备案机关和开展活动的监督管理机关，省直有关部门是与其业务范围有联系的境外非政府组织的业务指导单位。同时，对境外非政府组织及其合作事项的备案、服务管理、责任追究等要作出具体规定，为境外非政府组织在陕活动的管理提供相关法律支持。各部门要各司其职，协调配合，加强对境外非政府组织在我省的监管工作。境外非政府组织违反规定开展活动的，应依法追究其法律责任。建议省外办加强对境外非政府组织监管力度，摸清境外非政府组织在陕开展活动情况，建立和完善境外非政府组织在陕活动信息数据库，并与省民政厅、省国家安全局、省公安厅建立信息共享机制，共同联手对其实施动态管理。
（三）完善管理体制，加强社会组织监督管理。一是针对“单管”、“双管”、“三管”不同类别的社会组织，理顺管理体制，明确登记管理单位、业务主管单位、挂靠单位的管理职责，建立健全“统一登记，各司其职，协调配合，分级负责，依法监管”的社会组织管理体制。二是构建社会组织综合监管体系。建议出台《陕西省社会组织监督管理办法》。在引导社会组织加强自我监督的同时，加大政府依法行政的监管力度，形成登记备案、日常监管、税务稽查、信息披露、公共服务、行政处罚等工作协调的社会组织管理机制。逐步推进社会组织信息公开，增强社会组织运作的透明度，自觉接受舆论和社会监督。推进司法监督，建立失信惩罚机制，打击、取缔非法社会组织，逐步形成自我监督、社会监督、政府监督、司法监督相结合的综合监管体系。三是加强社会组织登记管理力量。在保持政府编制总量不变的前提下，调整内部结构，适当增加社会组织登记管理机构工作人员，提供必要经费，确保登记监管工作正常开展。四是参照我省成立非公经济党工委的做法，组建社会组织党工委，建议出台《新形势下加强社会组织党建工作的指导意见》。
（四）在社会需要而又相对缺失的领域应支持相关社会组织继续健康发展。促进社会组织健康有序发展，必须坚持社会需要、有利发展、管控和促进相结合的原则。在加强政治类、法律类、宗教类以及有境外复杂背景的涉外组织依法从严监督和管控的同时，重点培育、优先发展我省经济社会发展急需的社会组织。一是扶贫济困、救孤助残、助老扶弱、赈灾救援、见义勇为等慈善类社会组织；二是文化类、教育类、体育类、养老服务类、生活服务类、维护权益类、志愿服务类等社区社会组织；三是依托我省支柱产业、优势产业、新兴产业的行业协会、商会；四是支持科协、社科联、文联、工商联、体育总会等枢纽型社会组织发展，发挥它们服务管理社会组织的积极作用。
（五）加大社会组织发展的政策扶持力度。为促进社会组织健康有序发展，参照兄弟省市先后出台的扶持政策，根据我省实际，我们建议：
第一、建立以财政投入为引导，福利彩票公益金为支撑，企业社会资助、捐赠为补充的社会组织资金扶持机制。多方筹集扶持发展资金，按照突出重点、分类实施原则，围绕涉及民生、社会服务、慈善公益、城乡基层社会组织等重点发展领域，确定优先扶持项目进行试点。加强考核，根据社会组织提供公共服务的数量、质量、绩效，对社会组织予以奖励和资助。
第二、将国家关于社会组织税收优惠政策落到实处。开展非营利组织免税、公益性捐赠税前扣除等资格认定，落实国家税务总局和民政部有关社会组织的税收优惠政策。设计和印制全省社会组织使用的统一票据，对社会组织的会费收入、资助捐赠、政府购买服务项目资金、各级政府委托研究项目资金，实行免税并落到实处。
第三，搭建社会组织公共服务平台。总结推广西安碑林区建立“社会组织培育中心”经验，在城市重点培育支持一批社会组织孵化实验基地。建立规范的“接受申请——筛选评估——入壳——孵化——出壳——跟踪辅导”的培育流程；围绕社会组织能力建设，免费提供专业培训和办公、后勤综合服务。为入驻的社会组织及从业人员开展人事代理、财务代管服务。
第四，积极推进政府购买社会组织服务工作。要深化行政管理体制改革，逐步将能够由社会组织承担的职能通过授权、委托及购买服务的方式依法转移给评估等级高、服务能力强的优秀社会组织。建立以项目为导向的政府购买服务机制。对政府购买社会组织服务的实施范围，承接政府购买服务的社会组织应具备的资质，政府购买社会组织的服务项目及购买方式、资金安排、监督和绩效评价应做出具体规定。进一步推进社会组织等级评估工作。将评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据和条件，对于达到
课题组组长：冯家臻 白智民
课题组成员：常平阳 洪援朝 乔德林
杨永善 席 恒
特 聘 专 家：杨红娟 张春华 方爱生
张社政 黄 勇
执 笔：冯家臻 洪援朝 杨红娟
张春华
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