陕咨字[2013]20号                     签发人：杨永茂

 

关于我省农村土地流转情况的调查报告

 

省委、省政府：

自2011年省政府颁发《关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》（陕政发﹝2011﹞18号）以来，全省各地加强了对农村土地流转工作的指导服务，土地流转工作取得了明显成效。已成为深化农村改革、转变农业发展方式、加快现代农业发展、促进农民增收的有效途径，是提高农业生产力的一个新亮点。但发展中也存在一些不容忽视的情况和问题，需要认真研究、改进提高。受省政府委托，我们就此问题进行了专题调研，现就有关情况汇报如下：

一、全省农村土地流转工作主要成果及特点

一是土地流转稳步推进，起步良好。2012年全省土地流转面积达到456万亩，占家庭承包土地的10%，流转面积和占比是2007年的5倍。调研中发现，由于各种原因，各地程度不同地存在统计不全及漏报的现象，因而估计全省土地流转比例可能大于10%。

二是土地流转形式多样，开始向有序化方向发展。各地土地流转的形式主要有农民相互委托代耕、租赁、互换、转让、股份合作等。一些市县制定了土地流转实施办法，建立了工作程序，健全了合同管理、纠纷调处等制度，使流转工作逐步规范化。如旬阳县土地流转已全面完成从口头合同向书面合同转换，合同的随意性和单方面毁约的现象逐步减少。一些地方设立了土地流转服务机构，整合涉农项目，向适度规模和现代农业园区倾斜，加强了土地流转纠纷的处理。特别是通过一些中介机构牵线搭桥、提供信息，使土地流转更加公平与便捷。

三是农村新型经营主体涌现，带动农村经济发展和农民收入增加。随着土地流转的不断发展，农业产业化、规模化、集约化进程加快，一批农业产业化龙头企业、经营大户、园区及农民专业合作组织逐渐成为农村产业的主导力量。榆林培育农业产业化龙头企业80家，带动农户37万户，联系生产基地371万亩。榆阳区岔河则鸿鑫农业科技有限责任公司从农户手中一次流转土地3000亩，利用机械化生产设备发展粮食生产，加上种草和养殖业每亩地剔除投入净收入千元以上。平利县长安镇已流转土地16510亩，占到全镇耕地的48%，培育100亩以上的产业大户67户，年产值500万元以上的茶饮龙头企业7户，全镇茶饮业基地已达到87个板块2万亩，形成了308国道沿线“两山一川十里万亩”独特景观，被命名为全国农业旅游示范点。杨凌区流转土地3.5万亩，有本香集团、秦川牛业、台湾美庭等龙头企业纷纷落户园区建设基地，使园区成为科技聚集与创新的平台，基本形成“核心示范、周边带动、广泛辐射”的现代农业示范格局。这些企业也为农民创造了大量工作岗位，加上出外务工，使流转农户实现了“一份土地，两份收入”。

四是初步形成了具有地域特色的土地流转模式，为进一步发展积累了经验。“杨凌模式”：该区在所辖36个行政村建立了民间性质的土地中介机构，称为“土地银行”，专门负责村民土地经营权的流转，包括合同签订、档案管理、纠纷协调等。“高陵模式”：即以实施农村产权改革为重点，在农村承包土地确权登记的基础上，建立土地流转风险保障金制度、流转价格指导和调整机制，提高农村居民养老金，试行土地承包权抵押贷款，解除了农民流转土地的后顾之忧。“平利模式”：通过加强领导，确保工作“有抓手”;宣传引导，促使农户“愿放手”;政策激励，支持大户“敢接手”;保障就业，促使双方“能联手”;规范程序，监管服务“不松手”，一县一业蓬勃发展。“定边模式”：立足本县土地多、土地资源好、粮食单产高的特点，紧抓粮食生产不放手，催生了一批家庭农场和职业农民。

二、土地流转中的主要问题及原因

我省土地流转工作虽然取得了明显的成绩，但与全国及先进省区相比还有较大差距。首先是土地流转速度还不够快。2012年底全国农村土地流转的平均水平是21.7%，上海、浙江、江苏等沿海发达地区均已达到40%以上，我省排位相对靠后，大约在全国第20位左右。全省至今不少地方仍有撂荒地现象，这与农村经济社会发展的形势极不相称。其次是地域、产业发展不平衡。全省各市土地流转面积占家庭承包耕地面积比例依次为:杨凌区44.2%，安康22.1 % ,榆林11.9%,渭南11.8%，西安11.3%，咸阳9. 6%，汉中7. 1%,、铜川5.5%，商洛5%，宝鸡4. 4%，延安2.3%。从产业上分析，传统的粮食产区土地流转相对较快，而一些林果区流转比例较小，如渭北苹果、梨产区及秦岭北麓的猕猴桃产区，甚至随着市场的变化，有些转出去的又收了回来。再次是龙头企业和产业大户还相对较少，规模不大，对全省农村经济和土地流转工作的拉动作用还没有充分显现。另外，目前流转土地在比较效益的驱使下非粮化趋势明显。据统计，我省土地流转后种粮面积仅占到28%。而在我们调查的几个县，流转的土地95%不再种粮了。按此比例测算，假如我省今后五年内流转土地面积达到30%，则有可能减少粮食播种面积约1300万亩。这不仅会出现粮食安全问题，而且高效种养殖业也会因总量的快速膨胀，可能形成“卖难”或“倒调整”的恶性循环。

导致上述问题的主要原因是：

一是思想认识不到位，指导工作不力。一些市县领导同志对土地流转工作重视不够，对土地流转的政策理解不深、领会不透，有些地方领导，甚至分管领导连省政府[2011]第18号文件都未见过，更未学过，致使具体工作中缺乏思路和应对措施。对为什么要流转，怎样流转心中无数。有的作风漂浮，甚至怕麻烦，怕引起社会不稳定问题，对土地流转放任自流，指导力度不够，引导缺乏规范。有的地方不重视对基层干部和群众的宣传培训，使农民群众把“流转”与“失地”相混同，担心土地流转出去收不回来，失去土地经营权和生活保障，思想上存有疑虑。由于各地对土地流转的思想认识不同，工作力度不一，土地流转发展极不平衡，搞得好的地方达到全国先进水平，但有些地方进展缓慢。

二是服务机构不健全。部分市县缺乏土地流转支撑服务平台，机构体系建设不完善，队伍力量薄弱。有的虽然建立了机构，却无固定人员，无经费，无工作职责，形同虚设。土地流转中介组织和仲裁机构不能有效发挥作用，造成流转信息不对称，流出方和流入方有效对接难，也使流转过程中出现的矛盾和纠纷得不到及时化解。

三是土地流转操作不规范。在土地流转过程中，对于土地流转信息的发布，流转合同的签订、合作档案的管理、流转土地指导价格的制订存在许多缺项和薄弱环节。土地流转风险保障机制不健全，不少农户土地流转仅是君子协定、口头协议，既缺乏法律保障，又不便于统计和管理。有的虽有合同，但约定条件不规范。一些地方政府和部门存在产业扩张冲动，只考虑满足企业的诉求，而忽视农户利益的行为，导致农民土地流转价格较低，又缺乏合理的补偿机制，当一些土地流入企业和大户取得较好回报时农民往往要求提高租金或价格，甚至中止合同，常常引起矛盾和纠纷。

四是土地流转法律政策不配套。不少地方还缺少关于对土地流转的具体指导性、程序性和操作性政策规定，运作不够规范，及待引导提高。农村土地确权发证工作没有完成，加之受历史遗留问题影响，一些地方存在土地权属不清、界址不明、纠纷不断，影响了土地流转工作。对土地承包经营者权利义务规定不明确。特别是在免除农业税后对造成耕地损害、撂荒、非农化等行为缺乏有效的追究机制。农村养老及相关保障功能缺位，农民对土地流转心存疑虑，流转双方均不敢大胆流出和流入，也限制了对流转土地的长期投资和投入。

五是财政金融等部门的扶持力度不强。各级财政对土地流转资金投入少，到位比例低，与基层干部群众强烈期盼相差甚远。农村经营主体贷款困难，特别是那些依靠种植业为主的经营主体，缺少抵押品及信用，贷款难的问题突出。

三、对土地流转工作的意见和建议

根据我省土地流转工作的现状及存在问题，我们认为应当因势利导、分类指导、强化服务、规范运作、稳步推进。建议采取以下措施：

1、进一步做好宣传工作，提高干部群众对土地流转重要性的认识。

组织干部群众认真学习中央和省上有关土地流转工作的法规和政策，借鉴兄弟省市和我省先进地区的典型经验和做法，提高干部群众对土地流转必要性和重要性的认识。建议省上组织对市、县主要领导和分管领导进行集中培训，学习政策，提高认识，交流经验，明确思路。市、县也要编印宣传资料、宣讲提纲，通过典型示范、效益诱导、现场参观、组织宣讲等各种方式加强对乡村干部的培训和对群众的广泛宣传引导，为农民释疑解惑。通过学习培训和宣传教育，引导干部群众从现代农业发展的大趋势、大方向来看待土地流转这一新的经营模式，消除各种疑虑和畏难情绪。要使各级干部认识到土地流转是深化农村改革、转变农业发展方式、建设中国特色现代农业、再次激活农村各种生产要素增长潜力、促进农村发展和农民增收的重要抓手，增强土地流转使命感，树立责任意识，敢于担当，善于指导，勤于服务。要使广大农民群众认识到，土地流转不仅不会动摇他们的承包经营权，而且可以保证自身从土地上获得长久稳定的利益。尤其是转让了经营权后有了租金收入，腾出手脚还可以外出打工或就近参与劳务活动，实现“一份土地，两份收入”的效果。要使产业大户认识到，土地流转是其扩大经营规模、提高效益、做大做强的难得机遇。通过土地流转，可以让各类经营主体的生产潜能得到充分释放，从而发挥核心带动作用。

2、健全土地流转的服务指导平台。

健全的组织管理和良好的服务平台是农村土地规范有序流转的关键环节。鉴于目前我省一些地方土地流转机构不健全、不完善的实际情况，建议省上加大督促检查力度，确保市县级健全土地流转服务中心和仲裁机构，做到有牌子，有人员，有办公场所，有运转经费。做到事有人管，真正发挥指导服务作用。乡镇要有流转服务中心，村一级要有服务指导站，并建立相应的仲裁组织。乡镇一级的土地流转机构，可在不增加编制的情况下，由一名乡级领导担任中心主任，从乡镇机关抽调3—5名专职干部从事土地流转工作。村级服务站工作可由村干部兼任，或由村民大会推选多数村民信任、热心为群众服务的合适人员负责其工作。市县应切实抓好对土地流转服务机构工作人员业务知识的培训，使他们真正承担起日常土地流转工作中的法律政策咨询、承包经营权变更登记、流转信息沟通、指导合同签订、流转土地备案、监督合同履行、依法仲裁、调处纠纷等任务。

3、认真落实土地流转扶持政策，鼓励各地在实践中积极创新。

省政府2011年下发了18号文件，今年省委、省政府又下发了《关于加快推进城乡一体化促进城乡共同繁荣的若干意见》（陕发[2013]1号），都对加快土地流转提出具体的目标要求。这些文件既贯彻了中央精神，也符合陕西的实际，指导性很强。在具体实施中，我们建议：一是要加快落实省委、省政府有关支持土地流转的各项优惠政策，如财政资金、项目安排、金融支持、社会保障等，率先垂范，带动促进各级抓好贯彻落实。在此基础上，建议依据《土地承包法》，制定详尽的规则，以规范各类经济主体的行为，保护其合法权益。同时要健全农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由单纯依靠承包土地转变为依靠社会综合保障制度。对于已转出土地的农户，尤其是失地农民，政府应分区域确定不同补贴标准，逐步改变农民生老病死全部依赖土地保障的状况，还土地以正常生产要素的性质，尽可能发挥土地的经济功能。二是要坚持因地制宜，由各地在执行中省土地流转政策的前提下，应制定符合当地实际的土地承包经营权流转实施办法和指导意见，完善土地流转工作程序、合同管理、信息发布、档案管理等制度，规范运作，确保土地流转合法有序。三是激励各地在土地流转中大胆实践，积极创新。要及时总结、推广基层涌现出来的好典型、好做法、好经验，并通过“以奖代补”等多种形式进行表彰奖励，逐步形成促进土地流转的良性机制和有效政策。

4、加强对土地流转的引导和监督。

对土地流转中已出现的一些新情况、新问题，要及时研究，加强监管，科学引导。一是一些地方土地流转过度非粮化，令人担忧，应引起各级高度重视。建议省政府就这一问题专门进行研究，妥善处理好“米袋子”省长负责制和“菜篮子” 市县长负责制的关系，按照全省农业功能区规划提出严格的规范性要求，确保全省粮食安全。要加大粮田面积增减情况检查力度，遏制粮食生产面积大幅减少的趋势。要引导和鼓励种植大户和涉农企业从事粮食生产，省上每年要拿出一定规模资金扶持粮食生产。除过国家专项种粮补贴之外，对我省种粮大户应当给予适当的补贴，以调动他们的种粮积极性。在关中平原、陕北宜粮县区和陕南平坝区，构建板块式粮食产区，建立粮食安全屏障。特别是对全省32个产粮大县以及粮食产区，要通过政策、资金、技术和设施等扶持，进一步稳定全省粮食生产，保障粮食安全。二是土地流转中应加强合同管理，防止矛盾和纠纷的发生。建议市县区要加强和完善合同管理，统一印制和使用规范的合同文本。乡、村土地流转机构要按《合同法》的规定，对流转的每宗土地都要签订书面合同。要有当事人签字，并通过不同方式进行合同鉴证登记。尤其对那些大户或涉农企业、园区等流转主体长期租赁农户土地的，在签订合同时，乡、村两级组织要充分考虑农户利益，合理确定土地租赁金的增长比例，防止因地价问题而引发纠纷。对已经出现的合同纠纷，及时进行调解、仲裁，或重新更改、补签合同。三是要重视解决农村撂荒田问题。市县农业、土地和土地流转机构，要加大对撂荒土地的检查力度，发现问题，及时解决，使土地资源能充分利用。对于撂荒田要逐块登记，并对撂荒群众进行宣传教育，使他们重新耕种被撂荒田块。对于那些无劳力耕种的家庭，土地流转机构和基层组织要帮助他们寻找代耕对象，或交由村级流转机构对外出租。对于整村性的集中外迁，基本形成“空壳村”而致土地荒芜的，乡村组织要进行协调，让愿意耕种的农户或外来经营者以适当的价格承包耕种。对流转后经营不善的大户或涉农企业出现的撂荒土地，县乡要督促他们尽快恢复土地耕种。对确实不愿再耕种和无力耕种的，要依照有关规定，收回土地交给原户主耕种，或再度向外流转，并征收合同违约金。四是鼓励工商企业进入农村，投资农业，但应引导他们着眼于服务、带动农民共同发展，而不能取代农民的生产功能，乘机兼并土地或套取政府的惠农政策。对工商企业经营农村土地，应严格准入条件，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，着重引导其主要从事产前生产资料供销服务和农产品收购保鲜、加工营销、储藏运输等产后服务，或者搞设施农业、规模化养殖等高成本、高投入产业领域，带动农户发展产业化经营，实现合理分工，增值增效，共生共赢。

5、加大对土地流转经营主体的扶持力度。

我省农村经济活跃程度不高，发展水平较低，缺乏受让土地的经营主体，是制约我省土地流转的主要原因，也是我省和土地流转先进省份的差距所在。为此，必须下大工夫培养各类经营主体。一是培育经营大户，扶持他们适度扩大生产规模，提高经济效益。二是扶持和培育土地股份合作社，引导农民土地入股，提升土地利用效益。三是培育涉农企业，指导他们按照产业政策要求组织经营活动，充分发挥现代农业示范和带动作用。四是培育农业园区。使园区成为土地流转的重要载体和现代农业的辐射中心，引领各地农村形成区域化种植、专业化生产、规模化经营的产业发展格局。目前，我省各类新型农业经营主体还处在起步阶段，自身实力不强，面临问题不少。要研究出台相关指导意见，加大政策扶持力度，根据不同主体特性，因地制宜，分类实行差别政策。要重点围绕解决新型经营主体发展的瓶颈问题，在农业补贴、资金奖补、项目建设、农业保险及税务登记等方面加强扶持，不断提高其自身实力和发展活力。要加大财政扶持力度。省财政每年应安排一定规模的资金，用于土地流转。可以作为专项资金下拨，可以随大项目拨付，也可以作为财政贴息贷款资金予以扶持。或者以财政出借资金滚动使用，有借有还，对流转大户可给予贴息贷款或短期无息借款等方式的扶持。要建立金融扶持机制。大胆探索流转土地经营权抵押贷款方式，对那些产业前景广阔、经营效益好、资信度高、财务规范的土地经营主体，经过信贷风险评估，应给予贷款扶持。

6、扎实做好推进土地流转的基础性工作。

我省土地流转虽已起步，总体上仍处在探索阶段。必须明确土地流转要与农业劳动力转移和农业人口市民化的步伐相适应；土地流转的主体是农户而不是干部，机制是市场导向而不是行政命令，目的是发展现代农业而不是搞非农产业；要坚持依法、自愿、有偿的原则，充分尊重农民的意愿。政府主要搞好指导服务，绝不能包办代替，更不得强迫命令，也不能阻碍农民流转承包土地，这是土地流转必须遵循的基本原则。这就需要因势利导，分类指导，做好土地流转的各项基础性工作，创造有利条件，稳步加以推进。一是要研究土地承包关系长久不变的具体实现形式，加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。做好确权发证，把农户承包土地的空间位置、四至界限和承包期限依法予以明确，可以解除农民担心流转后丧失承包土地权利的后顾之忧，为土地流转合同签订提供法律凭证，有利于促进土地流转。这项工作涉及面广，政策性强，农民关注，工作量大，工本费高，务必做好。在八个县试点的基础上，应尽快在全省普遍推开，并加强指导监督，力争两至三年内完成。二是因地制宜，引导村民互换并地，解决“土地碎化”、“绺绺田”影响土地流转的问题。对于这个问题，我们在调研中发现有些地方的做法可以借鉴推广。首先是把农业、水利、综合开发、林业等涉农项目资金整合捆绑使用，用于村民土地整理和农田水利设施配套建设，培肥地力，缩小和平衡土地质量上的差异。在此基础上由村委会通过村民民主协商，合理制定农户互换并地的方案，将农户承包地相对集中，以减少承包地的块数，相应扩大地块面积，方便机耕和规模经营，这样既有利于合理确定流转价格，也有利于为土地流转创造基础条件。三是农民处在“三农”的核心地位。在土地流转中要重视农民综合素质的提高和新型农村实用人才培训工作，努力把广大农民培养成有较强土地流转意识和市场观念、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者。要采取各类支持政策和措施，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，成为建设现代农业的带头人。四是各级尤其是县一级农业、国土、财政、林业、农业综合开发、扶贫、工商、教育、卫生等部门要在政府统一领导下，积极主动承担土地流转指导服务的职能职责，齐心协力，打好总体战，千方百计为土地流转创造良好的发展环境、有利条件和社会氛围。

 

课题顾问： 陈再生

课题组长： 张延寿

副 组 长： 刘国泰

成    员： 裴育民  惠立峰  霍学喜  李强庆 

杜  勇  党铖栋

 

 

 

 

二○一三年八月二十六日