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[2013]19号 我省民办博物馆发展中的有关问题与建议
来源： 课题报告 日期： 2014-08-21 10:57:04
陕咨字[2013]19号 签发人：杨永茂
我省民办博物馆发展中的有关问题与建议
省委、省政府：
在我国社会公共文化事业建设发展中，博物馆有着重要的地位和作用。新中国成立后从国家到地方先后建立了各级各类国有博物馆，为保护历史文化、普及科学知识、满足人民精神文化需求,发挥了重要作用。近年来，在中央关于繁荣社会主义文化精神的指引下，随着改革开放的深入，民办博物馆异军突起，打破了国有博物馆一统的局面，成为公共文化事业不可忽视的组成部分。这是我们走向城市化、现代化过程中必然的文化现象和发展趋势，也是文化体制改革的重要内容。我省是一个文化大省，文化资源极为丰富，随着经济社会的快速发展，各类民办博物馆迅猛发展，有力地促进了我省文化服务事业和旅游业的繁荣发展。与之同时，民办博物馆在发展进程中也遇到一些新情况、新问题。如何认识、破解这些问题，使民办博物馆事业在新形势下健康顺利发展，我们就此进行了专题调研。现报告如下。
一、我省民办博物馆的发展现状
民办博物馆，是由社会力量利用非国有文物、标本、资料等依法设立，以教育、研究、欣赏为宗旨，向公众开放的非营利性社会机构，是具有文化普及特色的公共文化服务机构。
就全国来看，现在有各类博物馆3596个，其中国有博物馆3055个、民办博物馆541个，形成以国有博物馆为主体、民办博物馆和行业博物馆为两翼的博物馆发展新格局。有些省市民办博物馆发展较快，并出台了一系列扶持政策（见附件）。
现在我省各类博物馆已有149 家，其中已注册的民办博物馆42家，还有一些民办博物馆正在筹建之中。我省民办博物馆起步于20世纪90年代后期。凤翔县南指挥村农民集资创办“秦公1号大墓”博物馆，开启了我省民办博物馆建设的先河。进入本世纪后，随着国家有关博物馆管理办法的出台，民办博物馆获得了宽松的发展环境。尤其是党的十七大关于推动社会主义文化大发展大繁荣的战略决策和国家关于促进文化产业发展的一系列政策出台之后，各种类别的民办博物馆得到了快速的发展。与兄弟省市相比，我省民办博物馆从整体上看，呈现以下几个特点：
一是民办博物馆比重高于全国博物馆平均水平。我省注册民办博物馆占全省博物馆总数的 28%，高于全国平均15%的比例。就总量而言，仅次于浙江、四川，位列全国第三。我省民间收藏家众多，除已注册开办民办博物馆的之外，目前提出办馆申请、尚未注册的民办博物馆有十多家。预计到2020年，我省民办博物馆数量，将可能突破100家。
二是馆藏以文物、民俗、艺术品居多，内容丰富多样。我省民办博物馆依托省内丰富的文化遗产资源，馆藏以文物为主，其它标本为辅，涵括了历史文物、民俗古建、书画艺术、革命文物、自然科技、古陶瓷器等门类，丰富多样，各具特色，体现了文物大省的特点。其中社会历史类（文物为主）19家，文化艺术类16家，民俗类2家，行业类4家，自然科学类1家。藏品的文物、历史价值，列兄弟省市之首。
三是企业家兴办博物馆居多，“以商养文”占主体地位。我省民办博物馆的兴办主体有民营企业办博物馆、个人办博物馆、联合办博物馆、民办公助博物馆等四个类型，民企办馆占据了主流。就经营模式来看，“以商养文”的博物馆占60%，自办自养的博物馆占27%，民办公助（地方政府提供场地、展馆、水电等）的博物馆占13%。
四是涌现出一批具有一定规模、一定影响和示范意义的博物馆。其中大唐西市博物馆、关中民俗博物院、曲江艺术博物馆、秦砖汉瓦博物馆、于右任书法艺术博物馆等，近年来在省内外有较大影响，其部分藏品甚至可以和国有博物馆比肩。大唐西市博物馆因其规范化的专业管理，荣获“中国文化遗产保护与传承示范单位”称号，前不久被国家文物局评为国家二级博物馆，成为中国博物馆发展史上迄今唯一的民办二级博物馆。关中民俗博物院被国内外专家誉为“地上的兵马俑”、“民族文化的基因仓和标本库”。一些民办博物馆还作为文化旅游景点，对地方经济社会的发展发挥了重要作用。
我省民办博物馆发展态势良好，在很大程度上得益于各级党委政府的重视和支持。近些年来，各级政府与文物管理部门依据国家相关政策，结合我省实际，积极探索并扶持民办博物馆健康发展。
一是政策支持，引导民办博物馆稳步发展。2009年9月，为促进民办博物馆的规范运行和管理，经过协调引导，我省率先于全国成立了陕西省民间博物馆协会。2012年初，为贯彻落实国家文物局等7部局联合下发的《关于促进民办博物馆发展的意见》，我省制定了《关于促进陕西省民办博物馆发展的指导意见》，对民办博物馆的健康发展和规范管理予以引导指导。西安市在市委、市政府的重视支持下，文物局、发改委、财政局等12部门于2011年联合下发《关于促进民办博物馆发展的实施办法》，就民办博物馆在财政金融扶持、税费减免、准入退出制度、运转考评等方面出台了扶持政策，其后市文物局、财政局又联合制定了《民办博物馆考核办法》，在场馆建设、临时展览、综合考核和年度奖励考评等四个方面，建立了绩效考核制度，对民办博物馆的规范管理作了积极有效的探索。
二是技术支持，促进民办博物馆释放社会服务功能。2010年，我省文物管理部门大胆探索，发挥国有博物馆的管理人才和技术优势，开展了国有博物馆对口帮扶民办博物馆的工作，使部分民办博物馆在陈展水平、文物保护、培养人才队伍等方面得到显著提升。鼓励文博行业离退休专业技术人员和国有博物馆部分在职专业骨干到民办博物馆任职，既创新了行业人才交流机制，又促进了民办博物馆的专业化、规范化管理。积极支持指导民办博物馆开展公益文化和社会教育活动，充分发挥民办博物馆的社会教育功能。
三是提供资金支持，加强对文化遗产的保护和对民办博物馆的帮扶。按照七部局关于促进民办博物馆发展的意见要求，省上近年来对具有地域文化、民族（民俗）唯一性特点的关中民俗博物院，补助文物保护、陈列布展等经费1,400万元；对致力于抢救濒危文化遗产的大唐西市博物馆，补助遗址保护、规划编制等专项经费近700万元。西安市政府连续三年“以奖代补”累计拨付2600万元，资助市域考核成绩合格的民办博物馆。
经过多年的努力，我省民办博物馆正在步入稳步发展的轨道，征集并保护了一大批散落民间的文物（包括相当数量的珍贵文物），与国有博物馆一起成为文化遗产保护的重要力量；民办博物馆利用自己的展出和宣传，积极普及文物、科技知识，促进全民文物保护意识的提高；它们发挥各自特色和优势，积极开展社会公益和文化交流活动，推进我省文化事业的繁荣和旅游业的发展，促进爱国主义教育和社会思想道德建设，为建设和谐文明陕西发挥了重要的作用。
二、我省民办博物馆发展中存在的突出问题
我省民办博物馆在呈现出蓬勃发展态势的同时，也凸显出许多不可忽视的矛盾和问题，影响和制约着民办博物馆事业的健康持续发展。
（一）对民办博物馆性质作用的认识不够到位。由于民办博物馆在我国尚处于探索成长的初级阶段，人们受传统观念的影响，对它的认识还不清晰、不深刻。2010年国家7部局《关于促进民办博物馆发展的意见》，提出了“民办博物馆与公立博物馆具有同等的法律地位”。但是除有关部门作了一些相关规定外，民办博物馆的建设在我国现行法律法规中还缺乏明确的规定，在民办博物馆的发展实践中还缺乏明晰的政策支撑和可操作性的实施细则。一些部门和工作人员对民办博物馆的行业定位存在认识上的偏差，不能一视同仁。民办博物馆在政策支持、税费减免等方面未能享受与国有博物馆同等的待遇。
（二）少数民办博物馆功能不够完善，经营管理不够规范。一是少数民办博物馆责任意识不强，管理不够规范。藏品良莠不齐，陈列布展粗糙。二是民办博物馆准入门槛较低。一些民办博物馆场馆不够规范，对展品缺乏有效的技术保护，设施简陋，安全系数低。三是民办博物馆在文物鉴定、修复、研究、保护、管理等方面的专业人才缺乏，科研力量薄弱，制度不健全，技术保障不到位。四是民办博物馆科普宣传、推介宣传比较粗放，宣传渠道不够畅通。一些民办博物馆观众较少，社会影响力不足，25%左右的民办博物馆不能坚持正常开放。
（三）民办博物馆的发展缺少稳定的资金来源。资金短缺，是我省民办博物馆面临的一个共同问题，目前尚未形成良好的社会投入机制。民办博物馆的资金主要靠办馆个人、办馆企业来解决，由于投入大，运营管理费用高，资金不足问题普遍突出。比如，占地20亩、建筑面积3.
(四)政府部门扶持机制不够健全，信贷支持很难落实，社会融资机制尚未形成。近年来我省先后出台了一些支持民办博物馆发展的办法和措施，但是尚不够具体、不够完善和制度化，资金扶持的长效机制尚未形成，总体投入比重较小。民办博物馆因资金不足在向金融机构申请贷款时，金融机构往往以“文物资产作为抵押物无法评估”、“资金需求大，实现效益慢”等理由，屡屡不愿放款，使政府对民办博物馆的金融扶持政策得不到有效落实。关中民俗博物院近年来多次申请贷款，省市领导也多次指示予以贴息贷款，各级银行领导也多次去实地考察，但是最后都不了了之。由于金融支持渠道的不畅，使民办博物馆的所需经费往往难以得到及时解决。世界发达国家已成熟运行多年的基金会、“博物馆之友”等融资方式在我省尚未形成。
（五）民办博物馆发展缺乏法律法规保障。一是民办博物馆对遗址内出土的文物不能实行属地展示与管理。大唐西市博物馆目前管理的是国宝级的不可移动的文物遗址，这在国内尚属首例。按照《文物保护法》规定，民办博物馆遗址出土的可移动文物必须上缴国有文物管理单位，不能像国有博物馆那样实行属地化展示与管理。民办博物馆要展出时，须履行借展手续，最长不超过三年。这样就使遗址这一不可移动文物与遗址上出土的可移动文物人为地割裂开来，使文物蕴涵的历史难以真实、充分地展示出来。二是民办博物馆馆藏文物的征集、流转，缺乏法律政策的支持。现行的《文物保护法》只对国有博物馆馆藏文物的调拨、交换、借用有具体的规定，而民办博物馆馆藏文物的征集、流通、转让，还缺乏具体的法律规定。
三、推进民办博物馆健康持续发展的几点建议
为了探索解决以上问题，促进我省民办博物馆持续健康发展，借鉴兄弟省市经验，结合我省实际，提出如下建议。
（一）从推进文化体制改革和建设文化强省高度，充分认识民办博物馆发展的必要性和重要性，进一步加大政策支持力度。
发展民办博物馆，是组织动员社会力量参与民族文化遗产保护、展示各类文化产品的一种新形式，是一个国家、一个省区文化软实力和文明程度的体现。公益性文化事业政府要办，也要靠民间来办，吸引民间资源服务于社会，这是文化体制改革的一项内容。各级政府要解放思想，转变观念，充分认识民办博物馆是公共服务体系中不可或缺的重要部分,对于文物保护、科学普及、公共服务、提升文明、繁荣文化、建设和谐陕西，意义重大而深远。要树立“盛世兴博”的理念，把民办博物馆和国有博物馆一起作为文化事业、文化产业和旅游业发展的一项重要任务，纳入经济社会发展的总体规划，推进稳步发展。
1、政府文物管理部门应制定规范的准入门槛，对申报注册的民办博物馆软硬件，组织专家进行认真评估鉴定，按照宁缺勿滥的原则，把好民办博物馆入口关。鼓励收藏家、企业家依托我省丰富的文化遗产资源，如工业遗址、名人故居、民俗风情、各类艺术品、自然生态等，兴办有特色、专题性的民办博物馆。
2、对民办博物馆评审定级，重点扶持，动态管理。我省42家民办博物馆，情况参差不齐，发展不够平衡。建议文物管理部门制定切实可行的考评办法，对民办博物馆实施定期考评，奖优罚差，以奖代补。在此基础上，每两年进行一次评审定级，就民办博物馆的馆舍规模设施、藏品数量质量、参观人数与效益，科研成果状况等指标予以评审定级。据此实施分类管理，把有限的财力物力投入到重点博物馆的建设与发展中去，辐射带动一般博物馆的发展。根据我省实际，建议目前先评定A级(良好)、B级(一般)、C级(较差) 三个级别。根据评级结果，可将A级（6—10家）作为重点扶持对象，除对之继续落实扶持民博的一般政策外，给予特殊优惠，促其成长壮大。要把重点民办博物馆的建设纳入城乡建设总体规划和当地旅游线路，从土地划拨、馆舍建设、陈列保护、税费减免、宣传推介等方面给予大力支持。对运营一般和条件较差的民办博物馆，要落实既有政策，促其改善提升。对条件过差、整改无效的，可实施退出政策，注销其资质。
3、建议省上成立民办博物馆咨询服务中心，隶属于省市文物管理部门，负责对民办博物馆的藏品进行鉴定、修复、布展指导、考核评估、活动协调等。
4、有计划分步骤地培训民办博物馆员工，提升他们的专业素质。对民办博物馆专业技术人员的职称评定要和国有博物馆一视同仁。
5、实施国有博物馆与民办博物馆的对口帮扶工作，抽调、派遣专业人员到民办博物馆参与管理、科研和技术指导，努力提升民办博物馆的管理水平和整体素质。
6、允许民办博物馆通过合法渠道征集散落在民间的文物。根据国家文物局2012年11月公布的《民办博物馆章程示范文本》第四十条“本博物馆不征集有充分理由证明其涉及非法来源的文物和标本作为藏品”的规定，允许民办博物馆通过合法渠道征集民间文物和标本，并报文物管理部门登记备案。
7、文物管理部门要把扶持民办博物馆开展文化公益活动和文化交流活动列入工作计划，予以切实支持。民办博物馆应享受与国有博物馆同等的出国办展和对外交流的待遇。
8、加快推进“陕西博物馆城”的建设步伐。陕西博物馆城建设是我省文化强省项目之一，对提升我省文化软实力有着重要意义。目前该项目省上已列入规划，但实施比较缓慢。建议协调各有关方面，加快建设步伐，力争于2016年建成运行。
（二）认真落实国家扶持民办博物馆发展的各项财税政策，切实加强对民办博物馆建设的资金支持。
1、各级人民政府应将民办博物馆纳入公共文化服务体系，通过财政补贴、贷款贴息等方式，对民办博物馆的建设运营、藏品征集、藏品保护、科学研究、陈列展示给予支持。西安市文物局、财政局通过综合考评对民办博物馆“以奖代补”的经验，值得在全省推广。
2、按照各民办博物馆的规模、等次、参观人数等综合评估参数，给其与国有博物馆同等的免费开放的财政补贴政策。
3、对民办博物馆举行的大型公益性文化活动，采用项目补贴、政府采购、后期赎买和奖励等方式予以支持。
4、建立顺畅的经费下拨渠道，使政府扶持民办博物馆发展的资金能够及时落实到位。
5、切实落实省上鼓励民营企业兴办文化事业的优惠政策。继续执行新办文化企业免征三年所得税政策。扩大优惠范围，免征民办博物馆门票收入、非营利性活动收入的营业税。鼓励民办博物馆在境外展出和参与对外交流，从境外取得的收入不征营业税和所得税。对民办遗址类博物馆等公益用途房产免征房产税。
6、积极探索民办博物馆的社会融资运行机制。鼓励通过基金会、会员制等渠道和形式，引导企业、团体和个人进行捐款、赞助，以支持民办博物馆的发展。
（三）引导民办博物馆坚持“社会效益第一”宗旨，加强自身建设，增强造血功能，不断提升经营管理水平，为公共文化事业发挥应有作用。
1、各级政府和文物管理部门要引导民办博物馆始终把社会效益放在首位，强化责任意识，传播先进文化，坚持行业自律，加强自身建设，自觉贯彻和遵守国家有关法规政策。支持、鼓励民办博物馆不断提高陈展水平，做好科普宣传，提升社会效益，以吸引更多的观众参与文化鉴赏，发挥最大的社会教育功能。
2、积极探索创新民办博物馆管理运营体制机制。现在发达国家的民间博物馆大都实行法人治理模式(即理事会决策、馆长负责之管理运行机制)，我省只有大唐西市博物馆建立了理事会体制，其他民办博物馆尚未实行。我们要借鉴国外博物馆管理经验，有步骤地在全省民办博物馆推广理事会体制，实施专业化规范化运营管理，不断提高办馆水平和服务质量。
3、鼓励民办博物馆探索“以商养馆、以馆促商”的路子。我省近60%的民办博物馆有产业支撑，40%的民办博物馆没有产业支撑，经费压力很大。即便是“以企养馆”的部分民办博物馆，经费也捉襟见肘。鉴于此，应引导民办博物馆开拓思路，挖掘潜力，因地制宜，开源节流，不断深化自身建设，培育造血功能，通过开发博物馆知识产权效益、开发相关文化产业、服务业和相关周边产品，以弥补资金的不足。
（四）积极推进民办博物馆法规体系建设，为民办博物馆事业健康持续发展构建良好的法制环境。
1、建议省人大常委会制定民办博物馆管理条例，使民办博物馆的运行与管理有法可依、规范发展。鉴于目前国家尚无民办博物馆专项法律，我省可根据国家部委有关文件精神，结合我省实际，率先制定地方性法规，以规范民办博物馆行业行为，营造民办博物馆法治环境，使民办博物馆的运行与管理有法可依。一是要明确规定民办博物馆的性质定位、权利义务，保障民办博物馆的法律地位；二是在立项、土地利用、税费减免、融资信贷等方面与国有博物馆享受同等待遇；三是在行业准入、等级评定、人才培养、职称评定、业务活动等方面，提供与国有博物馆同等的服务；四是在文物征集、文物所有权、处置权等方面，建构符合实际的政策法律依据与环境。
2、建议推进对《文物保护法》的适时修改。陕西历史文化遗存丰富，考古发掘不断有新发现，民办博物馆参与文物的保护管理显得十分必要。现行《文物保护法》中的有关条文已不太适应新的情况，对其进行修改完善势在必行。建议省人大就《文物保护法》中相对滞后的有关条文提出修改建议，提请全国人大讨论审议。一是在《文物保护法》中，增加民办博物馆的相关内容，从上行法中给予民办博物馆以合法地位。同时，对民办博物馆遗址所出土文物的属地展示与管理做出具体规定；二是鼓励社会组织、法人和公民根据有关规定兴办民间博物馆，并与国有博物馆享有同等地位和待遇，使民办博物馆的产生、存在、发展及其权益享有法律依据；三是对管理国家级文物的民办博物馆与国有博物馆馆藏文物的相互借用，在《文物保护法》中做出具体的法律规定。
课 题 指 导：崔林涛
课 题 组 长：秦天行
课题副组长：胡 煜 （执笔）
课题组成员：吕建中 胡义成 王 彬 马双双
二○一三年八月十四日
附：兄弟省市扶持民办博物馆的做法与措施
目前全国各类民办博物馆已达540多家，发展状况与面临的问题大同小异。各省市对民办博物馆的扶持大体表现在这几方面：
1、制定政策条规，加强管理与引导。近年来，全国有些省市根据中央关于推进社会主义先进文化建设、促进博物馆事业健康发展的战略要求，制定鼓励和规范民办博物馆发展的相关文件，引导社会力量兴办和支持民办博物馆建设。北京市2001年颁布了《北京市博物馆条例》，首次以法规形式鼓励社会各界和公民个人兴办博物馆；安徽、浙江、湖南等省近年先后出台民办博物馆管理办法（试行），探索民办博物馆兴办运营规律和动态管理模式；四川省制定民办博物馆综合考评办法，促进民办博物馆全面提升素质；成都市2010年出台《民办博物馆发展五年规划》，提出民办博物馆通过集群发展，争创全国民办博物馆发展示范城市等。苏州市新近出台的《民办博物馆扶持办法》，明确了由财政资金对民办博物馆进行全面补助或奖励，涉及馆舍建设、馆舍使用、陈列展览、开放运行、对外交流、学术研究等六个方面。《办法》规定，新建、改建和扩建的民办博物馆，建筑面积在700平方米以上的，最高可获补助200万元；租赁或自有物业作为民办博物馆，建筑面积700平方米以上的，最高可获每年50万元的租金补贴；《办法》鼓励民办博物馆免费开放，根据免费开放天数参观人数等，最高给予每年20万元补贴。
2、鼓励民办博物馆开掘自身潜力，提高办馆水平和服务质量，培育自身造血功能。就全国来看，民办博物馆的建设运营资金，主要还是靠开办者自筹（包括私人出资、企业出资、社会捐助等）和一定程度的民办公助。各地鼓励民办博物馆在坚持社会效益的前提下开发资源，开源节流，培育自身造血功能。安徽省鼓励有条件的民办博物馆探索市场化路子，如芜湖陆和茶艺博物馆，是以中国茶文化为主题、以古代茶艺藏品为背景的大型茶艺博物馆，他们在展出的同时为客人提供中国传统茶艺表演和乡土小吃，拓展服务，适度创收。
3、鼓励探索民办博物馆可持续发展的管理模式。北京观复古典艺术博物馆创新管理机制的经验可资各地借鉴。2010年马未都成立北京观复文化基金会，把文物捐给观复博物馆，由基金会理事会进行管理。其资金来源，一是来自董事会（由为数不多的成功企业家组成），每年拨一定的款项资助博物馆；二是来自理事会，拥有荣誉头衔的理事对博物馆进行不定期赞助；三是建立博物馆会员制，每人每年缴纳1000元会费。
4、政府政策支持。浙江省2003年颁发了《关于进一步加强文物工作的意见》，提出建立多元化的投入机制，鼓励社会力量兴办、支持民办博物馆，对民办博物馆的规划建设、土地征用、规费减免、从业人员职称等方面与国办博物馆同等对待。
5、政府资金扶持。上海、成都等市设立民办博物馆扶持资金，鼓励民办博物馆免费开放，对开放天数、参观人数和陈展面积达到规定要求的民办博物馆，给予专项补贴；对民办博物馆开展的精品展览和特色活动给予一定的补助。
6、动态管理、以奖代助。安徽省依据民办博物馆的馆舍、藏品、服务、陈展、安全等方面标准，在全省开展“十佳民办博物馆”评选活动，对评选出的“十佳民办博物馆”，授其称号、给其奖励。浙江省建立民办博物馆专项扶持资金，以奖励形式给予民办博物馆资金援助；对于签约承诺愿最终将藏品捐献国家的个人，以民办公助的形式予以日常运营经费资助；民办博物馆在实施重大工程时，政府予以免息或低息贷款。成都市对一些资金困难、缺乏场馆的民办博物馆，采取租用馆舍方式助其运营。成都双流还向全国招馆，每家民博免费给地20亩，展馆建设每平方米补助500元。
