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[2013]4号 横山和谐矿区建设的有益探索
来源： 课题报告 日期： 2014-08-21 10:54:07
陕咨字[2013]4号 签发人：杨永茂
横山和谐矿区建设的有益探索
省委、省政府：
村矿矛盾尖锐、多发是我省矿产集中开发区（特别是陕北煤矿、油田建设中）长期存在的一个突出问题。由于矿权纠纷、利益矛盾、生态环境问题引发的激烈冲突和群体性事件，严重影响一方的社会稳定和经济发展，有的甚至酿成轰动全国的严重事件。如何妥善解决这一令地方政府颇为纠葛的现实问题，横山县和谐矿区建设的实践给了我们许多启示。现将我们赴横山调研的情况报告如下：
一、 横山曾经是我省村矿矛盾的高发区
横山，属陕北榆横大煤田重要组成部分。境内煤炭资源富集，预测储量500亿吨，探明储量106亿吨。全县现有煤矿22处，年核定产能822万吨，涉及6个乡镇（农场）42个行政村，涉矿群众39842人。
煤炭是横山的支柱产业，正常生产年份，煤矿对地方财政的贡献率达40%以上。但近十年来，由于矿权纠纷、生态环境问题引起的村矿矛盾日益突出，群体性事件频发，县内大多数煤矿不能正常生产，成为困扰横山发展的一个顽疾。魏家楼镇的天云煤矿，因村矿矛盾，2009年以来始终处于停产半停产状态；波罗镇樊河村村民与山东煤矿因多年累积的权属纠纷发生械斗，造成
横山的村矿矛盾因何多发？一是历史遗留的权属不清问题难于调停。横山煤矿以前多为年产30万吨以下的小煤矿，规模小、产能低，一村多矿或一矿多村现象较为普遍，因权属不明、地界不清、利益冲撞，村矿纠纷层出不穷。二是矿区与村落民居交织现象比较普遍。横山不像神木府谷，矿区村居稀疏。横山多数煤矿在村民集中居住区，人口密度大，群众与矿区的生产生活环境相互交集，普遍存在饮水、行路、环境、征地、搬迁等方面的矛盾纠纷，涉及范围广、累积时间长，处理难度大。三是生态环境问题引发的矛盾日益尖锐。暴利驱使下的无节制开采，造成采空区房屋震动裂缝、水源渗漏、环境污染，成为村矿矛盾的引爆点。而中省市在煤矿采空塌陷补偿治理方面缺乏明确政策标准，导致这一矛盾长期累积，形成历史积怨。
面对频发的村矿矛盾，为了维持煤矿的正常生产，维护矿区的社会稳定，在白岔村事件前的那些年，整个县上对解决村矿矛盾没少投入精力。每有群体性事件发生，县上的主要领导或有关部门的领导都亲临现场处理纠纷；公安机关积极配合，负责控制事态、追究“闹事者”的责任；各乡镇层层负责，落实维稳责任，看好自己的门，管好自己的人，做到信访不上交，矛盾处理在当地。上上下下，对处理村矿矛盾不可谓不努力，不用心，但屡次调解屡次反复，按下葫芦起来瓢，始终没有找到一个从根本上解决问题的方法。横山的同志说，那些年，县上的领导辛苦得很，哪里起火去哪里应急。由于缺少一个通盘性的政策规划，随机性解决问题，牵扯的精力很大。一些群体性事件，表面看事态瞬间平息了，双方的“仇” 因为有人被抓结的更深了，矛盾并没有从根本上得到解决。
二、从建立利益共享长效机制入手解决村矿矛盾
2011年5月，结合处理白岔村事件，上级党委对横山县委主要领导做了调整。
当时的横山，全县22个煤矿全面停产，有的矿已停产一两年之久。矿区矛盾在白岔村事件后，仍在一些乡镇发生、发酵。如何处理好稳定、和谐、发展的关系，尽快化解村矿矛盾，实现大局稳定，成为摆在新班子面前首当其冲的一个重要问题。
问题解决从哪里入手？县委、县政府领导成员认真总结以往的经验教训，深入基层调查研究，问计于民，取得了一个共识：村矿矛盾各乡镇尽管表现形式各异，但归结到一点是个利益问题。解决村矿矛盾，堵压不是办法，根本的是要从调整利益格局入手，把满足人民群众的正当需求同建设和谐稳定结合起来，使资源开发的红利更多地惠及矿区群众和全县人民。从这一认识出发，横山以建立利益共享机制为抓手，采取一矿一策、阶段推进的工作方法，在全县扎实推进和谐矿区建设。
横山县和谐矿区建设的基本经验是：
（一）建立利益共享机制，首先要有一个科学的、共赢的政策设计。
村矿矛盾贯穿着一种利益博弈。如何找到一个村矿利益平衡的最佳结合点，既使矿区群众的正当利益得到合理补偿，又使矿企保有利润，有扩大生产的积极性，是建设和谐矿区第一要解决的问题。横山县成立由县委副书记任组长，相关部门负责人为成员的联合评估鉴定工作组，负责煤炭开采损害补偿治理的评估鉴定。从建立村矿共赢规则着眼，采取调查摸底和测算评估相结合的办法，总结评估本县一些乡镇先期探索的做法，广泛征求矿区群众、矿企业主和所在乡镇领导的意见，在摸清底子、综合比对和借鉴外地经验的基础上，出台了横山县《关于加快和谐矿区建设建立长效机制的实施意见》和《煤炭资源开采损害补偿治理暂行办法》。
横山出台的“两个文件”，按照以人为本、让利于民的原则，维护矿群双方合法权益的原则，谁开采、谁损害、谁治理补偿的原则，明确规定了矿区利益共享基金提取和环境损害补偿范围及标准。主要包括：1.对因煤炭开采引发的地表塌陷、房屋损害、环境污染、水源渗漏、耕地起旱、林草枯死等问题，按照房屋结构、土地类型、林木树种树龄、地面附属设施价值，制定出具体赔偿标准。根据属地管理的原则，由所在乡镇召集矿群双方协调解决，补偿数额上浮最高不得超过补偿标准的50%。2.根据各煤矿实际产量，以每吨10元标准提取利益共享基金。在煤矿正常生产且产量达到产能70%的情况下，每年为井田范围内的群众每户提供2吨生活用煤；60岁以上老人每人每年2000元生活补助。
对县委、县政府出台的两个文件，社会各方面反映正面。认为文件规定既使矿区群众利益得到制度化保障，同时也使矿企补偿群众有了政策依据和规则武器，改变了以往那种每遇村矿矛盾，各说各话，拿钱没个多少的状况。这一切，为构建和谐矿区打下了良好基础。
（二）严密规则细化工作，是落实兑现利益共享机制的保证。
横山县和谐村矿建设的一个重要经验是严密规则，细化工作。从制定政策、摸清底子到兑现到户，一步一个脚印地落地生根。对矿区群众最关心最需要解决的实际问题，做到件件有交代，事事有着落。其具体做法：
一是以户建立工作台账，实行档案式管理。利益共享、生态环境补偿工作头绪复杂，牵涉面广，工作量大。就补偿一项，建筑物涉及区位、用途、结构、面积、座向、层数、装修、新旧等多种因素，林木类涉及果树、用材树、灌木林以及果树的挂果初期、挂果盛期，用材林的树围、灌木林的树龄等等内容，只有严密规则细化工作才能做好。为了将涉及群众切身利益的工作做到群众满意，工作组协助各乡镇建立卡册台账，将各户受损建筑物、受损树木以及须迁坟地逐项逐条登记造册，制出《补偿资金发放明细表》，将花名册交由群众代表带回去公示，阳光操作。同时以户为单位建立工作台帐，详细记录各户群众所反映的各类问题和提出的各种建议，分出难、中、易三类问题，有针对性地进行重点解决。
二是严密资金兑付程序。为保证利益共享基金和生态环境补偿真正发放到群众手里，横山县严密资金兑付程序，由工作组出具《补偿资金拨款专用凭证》，矿方、协调副矿长、工作组、镇政府四方签字确认，最后将补偿资金全额打到群众一卡通账号上。领到款的群众当面签字确认，摁上手印，并留影存照。使整个过程透明化，有据可查。
三是围绕群众反映强烈的实际问题，落实领导责任。采取“领导包抓”、“倒排时间”、“一事一议”和“建账销号”的办法，对群众提出的问题限期进行解决。一时不具备条件解决的，工作组和乡镇党委、政府要给群众作出答复说明。
（三）健全督促调处机制，是推进利益共享长效机制的关键。
建立利益共享机制是矿区利益格局的一个调整，牵扯方方面面的利益，势必会有一些磕磕碰碰。为保证和谐村矿建设的顺利推进，利益共享长效机制的真正落实，横山县在和谐村矿建设的督促推进和共建共治长效机制的建设上，采取了一系列有力举措。
首先，是从县委县政府领导层面夯实工作责任。县级四套班子领导成员分工负责，各把一路。一是成立由政府县长任组长，组建22名县级领导干部和22名部门负责人，一对一包抓22个煤矿的专项工作组，全面负责和谐矿区建设的组织实施；二是成立由县委副书记任组长，相关部门负责人为成员的联合鉴定工作组，负责煤炭开采损害补偿治理的评估鉴定，为和谐矿区建设提供专业技术服务保障；三是成立由县委书记、县人大常委会主任、县政协主席分别任组长的三大督查组，采取巡回督查的方式，督促全县和谐矿区建设工作；四是成立由分管副县长任组长的联合验收工作组，负责验收和谐矿区建设的工作进展和落实情况，督促符合条件的煤矿及时开矿。四个工作组各负其责，互相配合，从鉴定评估、全面推开、全程督促、检查验收各个环节，形成一个完整的推进链条。
其次，是抓好政策宣讲，破除思想障碍。推进和谐村矿建设，重要的是村矿双方要有共识。针对一些煤矿业主认为利益共享是“吃大户”，对县上两个文件规定有看法的问题，工作组一方面举办专题培训班解说政策，一方面组织全县煤炭企业法人赴府谷学习，引导煤矿业主联系实际，重点认识三个问题：第一，矿区村民分享矿产开发利益的正当性；第二，村矿和谐对煤矿恢复生产、稳定生产的重要性；第三，结合算账看县上两个文件的合理性。对矿区村民，各工作组采取召开涉煤村“三委”班子成员、全体党员、村民小组长和村民代表培训会，宣讲两个文件及相关政策，教育村民理性看待权利，不提过份要求。认识只有维护稳定企业生产，自己才有利益分享的道理。在讲清政策、调查摸底的基础上，逐户协商签订有关协议。
其三，对重点环节重点突破。山东煤矿、庙渠煤矿、东方红煤矿三个矿区矿群矛盾时间长，积怨深，是和谐矿区建设的重点、难点。对这三个地方的和谐村矿建设，县委、县政府主要领导亲自安排部署，深入一线了解矛盾症结，研究工作措施，提出解决思路。县委定期召开常委扩大会、领导小组会，听取工作进展情况汇报，研究解决推进中的突出问题。本着一次性化解社会矛盾、解决双方历史遗留问题的原则，工作组积极做村矿两方面的工作。民营企业家折生阳，虽只是山东煤矿一个挂靠参股的股东，但在解决村矿矛盾中，表现了企业家的社会责任。他的“拿出诚意，让出利益”的表态，促进了问题的一次性解决。经双方充分协商，签订了《山东煤矿与樊河村委民事调解协议书》等7个协议，兑付各类补偿款18311万元。山东煤矿
其四，建立村矿共建、共治长效机制。随着第一阶段任务的完成，为巩固成果，使村矿矛盾调处制度化，横山县以共建、共治为内容，在全县矿区建设落实利益共享长效机制和保障机制。全县22处煤矿全部建立了村矿联合支部，实行企业与村“两委”班子结对交叉任职。这种交叉任职明确只负责村矿矛盾的即时调处，不干扰企业的经营活动和村委的行政事务。村矿联合选聘民调副矿长，选举矿群矛盾纠纷协调村民代表，充分发挥组织优势，健全调处机制，顺畅沟通渠道。形成了涉煤乡镇牵头负责、包抓工作组支持帮助、村矿联合党支部和民调副矿长协作调处、村矿积极沟通的工作机制。及时协调化解出现的矛盾纠纷，有效促进了矿区社会和谐、生产稳定。
三、和谐矿区建设取得良好社会效果
横山县从建立村矿利益共享机制入手，在全县扎实推进和谐矿区建设，化解了多年累积的村矿矛盾，取得了“群众得实惠、企业得发展、政府得民心”的良好效果。
（一）群众得实惠。和谐矿区建设使村民得到多方面实惠。第一笔是环境补偿和利益共享资金的兑现。矿区范围内42个行政村与22处煤矿全部签订了和谐共建协议，受益村民39842人，累计向矿区村民兑付各类补偿、公益性建设投资、解决矛盾纠纷押金共计10.2亿元；煤矿共提取利益共享基金6360万元，矿区村民平均每人每年可享受利益共享基金6000元以上。第二笔是煤矿生态环境治理和以工补农民生工程给村民带来实际的利益。山东煤矿投资1000多万元，扶持杨沙畔、长城、波罗、
（二）企业得发展。和谐矿区建设为煤矿安心生产、稳定生产创造了安定的外部环境。以前村矿矛盾频发，企业穷于应付，搞得焦头烂额，矿井时开时停，生产很不正常。煤矿业主对未来缺少把握，不敢进行大的技改投资。和谐矿区建设使矿村、矿民结成利益共同体，形成了矿区村民关心和自觉维护矿区生产的新景观。即使有点小的纠纷，在村民代表、民调副矿长那里就得到消化。和谐的矿区环境保证了煤矿稳定生产，积极生产。2012年，全县煤炭产量608万吨，较2011年的205万吨增长了1.96倍。煤炭对财政的贡献率同比增长了5个百分点。
（三）政府得民心。横山县委、县政府用半年多一点时间，解决了十几年累积的村矿矛盾，使群众得实惠，企业得发展，树立了尽责、务实、讲效率的政府形象，提高了党委政府的威信。2012年9月，时任省委书记赵乐际到榆林调研，在横山县波罗镇杨沙畔村，与乡村干部群众和煤矿代表座谈了解利益共享机制建设情况，群众当面向省委书记夸县上的领导，感谢政府解决了积怨很深的村矿矛盾。赵书记对横山县建立矿区利益共享机制的做法给与充分肯定，指出：实践证明利益共享机制是个好机制，有利于推动科学发展，有利于改善群众生活，有利于促进社会和谐。我们一定要建立制度，长期坚持；一定要大力推广，不断完善，争取让群众实现共富。
四、几点建议
（一）建议在全省推广横山创新思路构建和谐的经验。横山和谐矿区建设是创新社会管理的一个成功实践，其经验不只对我省矿区构建和谐有推广价值，而且对各级政府加强和创新社会管理有普遍借鉴意义。建议省委在横山县召开创新社会管理经验交流会，推广横山经验，提高各级政府的社会管理科学化水平。
（二）建议尽快完善矿区环境补偿政策。目前在煤矿采空塌陷、水源污染补偿治理方面缺少明确政策标准，给基层政府和煤矿企业进行生态补偿造成了执行困难。建议省政府有关部门就这一问题开展调查研究，尽快出台一个具有操作性的省政府文件，给基层实施生态补偿以政策指导。
（三）建议对煤矿环境补偿及利益共享资金实行税收优惠。煤矿给矿区村民的环境补偿及利益共享资金，企业还须另交25%的所得税。对企业履行社会责任的这笔资金，建议视同环境治理投入计入企业成本，实行减免税政策。
（四）建议对构建和谐积极履行社会责任的矿企在资源配置上给以支持。省委领导在横山调研时指出，对积极履行社会责任的矿企在资源配置上应给以支持。为支持民企持续发展，让村民更多地享受到发展的利益，横山县提出划给山东煤矿适当区块，已形成报告报省政府。建议省国土资源厅、省发改委抓紧研究，给以支持。
（五）建议媒体对横山构建和谐矿区的经验给以关注。为扩大横山经验的宣传，建议陕西日报、陕西电视台对横山建立利益共享长效机制，建设和谐矿区的经验给以重点报道。
课题组组长：李雄梧
课题组成员：陈四长 折生阳 王 林 刘 瑞
二○一三年四月十日
