防腐廉政制度群建设是一个创造

——陕西省纪委制度群建设的调查

 

省委、省纪委：

近年来，省纪委围绕防范重点领域腐败行为和解决群众身边的腐败问题，集中推出了一系列“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的防腐倡廉创新制度，有效发挥了制度建设源头防腐的综合效应，不断提升了我省防腐倡廉建设的科学化水平，被新华社称之为“反腐倡廉制度群”创新。最近，我们就省纪委制度群建设的问题，深入西安、榆林、渭南、商洛等多个市、县进行调研，从中得到许多启示。现将我们的调研情况报告如下：

一、强化源头防腐需要科学配套的制度群建设

2008年1月，胡锦涛在十七届中央纪委二次会议上明确要求：“要以改革精神推进制度建设，以创新思路寻求治本办法”。陕西省纪委认真落实中央纪委二次会议精神，围绕以改革创新精神加强防腐倡廉制度建设，解决滋生腐败的深层次问题等方面，确定了40个重大课题，在全省开展大调研活动。这次大调研，使省纪委对全省反腐倡廉斗争面临的严峻形势和突出问题有了更加清醒的认识。与形势要求相比较，既有的反腐倡廉制度建设还存在许多不相适应的地方。主要是：一些重要领域和关键环节还存在制度空白、制度漏洞；有些制度已经跟不上形势发展的需要；一些制度缺乏针对性、操作性和配套性，不能有效发挥作用。这一切使省纪委进一步认识到，因应形势变化，面对现实问题，以改革创新精神加大制度建设力度，已成为十分紧迫的现实需要。

针对性强的管用制度哪里来？省纪委重点从三个方面入手：

（一）摸清腐败源头，确定制度建设的重点方向。制度建设的针对性来源于对实际情况的深入了解。为了摸清腐败源头，缕清腐败易发多发的的关键部位和主要表现，找准问题症结，省纪委在制度群建设伊始，各部门组织专门力量，深入市县及工矿企业进行调查研究，先后形成了265份调研报告和一批研究资料。这些报告显示，我省预防腐败面临的形势依然严峻，任务依然艰巨。突出表现在四个方面：一是土地审批出让、矿产资源开发、公共工程建设、企业重组改制、金融资产管理等领域腐败现象高发；二是教育、医疗、社保、环保等社会事业和民生领域腐败案件增多；三是执法不公、行政不作为和乱作为等问题突出；四是形式主义、官僚主义、奢侈浪费之风屡禁不止。腐败在一定程度上呈集团化、群体化的态势，在一些领域、一些方面成为流行的潜规则。结合调查研究，省纪委还对群众来信来访反映的社情，对查办案件提供的信息进行了综合分析，从而对带有普遍性、倾向性的问题，对群众反映强烈的腐败问题，对反腐倡廉急需解决的问题有了更深刻的认识。这一切，为制度群建设的针对性、配套性奠定了坚实基础。

（二）总结一线经验，在试点提高的基础上形成制度。省纪委2009年以来先后出台了13项反腐倡廉制度，大都是在发现、总结基层经验，先行试点，逐步完善，成熟一个，推出一个，最后形成制度体系的。比如，《纪检监察领导干部挂牌群众点名接访制度》发端于安康市镇坪县；《乡镇公务接待“廉政灶”制度》发端于商洛市；《领导干部任前廉政法规考试制度》试点于商洛市、汉中市；《村民监督委员会制度》发端于澄城县，试点于渭南市等等。《村民监督委员会制度》为全国首创。这项制度的雏形起源于澄城县罗家洼乡杨家陇村，这个村的老支书面对村里经济发展了，生活富裕了，但村民意见却越发多了的实际，大胆提出了建立村民监督委员会的设想，得到了村民的赞同和上级党委的支持，建立了全省第一个群众自治性的村民监督委员会，履行对村级重大事项决策实施，以及村干部廉洁情况的监督，取得了良好社会效果。对杨家陇村的村民自治制度创新，省纪委给以特别关注，就这一问题在渭南市进行了两年多试点，经过不断总结规范，将这一创新提升到制度层面。2009年初，陕西省委、省政府联合发文，在全省推广省纪委的试点经验。2010年，全国人大修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，吸收陕西等省的实践经验，在村民自治法中增加了“村级自治组织增设村务监督机构”的条款。

（三）吸纳多方意见，对制度规定进行充分论证。为了使出台的反腐倡廉制度具有科学性、严密性和可操作性，省纪委在每一制度的形成过程中，都广泛征求有关业务部门、省市党委、人大、政府和法律专家的意见，举办多次研讨会进行论证，特别是一些专业性、业务性强的制度建设更是如此。以《基层医疗机构药品集中统一采购、统一定价、统一配送制度》建设为例，这项制度建设牵涉患者、医院、药品生产企业、药品配送企业多方利益，为使制度规定科学严谨、有效管用，除在宝鸡、榆林两市进行药品“三统一”试点，省纪委、监察厅召开多次会议，征求发展改革、财政、卫生、人力资源和社会保障、工商、药监、法制、物价，以及药品生产企业、配送企业的意见，“三统一”药品目录及中标药品价格，由主管部门负责审核。在集中各方正确意见的基础上，最后形成药品统一采购管理、统一配送管理及“三统一”工作监督办法三个文件。

通过摸清腐败源头，总结一线经验，吸纳多方意见，进行科学论证，省纪委围绕防范重点领域腐败行为、完善基层民主建设、解决群众身边腐败问题和加强已有制度体系配套建设四个方面，先后出台了13项制度，形成了一个体现时代特色、相互配套、科学管用的“制度群”。

二、制度防腐必须在提高执行效用上寻求突破

现在社会上有一种议论：许多情况下我们不是缺少制度，而是制度缺少应有的效用。如何使制度在实践中得到有效的执行，取得预想的效果？陕西省纪委防腐廉政制度群建设的实践为我们提供了重要经验。

（一）做好制度设计，增强制度的严密性、可行性是提高制度效用的基础。制度设计的科学性直接关系着制度执行的效果。严密性可堵塞漏洞，可行性会提高效率，配套性有利于彼此衔接，使执行者有章可循，方便操作。省纪委制度群建设的实践充分说明了这一点。比如述职述廉制度，现有的规定，并没有取得对“一把手”的监督突破，“一把手”向谁述廉，谁来监督？存在着制度漏洞。针对述廉制度设计不严密的问题，省纪委出台的《党政机关主要领导干部向纪委全委会述廉制度》，对党政“一把手”述廉的方式和监督办法做了明确规定，借助纪委全委会这一法定的集体监督平台，强化对“一把手”述廉的集体监督，从而使“一把手”述廉制度落到实处。再如推行的乡镇公务接待“廉政灶”制度，设计的核心内容总共三条：严禁在营业性餐馆就餐，严禁为接待宰杀家畜，严禁摆烟上酒。规定合乎实际，明确具体，便于操作，从而也就提高了执行的效果。

（二）加强纪律教育，强化党员干部对制度的敬畏是提高制度效用的前提。制度的执行在人。树立人对制度的敬畏，对制度执行的自觉是第一位的工作。针对党员干部中存在的党纪政纪法纪知识贫乏、廉政观念单薄、对执行纪律不热心不用心的问题，从2009年开始，省纪委连续四年在全省开展制度建设“创新年”、“执行落实年”和“深化提升年”活动，采取多种形式，利用多种平台，加强对党员、干部的法纪观念、法纪知识和执法责任教育。同时，结合干部提拔任职公示，在全省推行领导干部任前廉政法规考试制度，成绩不合格的暂缓提拔任用，将法纪政纪教育的软要求变成了硬标准，增强了廉政纪律教育的刚性约束。全省先后有29168名（次）新任领导干部参加了这一考试，204人因成绩不合格被暂缓提拔任用，对整个干部队伍的震动很大。这一措施，促进了党员干部学习党纪政纪法纪知识之风，进一步增强了执法责任和廉政观念。

（三）落实监督措施，强化对制度执行的监督检查是提高制度效用的保证。没有监督的制度是不完备的制度。要保证制度的有效执行，必须辅以有效的监督体系。这是省纪委制度群建设取得成效的一条重要经验。在建立常态化监督体系方面，省纪委主要做了四个方面的工作：一是出台《党风廉政建设责任制工作报告制度》，在省内全面推行党风廉政建设责任制。明确规定，各级党委领导班子须向上一级党委、纪委专题报告年度落实党风廉政建设责任制工作情况，接受上级检查考核。在制度层面，进一步强化“一岗双责”和问责制度。该办法实施以来，对304名履行党风廉政建设责任制不到位的领导干部进行了责任追究，使以往“文件已发，就算到家”的干部受到了震动，重制度执行、重工作落实在广大干部中渐成责任。二是针对建设工程招投标、工程造价、材料采购、工程验收等环节腐败问题频发多发的现实，实施纪检监察机关向重大建设项目派驻监督组制度。对投资总额省级10亿元以上、市级5亿元以上、县级1亿元以上的重大项目，全省共派出675个监督组，在保证资金安全运行，干部廉洁干事中发挥了重要作用。三是以廉政风险点排查、预警防控为重点，在党政机关和国有大型企业大力推行廉政风险防控制度，对“管人、管钱、管事、有权”重点岗位、重点部位实施重点监督。四是借助现代科技手段，提高纪检监察机关监督效能。省纪委推出《电子化政府采购制度》，实行政府采购网上申报、网上审批、网上招标，纪检监察机关网上监控，社会公众网上监督，促进了政府采购制度的有效执行。

（四）建立协作保障机制，发挥纪检监察整体合力是提高制度效用的有效措施。反腐倡廉制度落实，重点在基层。针对基层纪检监督力量不足，制度落实和办案制约因素较多的实际，省纪委适时推出《乡镇办案协作区制度》，在不改变现行行政体制和人员编制的情况下，由县（市、区）纪检监察机关统筹规划，按照就近协作的原则，将辖区内的乡镇纪委分为若干个办案协作区，这一创新为反腐倡廉制度的落实，为集中力量加快办案提供了组织保证。目前，全省1581个乡镇建立了463个办案协作区，有效解决了一批发生在群众身边的腐败问题和疑难复杂信访积案，促进了农村的和谐稳定。

三、反腐倡廉制度群建设取得综合效应

陕西省纪委针对反腐倡廉实践中存在的制度性缺失，大力推进制度创新，构建具有陕西特色的惩治和预防腐败“制度群”，受到贺国强、何勇等中央领导同志的充分肯定。这些制度，在推进我省反腐倡廉和基层民主政治建设中发挥了重要作用。

（一）控制了重点领域、重要岗位、重点环节的腐败高发势头。针对重大工程建设、矿产资源开发、土地招拍挂、金融信贷交易、政府采购等腐败易发高发的重点领域、重要岗位、重点环节，我省先后出台了《重大建设项目派驻监督检查组暂行办法》、《实施廉政风险防控管理工作的意见》、《省级行政许可项目管理办法》、《电子化政府采购制度》、《损害群众利益行政责任追究暂行规定》等多项新的制度。这些制度建设，相互关联配套，监督措施环环紧扣，堵塞了制度漏洞，增大了腐败的成本和难度，使重点领域、重要岗位、重点环节腐败高发的势头得到很大程度的控制。就重大建设工程，全省派出监督检查组675个。西安市监督检查组，先后纠正不规范招投标问题127起，废除不合规招标活动10次；纠正违规违纪问题68项，处理相关责任人41名；消除安全、质量隐患3789起（次），节约投资3亿余元。咸阳市监督检查组对358次工程招标活动实行全程监督，取消违规企业投标资格17起；监督设备材料128次，节约资金960余万元。

（二）解决了一批群众身边的腐败问题。发生在群众身边的腐败问题，对群众利益的损害最直接，对党群关系的破坏性也最大，中央将着力解决群众身边的腐败问题做为纪检工作的一项重要内容，这是党对新形势下反腐败斗争形势的科学判断和准确把握。省纪委从解决群众感受最深的腐败问题入手，总结基层经验，先后出台了《村民监督委员会制度》、《纪检监察领导干部挂牌群众点名接访制度》、《基层医疗机构药品集中统一采购、统一定价、统一配送制度》、《信访听证终结制度》、《县以下基层政府推行便民服务工作制度》。村民监督委员会制度弥补了现行村民自治组织架构中缺乏监督的制度性缺陷，形成了村级决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构。目前，全省共建立村民监督委员会27113个，占行政村总数的99.5%。2008年以来，经村民监督委员会监督反映，查处农村党员干部违纪违法案1730件。纪检监察领导干部挂牌群众点名接访制度的推行，畅通了信访渠道，方便了群众举报投诉。这项制度实施以来，全省通过点名接访形式接访16842人次,受理信访问题21227件,查办解决21158件,办结率99.7%。药品“三统一”制度的实施后，我省中标药品价格与国家零售指导价相比，降价幅度达到50.84%。

（三）深化了党政机关廉政建设。围绕预防职务犯罪和机关党风建设，省纪委先后出台了《党政主要领导干部向纪委全委会述廉制度》、《党风廉政建设责任制工作报告制度》、《领导干部任前廉政法规考试制度》、《电子化政府采购制度》《乡镇公务接待“廉政灶”制度》等多项制度，将机关党风廉政建设要求细化、量化，具体化，提供公众监督，收到了良好效果。公款吃喝一直是群众诟病反映强烈的问题，推行公务接待廉政灶以来，全省1581个乡镇建立了“廉政灶”，各级领导干部到基层农村检查工作，一律到乡镇机关食堂就餐。仅此一项，乡镇接待费用平均下降40%。政府采购是职务犯罪防控的重点领域。目前，我省省级政府采购已全部实现网上电子化运作方式，采购过程留痕、留声、留影，全程监督，做到公开透明，堵塞暗箱操作。从2011年1月起截至目前，省采购中心通过系统平台完成的采购项目155个，金额3.04亿元。渭南市2005年开通政府采购网，截至目前，累计完成网上货物类询价采购1.1亿元，节约率保持在10%左右。与此同时，省纪委、省监察厅今年还会同省上5部门，在全省开展财政供养人员“吃空饷”问题专项治理，成效十分显著。仅延安、榆林两市，就有8762人在这次专项治理中受到了清理。

四、进一步强化我省防腐倡廉制度建设的几点建议

（一）加强制度探索，尽快建立我省“一把手”权力制约和监督的有效机制。反腐倡廉制度群建设对“一把手”权力的制约和监督虽然有所加强，但总体看来，力度还是偏弱，这方面的制度建设还缺少大的突破。建议省纪委、省监察厅会同有关方面，就制约和监督“一把手”权力加大制度创新力度，从权力配置、制度约束上改变权力过于集中“一把手”的现状，使上级监督、同级监督、社会监督有一个具体可行的实现形式，将对“一把手”的制约和监督真正落到实处。

（二）完善制度配套，增强现有制度的系统性、科学性和持续性。建议省纪委、省监察厅对已出台的13项制度的实践情况进行总结，对其中不完善的地方进行完善，堵塞漏洞，使制度更具系统性、配套性、科学性。比如，电子化政府采购缺少配套的法律支撑；协作区办案后勤保障缺少具体规定；村民监督委员会工作内容需要根据惠农政策实施情况进一步细化等等，都需要在制度规定上做进一步完善。

（三）结合“法治陕西”建设，将具备条件的成熟制度逐渐向法制化过渡。执政党的党规党法虽具有极大的权威性，却仍然只具有政策治理的性质，不能代替国法所具有的权威性、稳定性和普遍约束力。从管长远的角度出发，建议结合法治陕西建设，通过地方立法的办法将具备条件的成熟制度逐渐向法制化过渡。立足于我省反腐败斗争的现实需要，建议省人大抓紧出台我省的《预防职务犯罪工作条例》，以发挥制度防腐与法治防腐的合力效应。

（四）借助现代管理方法和技术手段，加大对重点工程项目建设的监督。适应国家今年以来加大重大工程项目投资的总体形势，在全面落实“重大建设项目派驻监督检查组”的同时，建议省政府、省纪委借鉴成都市建立“电子化”闭合式监督体系的做法，通过“制度加科技”对重大建设项目实施全程监督。按照“投、建、用”职能分离的思路，设置三个相互独立、又相互制约的机构，从根本上解决“同体监督”体制下监督失效的问题。

（五）加强纪委与检察司法力量的合作，努力形成预防腐败新合力。建议省纪委加强与检察司法机关的合作，在全省全面总结推广“长庆-未央检企合作预防职务犯罪”的经验和大企业、大集团组织领导干部进监狱开展干部警示教育的经验，进一步提高源头反腐的威慑力和有效性。

（六）加强党纪教育，提高反腐倡廉制度的执行力。建议省纪委、省监察厅采取分期轮训的办法，对全省县以上纪检监察领导干部进行一次系统的党纪知识、法纪观念和执法责任教育，通过提高队伍素质、强化责任意识，提高反腐倡廉制度的执行力。同时，利用党报、党刊，加强对广大党员的党纪知识和法纪观念教育，提高广大党员干部执行党的纪律的自觉性。

 

承担专家组： 课题联合调研组

课题牵头人： 李焕政

课题组组长： 李炳炯  薛引娥

课题组成员： 高  锋  李向国  李敬寅  纪  昱

             梁彤靖  张  雄  王海燕  强  强

 

 

                         二○一二年十一月八日