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(2012)关于推进城乡统筹发展 切实加强关中地区乡村建设的建议
来源： 办公室 日期： 2013-12-30 16:28:37
关于推进城乡统筹发展 切实加强关中地区乡村建设的建议
省委、省政府：
一段时间来，我们在进行城乡统筹发展问题的调查研究，实际考察和听取各方面意见时，普遍反映我省关中地区大部分乡村，特别是县城和工业重点镇之外的一般乡镇和村庄，规划建设和管理工作相对滞后，无序建设，土地浪费严重，容貌很差，环境不好，问题比较突出。为此，我们组织力量进行了专题调研。现将调研的基本情况、问题分析和工作建议报告如下。
一、加强关中地区乡村规划建设和环境容貌整治的重要性
（一）是实施关中天水经济区发展规划的要求。关中地区是我省经济社会发展的重点区域，也是关天经济区的主体区。推进城镇化、发展现代工业、农业和文化旅游业是经济区发展的重要任务。规划要求，关中地区发展要对西部地区特别是西北地区发挥带动示范作用。现在，关中地区以西安为重点的城市化进程在加快，一批重点镇建设已全面铺开，优势产业发展势头很好。关中地区乡村建设发展应该和全地区发展相协调，走出一条关中新农村建设的新路，改变乡村落后局面，解决存在的突出问题，使关中农村建设与整个关中地区发展相适应，塑造乡村新形象，有条件也有必要建设成示范区。
（二）是新时期统筹城乡发展的重要任务。以城带乡，以工哺农，城乡融合发展，是新时期中央的重大方针。近年来，全国各地在推进农村经济社会发展中先后提出了打造“农村新型社区”、“建设幸福家园”的举措和目标，都将加强基础设施建设、村容村貌整治、改善农村居民生产生活条件，作为缩小城乡二元结构和差距的重要抓手，取得了明显的成效。我省关中地域辽阔，区位重要，综合条件优越，但农村人口多，许多地区仍是以农为主，农村人口人均收入不高，城乡差距较大，是陕西统筹城乡发展的关键区域和难点区域。多年来，省委、省政府把新农村建设作为工作重点，在促进农村产业结构调整，建立县域工业园区，发展“一村一品”，推进农村劳动力转移，完善社会保障制度等方面，出台了一系列政策措施，使关中农村发展不断取得新的进展。但是与周边一些地区相比，多数乡村建设和容貌环境却仍较为落后，反差较大，一些乡村积累的问题很多，整体形象不好。在新时期，必须下大力气，在重点抓好经济发展的同时，从改善农村居民的生产、生活条件入手，完善乡村的社会化服务体系，营造创业环境，为现代农业发展，实现多种经营，发展工商业，壮大县域经济打好基础，创造条件。
（三）是新农村建设的重要内容。中央关于新农村建设提出了“生产发展，生活富裕，乡村文明，村容整洁，管理民主”的二十字方针，发展经济是主线，提高农村居民的收入水平是基本要求，改善生产生活条件，村容整洁、环境优美、乡村文明也是重要任务。要完整的、辩证的理解五句话之间的关系。随着社会发展，农村居民对改善住房条件，改善环境卫生条件，丰富文化生活有着迫切的愿望和要求。把这方面的工作做好，有利于调动农村人口创业的积极性，促进新生劳动力就地合理转移，促进城乡和村镇互动，促进住宅、公共设施建设与经济发展互动，建立新的管理模式，形成新的社会管理机制，促进新农村建设发展。
（四）是提高市县执政能力和执行能力的重要指标。县域村镇的规划建设是一个关乎发展全局的大问题，是关乎政府执政形象，树立群众发展信心的大事。关中平原的人口密集，许多村镇很大，长时间建设规划失控，造成建设混乱局面，整治难度较大。能不能解决好村镇的公共服务设施和环境容貌，能不能切实改善农村居民生产生活条件，能不能提升关中村镇的规划建设和治理水平，是对各级政府执政能力和执行能力的挑战。各级领导必须对这一工作充分重视，激励创新、鼓励突破，解放思想，摆脱工作惯性，将关乎广大群众利益的村镇建设工作作为考验队伍、培养人才的重要阵地。要不怕议论，勇于探索，打开工作的新局面。
二、 关中地区乡村的基本情况
（一） 乡村分布、人口及面积
我们这里所说的乡村，是指关中广阔的农村地区，即县城和重点镇之外的一般乡镇、村庄。
按照国家关天经济区规划，关中地区含五个市、一个示范区和商洛四个县。所属共有58个县（市、区）。撤乡并镇后，共有乡镇、街道办事处761个，其中镇569个，建制镇中县城和重点镇102个，一般镇467个，乡20个，街道办事处172个（大部分街道办事处还管有农村）。共有行政村10736个，自然村30668个。
关中地区总人口2084.07万人，非农业人口994.36万人，农村人口1489.71万人。关中农村人口比较密集，村庄一般比较大。200人以下自然村有9576个，200人至600人的自然村有11141个，600人至1000人的自然村有5932个，1000人以上的自然村有3628个。最大的村庄如周至县的豆村人口过万人。关中地区乡村总人口占全地区人口的59.97%。
关中地区总面积6.56万平方公里，除城市建成区面积近800平方公里外，农村面积达6.48万平方公里，平原占60%多。
（二） 自然和资源条件
关中地区是我国北方最富饶的地区之一，地势平坦，土地肥沃，水利、交通条件优越，农业发达，是著名的粮仓，古称“天府之国”，又称“八百里秦川”。这65672.12平方公里的厚土，既孕育了辉煌的华夏文化，又是当代我国重要的文化教育、科技、现代工业和农业基地，城镇化发展水平也较高。关中地区平坦的川、塬面积广阔，处于鄂尔多斯盆地的南端，北靠渭北高原的桥山，南依秦岭，渭河从其间经过，有丰富的生态资源和矿产资源。依托城市化和工业化带动，关中地区农村完全有可能建设成经济社会发展的先进示范区。
（三） 近年来经济社会发展
改革开放以来，关中地区县域经济不断加快发展。2011年县域经济总量达到2693.15亿元，农民人均纯收入6000元左右，西安郊区更高一些。2011年关中地区粮食总产量达953.29万吨，占全省粮食总产量的82%。关中地区的优质果业、蔬菜、奶业发展很快，在农民增收中的作用日益凸显。县域经济的文化旅游业、商业和工业发展进入新的阶段。在省市的重视支持下，一批县域工业园区、文化旅游景点在加快建设，“一村一品”小手工业在兴起。2011年有三个县列入我国西部地区百强县。
关中地区县域经济、乡村发展成绩是明显的。但是，从所处的地位和具有的诸多有利条件看，与发达地区比，还有很大差距，区域内发展也很不平衡。一是产业单一，工业化和市场化水平低；二是农村居民的收入还比较低；三是村镇的发展活力比较差；四是乡村居民的生产生活条件亟待改善，乡村容貌环境不好；五是城乡之间的差距、二元化结构有扩大和加剧的趋势。
（四）关中传统民居建筑风貌与环境特色
研究关中地区乡村建设发展，既要有新的视野，又要有文化传承的意识；既要重视城乡的结合，也要注重传统文化、环境特色与时代要求的结合。关中地区承载着大量的历史文化、传统建筑、民间习俗、价值观念的综合信息，这是重要的历史文化资源。
关中地区历史上是都城长安的京畿重地且文明历史沿续源远流长，民居的建筑模式和建筑形式，在我国建筑史上具有源头性、典型性的地位，建筑风貌及环境有其显著特色。很长时间以来，保护不力，破坏严重。尤其是近些年农村居民修建住宅大部分地区缺乏科学规划管理，形成无序开发建设，如今能够继承传统文脉和传统民居形制的村镇已经难以寻觅。在关中的一些村镇少量保存了一些具有传统村镇格局、建筑形式和传统特色的民居群落，这是规划治理的重要文化依据。
关中大部分乡村历史传统建筑有以下特点：
在村落布局方面，平塬地区较多以方格网状平面铺开、方正布局，村落内道路横平竖直；关中道及渭北平塬少数人口密集的大村历史上是建设堡寨型村落，外建围墙，内部窄巷深院，沿通道两侧大小门楼深浅错落。关中北部、南部靠山区的村落，则相对建筑分散，依地势而建，一般选择背山面水、面塬建屋，或成中小聚落，或作离散分布，村落没有严格的形制。
在空间环境营造方面，关中村落有房前屋后植树的传统，公共空间多植有黑槐、榆树、皂角等本土树种，形成特有的古朴和谐景致。许多地方门前讲究整洁美观，厕所、饲养圈、杂物存放等置于后院。
在建筑物的形式及结构方面，关中传统民宅多为砖石、土木结构围合型院落，斜坡屋面。门楼、门窗、屋脊及其砖木石雕为装饰件，西府地区村庄注重环境卫生，青砖瓦白墙，整体上呈现雅致朴素实用大方的文化风格。
乡村建设要在继承传统文化，适应时代要求，创新建筑结构及建筑形式，形成特色显明，结构合理，经济实用，具有现代感又不失典雅的关中村镇民居景观体系。
三、 关中村镇建设取得的成绩和存在的主要问题
（一） 工作进展及先进经验
近年来，省委、省政府对县域经济发展和新农村建设很重视，出台了一系列政策。省政府城乡建设等主管部门及市县也在关中乡村建设上做了大量工作，特别是基础设施建设、重点镇建设、乡村示范点建设，实施民生工程，改进社会管理等方面，取得了比较显著的成绩。涌现出了一批乡村建设的先进地方，工作成绩主要有以下几个方面：
一是抓村镇体系规划，已完成了全部镇域总体规划，全地区已有74%的村庄完成了初步规划编制工作，部分县镇建设规划专业管理力量有了一定加强。
二是大力推进农村基础设施建设，2010年至2011年，关中村庄道路建设投资达4.2亿元，省财政每年专项补贴，市县配套及自集，计划完成村庄道路建设
三是环境建设有了新的发展，污水处理有了突破性进展，居民饮水安全有了保障，推广沼气灶，进行厕所改造，有污水处理设施的行政村有403个，有生活垃圾收集点的行政村5393个，具有处理能力的村有2674个。垃圾清运量达43.9万吨，配备清运车420辆。
四是小城镇和示范村建设有了较大进展。关中地区小城镇建成区面积达
五是涌现出一些村镇建设搞得好的先进典型。全面推进成效显著的有旬邑县、淳化县、千阳县等。此外还有一些先进示范村镇。尤其是旬邑县，经过十年多的努力，全县村镇建设、改造、整治工作已大部分完成，乡村面貌发生了巨大变化，基本做到了生产发展，乡村文明，村容整洁，并创造出了一整套行之有效的工作经验，成为全省乃至全国的先进典型。
旬邑县等先进地方乡村建设工作的主要经验是：
（1）县上加强领导。县委县政府把推进村镇建设，改善农民生产、生活条件与经济发展，提高农民收入结合起来。思路明确，统一部署，确定目标，制定分步实施的工作计划，主要领导亲自抓，建立强有力的工作班子，上下形成合力，严格考核，狠抓落实。
（2）重视科学规划。用规划指导实践，加强了县城乡建设局的专业力量，乡镇设立管理工作机构，村委会明确专人负责，三级工作网络比较健全。制定全县乡镇村庄体系规划，在此基础上制定实施性详细规划，免费为居民提供建筑物和环境建设的图样。
（3）实行民主管理。规划建设在上一级指导下，广泛听取群众意见，公开、民主，村庄建设和改造方案由村民讨论后实施。乡村民宅建设，居民是投资主体，产权所有，在统一规划指导下，提供房型和不同的标准，由居民自己选择。
（4）分类进行指导。深入调查研究，从实际出发，村镇建设和改造整治大体分为三类：一是整体新建型。结合解决“三脱离”（即脱离土窑洞、危房、人居危险区），结合移民搬迁和拆迁安置，结合村庄综合调整，建设新村。二是局部和整体改造型。在原村庄基础上完善道路、公共服务设施和村容村貌，或新建或改造整修。三是环境容貌整治型。一些村庄建筑格局，房屋质量总体是好的，重点是进行环境整治。不同类型，实施的办法、步骤也不同。从旬邑县实施情况看，三种类型大体一类占25%，二类占60%,三类占15%。
（5）多方筹集资金。乡镇建设投资主体是政府和开发投资商或个人投资者。村庄建设投资主体是居民户。村庄建设的标准以当地经济条件而定。公共设施建设由居民、社会多方筹集资金。
（6）形成支持合力。乡村建设不是一个部门可以做好的。在政府统一领导下，建设行政部门重点抓好规划和建设综合管理，把农业、交通、水利、林业、扶贫、土地、教育、民政、财政、商务等部门组织调动起来，上下联动，按照各自职责，行业支持，为乡村建设作工作并考核成绩，县一级将行业专项资金适当捆绑使用。
（7）严格土地管理。乡村建设和土地管理、土地整理紧密结合起来，改变分离脱节的现象。按乡镇规划和庄基地标准严格审批土地，新建后原庄基地收回复耕或改作公共用地。旬邑县全县乡村建设、改造共节约出土地8000多亩。
（8）重视工程质量。重要建设项目实行招标制和监理制。村庄民宅建设大多采取分散建设或村上集体组织施工队建设，重点抓材料选用，统一组织采购，降低成本，组织专门力量监督施工质量及安全。
（9）照顾特殊困难。对特殊困难户，采取政府和集体筹措资金，用扶贫的方式帮助解决，这类人群约占3%左右。
（10）建立长效管理。建设是基础，日常管理也十分重要。管理分两个层次，住户和建筑物用户各自负责内部和周围的环境卫生日常管理，明确标准。公共设施和大环境建立管理员制度，其报酬由政府补贴和集体筹集分担。
旬邑县是一个贫困县，其乡村建设的成就和工作经验具有典型性，各地情况虽有不同，但他们的经验，关中地区广大乡村是可以借鉴的。当然其它一些点上的成功做法，如高陵县东樊村新村建设土地置换的经验以及许多城郊新村建设的经验，也有示范意义。
（二） 存在的主要问题
据省建设厅提供的资料，目前，整个关中地区乡村建设搞得好的约占25%左右，差的或问题比较多的约占70%多，这和我们调研的情况是一致的。可以说搞得好的少数点上比较亮丽，而面上则差距较大。存在的主要问题是：
1、许多地方对村镇建设重视不够，一些干部工作畏难情绪突出。一些县、乡镇领导没有充分认识到统筹城乡发展，消除二元结构的重大意义，把握工作全局不够，对占群众大多数的一般乡村建设、居民生产生活条件改善，环境营造，则思想上重视不够，工作上领导不力。此外，由于关中地区人口密集，村镇规模通常很大，长期积累的问题很多，改造、整治的难度很大，相关建设资金缺口也很大，导致一些干部有畏难情绪，久拖观望，对突出的问题不敢正视，未能采取有效措施去解决。
2、缺乏系统的规划设计和技术规范。大多数市县缺乏对全地区乡村建设、环境容貌整治的统一部署，大多村镇长期处于规划缺位和管理失控状态，容貌不佳，环境较差，无序生长，土地浪费；村镇建设大多缺乏细致调研和统一规划设计，或盲目模仿，或迁就现实，千篇一律，有些规划操作性差；缺少符合关中乡村建筑用材、施工特点的质量标准，没有详细的建设、设计管理技术规范。目前有所成效的城郊区及旅游区部分绿色乡村建设起点很高，投资很大，有其特殊性，不具有普遍推广的价值，真正能切实提升普通村镇的规划设计和技术标准还处于缺失状态。
3、已有规划及法规执行不到位，管理环节薄弱。我省早在2005年12月就颁布了《陕西省农村村庄规划建设管理条例》，省政府和省建设厅也做出了一系列部署。但是在实际工作中，许多县、乡镇对法规贯彻执行始终不够有力，至今有20%多的乡村还没有完成规划编制工作，许多已制定的规划比较粗放，操作性差，导致规划执行很不到位。在土地管理方面，村镇的宅基地分配、审批、退出管理制度尚不完善，发现许多“空壳村”现象，一些历史原因形成的乡镇企业占地过多，布点分散，土地浪费严重。加上新一轮撤乡并镇工作时间紧、任务重，土地资源退出、补偿制度暂时不完善，执行也存在漏洞，导致新的土地浪费情况又有一定程度的增加。
4、管理人才匮乏，经费严重不足。关中仅有53%的小城镇中设有村镇建设管理机构，专职管理人员平均0.96人且不稳定，远不能担负量大面广的村镇建设工作。乡镇机构改革中关于成立社会事务管理办公室的要求也没有得到有效落实，工作网络不健全。村镇建设资金严重不足，省市财政支持有限，区县财力聚集在重点镇、示范镇，对一般村镇的投入捉襟见肘；多数居民以种粮为主，收入水平不高，在公共设施建设和环境建设上的自我投入乏力；由于体制、政策制约和经济发展水平滞后，村镇建设融资机制未形成，商业资本进入县域村镇开发的意愿也极低。
5、关中村镇容貌环境问题的一些具体表现：多数一般乡镇和村落肆意扩张，空心化严重，传统格局被破坏，绿化面积减少；乱堆乱放，乱搭乱建，占道严重，街巷狭窄。基础设施严重不到位，道路坑洼，尘土飞扬、逢雨积水；给排水系统落后，有污水排放处理条件的行政村仅占1/20；垃圾清运系统不健全，有垃圾处理能力村镇仅占1/5，大多村庄卫生状况很差。文化特色消失，建筑形态怪异，营房式布局，景观呆板，选材不当。民居结构简陋、施工工艺落后，忽视防震、防洪等抵御自然灾害的能力，建材质量无法保证，房屋安全性很差；乡村居民生产、生活方式没有彻底改变，高能耗、高排放、高污染，村落做饭烧炕时候处处冒黑烟，雾气一片。村民的文明思想教育不落实，生活习惯落后，没有形成新风，缺少村规民约，占道经营，占道生产，建筑扰民现象几成常态，综合环境质量难以提升。
四、工作建议
（一）统一思想，全面部署。建议关中地区各市县，对近几年来的乡村建设工作进行回顾总结，肯定成绩，分析存在问题及其原因，统一思想，提高对统筹城乡发展、加强乡村建设重要性的认识，在抓好各项重点工作的同时，把进一步加强乡村建设提上重要工作日程。建议省政府对关中地区乡村建设发展做出全面部署，组织建设厅及相关部门进一步调查研究、总结经验，提出乡村建设的总体要求、目标定位、类型特色、突破重点、城乡联动，以及明确具体的任务分工、实施步骤和政策措施等。要把关中地区的新农村作为一个示范区来建设。
（二）系统规划，明确要求。建议动员社会力量，组织规划设计单位，深入研究，分地域、分层次地对一般乡镇、村庄的建设布局、建筑形态、景观风貌、遗址保护、环境治理、基础设施改造、公共服务等制定整治标准及技术规范。推广应用新材料、新结构、新建筑形态、新能源。建筑物的建设和改造做到实用、安全、整洁、美观，既有时代感，又体现地域文化风貌。建设部门和经济社会各主管部门要加强管理，形成合力，明确目标责任，始终坚持用规划设计指导建设。各市、县根据总体要求，制定具体规划和实施方案，并抓好建设整治示范点。
（三）抓点带面，分步推进。关中的村镇建设工作是一项重要而艰巨的任务，必须走科学发展、领导重视，列入重要工作日程、合力推进的路子。建议从规划设计入手，从难点问题和窗口地区突破，从环境整治先行，大力推广本地及外地先进经验，抓点带面，分步推进。切实落实省政府主要领导提出的“城乡政策一致，规划建设一体，公共服务均等，收入水平相应大幅提高”的奋斗目标，争取到“十二五”末期，使关中地区乡村居民的生产、生活条件、村镇的容貌、环境有一个大的改观，成为关天经济区的新亮点。
（四）政府主导，社会参与。统筹城乡发展，打造关中地区农村新型社区，建设农村居民幸福家园，是势在必行的任务，也是未来发展的潜力地区。在关中地区的乡村规划和容貌整治工作中，应努力形成政府、企业、个人、非政府机构等共同参与的政策环境和认识氛围，形成全社会共同参与的良性局面。建议政府积极推动资金投入、政策扶持、规划管理等相关工作，严格把握关中乡村的发展方向和建设思路，围绕生产发展、生活富裕抓乡村建设，抓管理。另一方面，通过金融、商贸、税收、管理政策的开放和优惠，鼓励多元投资流向乡镇住宅商品房、商业服务设施以及观光农业、旅游项目。在有条件的地区，鼓励经济济实力较强的企业对口包建乡村示范点建设，在人力物力上适当给予支持，并建立乡村发展、文明建设的联系点。鼓励省市主管部门结合行业下达扶持建设项目任务。
（五）政策配套，大力支持。关中地区乡村建设任务量很大，难度也很大，建议省政府出台相关政策措施，引导促进加快建设发展。实行“增减挂钩”的土地利用政策，严格土地管理。未经规划审定，一律不批新增用地指标，新占土地需退还原使用土地，节约土地可通过“土地流转”进行拍卖。以县为单位在下达用地指标的同时下达节约土地考核指标；建议省政府对关中地区乡村建设每年设定十亿元左右的专项扶持资金，市县政府视区域规模和财力，相应配套投资。出台政策鼓励个人、企业、非政府机构投资进入农村建设市场。充实和加强乡镇规划、设计、管理人员队伍，通过市场化手段招聘专业人员；县镇一级指派专人负责相关规划建设和统筹管理工作，派遣大学生任“村官”锻炼人才，增强管理力量。
（六）加强领导，严格考核。建议省政府成立由一位省级领导牵头，建设和相关部门参加的领导小组，领导审定协调相关方面的工作。关中各市县政府也成立相应的领导小组，并落实工作机构，具体组织实施，强化工作网络。建议今年就筹划启动，全面部署前期工作，从下一工作年度起，将乡村建设工作纳入市、县工作考核内容，并单独进行排名，表彰先进，通报落后，并提高奖励资金的额度。安排人大代表、政协委员的不定期视察、督导制度，实行领导问责制度。以期在“十二五”规划期末，使陕西关中地区的村镇规划建设跃升一个明显的台阶，使关中地区成为陕西和西部地区“乡村幸福家园”的示范区和战略发展的支撑地。
课题组成员：崔林涛 李骊明 王圣学 雷 蕾
刘启波 周 旭 唐穆君
二○一二年五月十日
