一项预防国企职务犯罪的创举

——对未央—长庆检企联防模式的调查

 

省纪检委、省检察院：

预防国企职务犯罪是当前深入开展反腐败斗争的一个重点。国有企业重大项目多，资金流量大，寻租机会多，极易成为职务犯罪的高发区。据高检院近年的统计，在查办的贪污贿赂案件中，有四成以上来自国有企业。为了有效预防国企职务犯罪，西安市未央区人民检察院和长庆油田公司创新思路，进行检企联防的实践，为多方参与深入反腐提供了新的经验，值得重视和推广。最近，我们对他们的做法进行了调研。现将调研的情况和我们的建议报告如下：

一、基本做法

长庆油田是中石油旗下的大型企业，公司本部设在西安市未央区。2005年春天，针对长庆油田曾发生过的一些贪污受贿违纪违法案件，在学习贯彻中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》时，未央区人民检察院和长庆油田公司主动联系，以预防职务犯罪为重点，以源头治理为目的，于当年7月，联合成立了西安市首家大型国有企业“预防职务犯罪工作站”。工作站的任务是：（1）联合开展法制宣传，进行警示教育；（2）建设制度防线，强化监督体系；（3）实现预警防控，推进关口前移；（4）实行综合施策，注重源头治理。

具体做法是：

（一）搭建平台，建章立制，健全网络。从2005年首个预防职务犯罪工作站成立至今，长庆油田已先后与所在工作区域内的6个地（市）检察机关建立了预防职务犯罪工作领导小组，与11个市（县、区）检察机关建立了预防职务犯罪工作站（或联络站）。工作站设在长庆油田公司及其所属单位，驻地检察院副检察长和油田纪检监察处主要领导担任站长和副站长，检察机关预防部门干警和油田纪检监察干部为办公室工作人员，负责日常工作。工作站按照中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》和《人民检察院预防职务犯罪工作规则》，以及所在省市颁布的《预防职务犯罪工作条例》为依据，先后制定了检企联防的各类具体制度和工作流程共8项53条。长庆油田制定了《预防职务犯罪工作指导意见》。未央区人民检察院出台了《服务驻区国有企业发展八条措施》，工作站制定了当年预防职务犯罪的工作计划，细化分解任务，并形成制度，分头抓好落实。

（二）强化三项教育，构筑思想防线。第一，强化法制教育。依托驻地检察干部、法律专家，开设法制专题巡回讲座；分期分批举办项目经理、工程监督监理人员培训班，廉内助培训班，开展以案说法的法制教育。建站以来，仅驻地检察院检察长深入油区举办的法律辅导讲座就多达50余场，5万多人次接受了教育。第二，强化警示教育。检察院协助油田在银川监狱、渭南监狱等地建立7个警示教育基地。通过组织管理人员参观监狱、参观惩治和预防渎职侵权犯罪展览、观看录像、旁听庭审和贪官忏悔、讨论案例等形式开展警示教育。以鲜活反面教材，警示油田各级管理人员算好“七笔账”（政治、经济、名誉、家庭、亲情、自由、健康），走好人生路。第三，强化廉洁文化教育。举办《党风建设宣传教育展》、电视访谈节目《清风论坛》、廉洁书画作品展、以及廉洁文化演出活动、廉洁文化示范点创建活动。在油田机关院落、办公室走廊、作业区岗位，随处可见书写着古今廉政名言警句、廉政故事的宣传牌，使干部职工时时处处受到廉洁文化的熏陶。工作站先后组织3次党风建设图片展览，在陕甘宁三省（区）重点油区巡回展出，有15000余名党员干部参观了展览，深受教育。

（三）排查职务犯罪风险点，加强重点部位制度建设。长庆油田公司是一个特大型国有企业，具有处级岗位600多人，科级岗位4000多人，生产经营管理岗位上万个。预防职务犯罪工作站围绕“管人、管钱、管物、管事”等重点岗位，建立健全了5项制度，从源头上防控职务犯罪：第一，健全人事管理制度，防范用人腐败。先后出台人事组织管理制度89项，全面推行干部选拔竞聘制、任前公示制和考察使用制。完善纪检监察与组织人事部门在干部选拔任用上的联系机制，以及检察机关介入领导干部政绩评价和廉政考评的机制。第二，建立民主决策制度，预防重大事项决策风险。按照中央提出的“三重一大”的决策制度，油田公司在检察院的参与下制定“权力运行流程图”，科学分解和配置权力，建立健全权力制衡机制。先后修订了18项领导班子工作制度和议事程序，制定了领导班子议事规则。实行集体领导、分工负责、民主决策和重大决策咨询论证制度，明确界定“一把手”的权力范围，规范决策程序，避免决策的独断性和随意性。第三，完善财务管理制度，防范资金流失。针对油田资金流量大的实际，完善预算管理、资金管理、会计工作规范等制度75项，形成了以全面预算管理、资金集中管理、会计集中核算为内容的财务管理及风险防范体系，保证了资金的出口安全。2005年以来，油田公司先后接受国家审计署、普华永道会计事务所例行审计40多次，均未发现重大经济安全问题。第四，完善采购和销售制度，防范寻租牟取私利行为。为预防采购环节的腐败，修订完善物资采购制度30项，业务流程34项，各个环节都在网上运行，使职务犯罪无隙可钻。同时，完善油气销售计划、计量管理、货款回收等18项内控程序，堵塞了销售环节的可能漏洞。第五，规范项目管理制度，实行公开透明操作。项目是企业风险防范的重点。为适应长庆油田“大油田管理、大规模建设”的形势，长庆油田针对项目建设中的立项、招标、采购、验收等关键环节的16个风险点，创新项目管理方法，实行全程网上数字化管理。按照公平、公正、透明要求，大力推行标准化造价、标准化采购、标准化建设、标准化结算，让职务犯罪在标准化管理流程下无从下手，有效防范了项目招投标、设备选型和工程监理验收过程的商业贿赂风险。

（四）拓宽监督渠道，强化对权力的制约监督。第一，整合监督资源，形成监督合力。全面推行“一岗双责”制，建立由纪检监察部门组织协调的监督工作联席会议，整合财务资产、规划计划、组织人事、法律事务、纪检监察、审计、资本运行等监督资源，开展联合监督，检查岗位人员的职务行为和内控制度的执行情况。坚持推行厂务公开、干部考察任用公开、项目招投标公开、物资采购公开，让权力在阳光下运行，在群众监督下操作。第二，盯住关键部位，加强重点监督。围绕重大投资决策、自用资源管理、资金资产管理、重大工程建设等重点领域，以及项目建设中的立项、招标、采购、验收等重要岗位和关键环节，开展效能监察和项目稽查，进行重点监督。2008年以来，共立项开展效能监察130多项，对先后实施的2600多个工程建设项目进行排查，避免了重大问题的发生，避免和挽回经济损失1700多万元。第三，引入外部力量，健全社会监督。油田公司主动借助外部第三方审计测试，检察院介入招投标过程监督，新闻媒体舆论监督等形式，拓宽监督渠道，使职务犯罪在立体监督下难于藏身。同时，通过与供应商、服务商、工程承包商签订廉洁互保协议，网上公示评标结果等方式，建立乙方对甲方管理人员用权行为的监督机制。油田公司先后与2700多家供应商、服务商和工程承包商签订廉洁互保协议书，发放廉政监督卡上万张，支持乙方对甲方管理人员滥用职权行为进行举报监督。对所有进入油田市场的第三方都进行行贿犯罪档案查询和信用评价，严格落实准入和退出制度，凡对向油田管理人员行贿的一律清理出油田市场。

二、具体效果

检企联防的做法，强化了国企廉政建设，有效地预防了职务犯罪：

（一）找到了一条预防国企职务犯罪的新路子。最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中要求：“积极推动建立各有关单位、部门参加，检察机关充分发挥职能作用的预防职务犯罪组织，形成预防职务犯罪的网络。”检企联合预防职务犯罪工作站的建立，为检察机关介入国企日常性预防、企业借助“法治”力量反腐倡廉搭建了一个平台，创建了一个有效的组织形式，形成了一套工作机制，将检企联防引入制度化轨道，促进检企联防工作走向具体化、有形化。

（二）使法制教育、警示教育、道德教育走向经常化。推进廉政文化进班子、进机关、进厂区、进岗位、进家庭、进项目，使干部职工的廉洁从业、自律自警意识普遍提升。近年来，长庆油田厂处单位领导班子及其成员在党风建设、廉洁从业测评中优良率持续保持在90%以上。

（三）预防职务犯罪出现了双下降的喜人局面。一是职务犯罪发案率明显下降。2005年建站以来，油田公司由建站前每年都要发生几起大案，到现在已基本无大案发生。二是因违纪违法受到处理的各级干部数量明显下降。2010年与2004年比较，下降了86%，确保了公司在大发展中的经济安全运行。公司油气当量2009年一举突破3000万吨，2010年达到3500万吨，2011年将实现4000万吨，2013年将实现5000万吨。

（四）形成了多方参与的立体监督机制。过去，长庆公司的预防犯罪监督，是靠自己内部的同体监督，面对熟人同事，有明显的局限性。实行检企联防，引入司法监督、社会监督，有利于打破人情关系干扰，扩大监督范围，强化监督力度。长庆油田纪委书记比喻说：我们自己说教就像家长教育小孩，习以为常，效果不佳。检察官到企业开展法制教育，就像老师教育学生，具有威慑力，很管用。有效的控制了关键岗位的职务风险。

（五）企业形象和检察机关的社会影响力进一步提升。“未央—长庆检企联防模式”被《法制日报》、高检院《职务犯罪预防工作情况》重点推荐；已有省、市、县（区）26个检察机关组织所属预防部门、重点企业到长庆油田公司学习观摩。冀东油田、陕西省天然气公司、西安车辆厂、中铁二十局等省内外众多企业、单位都推广了他们的经验。

三、主要经验

检企联防是预防国企职务犯罪的一个新探索，新创举。他们的主要经验是：

（一）以企业为主，检企协同行动，形成优势互补。企业是预防国企职务犯罪的主体。预防职务犯罪联络工作站实行企业负责，检察机关指导、监督，纪检监察、审计部门共同配合。按照这一定位，未央区检察院把服务和保障企业经济健康运行作为责任目标，抓住预防教育和惩治查处“两条主线”，在检企联防中，积极配合油田公司开展法制教育，加强制度建设，完善防范机制。将检察机关在预防职务犯罪中的监督、指导、协调作用与油田公司党委、纪检监察部门的主体作用结合起来，将检察机关的惩防优势与企业的内控管理优势结合起来，检企优势互补，形成合力，做到对违纪违法行为抓早察小，防患未然，变事后处理为提前防范。

（二）建立四项机制，规范双方责任，保障检企联防工作站有效运转。第一，建立以风险评估、预警防控为重点的对策研究机制。主要从三个方面切入：一是开展个案剖析。对长庆油田发生的职务犯罪案件，聘请法学、社会学、管理学专家进行深层次研究，提出检察和监察建议，帮助发案单位建章立制。二是开展信息预警。及时通报国有企业案件发生的新动向、新特点。结合油田自身特点，提出对应措施，做到超前预警。三是深入开展风险评估。聘请法律界、审计界10名专家学者组成课题组，深入重点部门、重点岗位调研，排查职务犯罪风险点，提出对策报告。第二，建立以信息交流、组织配合为核心的沟通协调机制。在工作站中，检企双方交叉任职，决策过程事前沟通，交换意见；在工作落实中，检企共同组织、共同参与开展各项预防活动。各工作站每季度召开一次联席会议，领导小组每年召开两次全体成员会议，研究部署预防职务犯罪的阶段性工作。有关重要情况及时沟通，通过编发《预防动态》、《纪检要情》，通报检企双方相关政策法规资讯、重大案件信息，实现检企信息资源共享。第三，建立以线索移送、共同调查为内容的联合办案机制。通过工作站平台，适时移交案件线索。包括移送长庆油田员工涉嫌犯罪需要追究刑事责任的案件，以及接转检察机关不需要追究刑事责任的有关举报。企业纪检监察部门与检察机关配合，参与调查核实涉及油田管理人员的信访举报，配合检察机关查办涉及油田的案件。共同对所涉案件进行分析讨论，探求发案原因，发挥治本功能。第四，建立以明确职责、分级协调为原则的综合保障机制。油田公司下发《关于进一步做好预防职务犯罪工作加强与驻地检察机关联系协调的通知》，明确党委书记为预防职务犯罪工作第一责任人，各片区主要领导为检企联防协调责任人。按照“谁主管、谁负责”的原则，建立严格的问责制度，每项工作的组织人、责任人以及完成时限都有明确规定。为保障检企联防工作站有效运转，长庆油田设置预防职务犯罪工作专职管理岗位，配置必要设备，创造工作条件。并将工作站专项经费纳入单位预算，统筹安排，予以保证。

（三）从制度创新入手，开展标准化建设，确保预防职务犯罪关口前移。长庆油田公司在油田工程建设上，提出了“四化”管理模式：（1）推行标准化设计。规定同等规模的场站，使用同一种设计。不仅设计速度提高近两倍，图纸复用率达到95%以上，而且有效防范了工程管理人员利用职权插手工程设计，与供应商、承包商内外勾结，非法牟利的职务犯罪的发生。（2）实施模块化建设。在标准化设计的基础上，在工厂内完成分项预制，在建设现场进行组合装配。这种标准化流水线的作业方式，既大幅提高了建设速度，也大大减少了现场随意变更、偷工减料、虚报工程量的问题，从而确保了产品质量和工程建设质量。（3）推行数字化管理。采用数字化、信息化管理方法，建立了生产运行、决策指挥、财务信息管理、人力资源管理、合同管理、工程造价、审计管理、物资管理等20多个信息管理系统，强化了经营管理过程的控制和监督。（4）坚持市场化运作。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把施工队伍的引进、供应商的选择交给市场，按照“管办分开、专业实施、协同把关、公平竞争”的运作模式，规范招投标工作，杜绝暗箱操作、人为作弊的风险。

（四）实施“两个延伸”，使用两种手段，在惩防并举中标本兼治。惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成的两个方面。“未央—长庆”检企联防中实施惩防并举，标本兼治的方针。具体做法是“两个延伸”：一方面向案前延伸，分析发案规律，提出预防措施；一方面向案后延伸，帮助发案单位总结教训，堵塞漏洞，加强管理。同时，将油田职务违纪违法的案例，编辑成《油田员工法纪教育读本》，以案说法，教育干部职工学法、知法、懂法、遵法，从而做到洁身自爱，自觉抵制各种诱惑。

四、几点建议

（一）“未央—长庆模式”对预防国企职务犯罪具有普遍意义。建议省纪检委、省人民检察院、省发改委采取实际步骤，在我省大型国企和重大工程项目单位推广“未央—长庆”检企联防预防职务犯罪的做法和经验，推动我省大型国企和重大工程项目单位，与属地检察机关建立联防职务犯罪的工作机制。

（二）目前全国已有18个省市自治区出台了《预防职务犯罪工作条例》。为规范我省的预防职务犯罪工作，为检察机关与企业、单位联防反腐提供立法支持，建议省人大研究未央检察院与长庆油田公司开展检企联防的实践经验，抓紧出台我省的《预防职务犯罪工作条例》。在省人大立法完成前，建议以省委、省政府名义，先期出台“预防职务犯罪工作的指导意见”。

（三）建议省纪检委、省人民检察院对“未央—长庆”检企联防的创新实践继续给以支持和关注。组织有关方面专家，对“未央—长庆”检企联防的实践进行深入研究和科学总结，帮其进一步完善。同时重视研究检企联防中出现的新情况、新问题，给予具体指导，促进巩固提高。

（四）“未央—长庆”检企联防为我省深化国企反腐提供了新的思路，建议省内传媒对“未央—长庆模式”给以报导宣传，在全省营造兴廉反腐的舆论风气，促进我省预防职务犯罪工作的深入开展。

 

课题组顾问：田  源  陈嘉桢  巩富文

课题组组长：钟高适

课题组成员：陈四长  李炳炯  周伯光  刘秀珍

郭卫东  张宏德  陈京春  田鹤城

王海燕  李承明

 

 

 

 

二○一一年十一月二日