关于我省重点示范镇建设模式的调查报告

 

省委、省政府：

最近，我委专题调研组对关中和陕南陕北19个重点示范镇建设的进展情况进行了一次系统的调研。现将我们的调查情况与建议报告如下：

一、五种模式

今年，省政府在原确定全省建设107个重点镇中，筛选出30个发展潜力大、发展前景好、特色鲜明的镇作为重点示范镇，加大力度，重点扶持，使之发挥示范作用。目前，30个重点示范镇的建设已全面启动，规划编制和一镇一模块的设计方案已完成。各镇均开辟了500亩以上相对集中的建设新区，并制定了扶持政策。截至9月底统计，30个重点示范镇累计已开工项目397个，完成投资33.26亿元，起步良好。

根据我们这次的调查，全省重点镇特别是30个重点示范镇在建设实践中初步形成了5种建设模式。

（一）政府主导型模式。这种模式的特点是：由市县政府出面组织，包装建设项目，利用已有的融资平台，与金融机构签订融资贷款协议，筹措资金，推进重点示范镇基础设施建设。西安市就是这种模式，他们把重点示范镇的基础设施和公共服务设施项目进行整体包装，以省市扶持资金作为资本金，进行融资，率先在全省建立了重点镇建设的投融资平台，为今后三年重点镇建设打下了良好的资金基础。

（二）开发区主导型模式。这种模式的特点是：将省、市、县（区）三级政府配套建设资金和建设用地指标，给予驻镇开发区管委会，利用开发区的体制和机制优势，推进重点示范镇基础设施建设。宝鸡市蔡家坡镇、法门寺镇、常兴镇等重点示范镇就是这么做的，他们将省上1000万建设资金和1000亩建设用地指标，分别交给驻镇的蔡家坡开发区管委会、曲江新区管委会、眉县农业开发区管委会运作，充分发挥开发区在项目筹划、招商和管理等方面的优势，以此来进行重点镇示范建设。

（三）大型企业主导型模式。这种模式的特点是：示范镇政府将全镇建设项目进行整体包装，委托大型企业开发建设，待基础设施建设配套齐全后，镇政府和企业按一定比例共享后期产业发展和房地产开发等项目收益。宝鸡市绛帐镇就是采用这种方式。他们将全镇建设项目进行筹划包装后，委托江苏无锡新农村建设投资集团公司开发建设，待项目建设完成后绛帐镇政府和无锡新农村建设投资集团按一定比例共享后期产业发展收益，有效解决了重点镇建设资金缺乏和经验不足的问题。

（四）城市带动型模式。这种模式的特点是，示范镇依托毗邻中心城区的有利条件，主动延伸对接城区道路、供水、供热、供气等市政基础设施，与主城区对接发展，实现资源共享。延安市河庄坪镇就是这么做的。该镇毗邻延安城区，利用其为延安主城区未来拓展区的有利条件，优先安排引进项目，对接城区市政基础设施和公用服务设施，通过主动与主城区对接发展，使重点示范镇建设工作顺利推进。

（五）政企共建型模式。这种模式的特点是：示范镇政府与驻镇企业协调，实现与企业生活服务区设施共享，并在政府大力支持下，企业参与镇区基础设施和公共设施建设。延安市店头镇、交口河镇和汉中市崔家山镇就是这种模式。这几个镇与驻镇企业通力合作，逐步实现镇区与企业生活服务区医疗卫生、供水排水、污水处理、教育文化等设施的共建共享。镇政府与驻镇企业共建共享镇区基础设施和公共设施，不仅加快了重点示范镇建设的步伐，还有效地克服了镇区二元结构现象，有利于创建一元化的新城市社区。

以上几种模式都是在重点镇建设实践中的创造，可供各地因地制宜地借鉴和参考。

二、存在问题

当前重点示范镇建设存在的主要问题是：

（一）一些市县政府扶持力度还不够。由于认识还不到位，存在等靠要思想和畏难情绪，部分市县没有按照省上要求制定实质性的扶持措施，或出台适合本地情况的实施细则。部分重点示范镇新区项目建设进展缓慢或尚未开工建设，在一定程度上影响了重点示范镇建设的进展。

（二）资金“瓶颈”限制突出。重点示范镇建设资金主要来源于政府投资、社会融资和土地增值三个方面。目前，省政府第一批500万元资金已经到位，但社会融资和招商引资则比较缓慢。重点镇建设资金过去主要依靠市县城投公司融资贷款和土地开发筹措，但是今年以来，由于国家全面清理地方融资平台，重点示范镇融资贷款严重受阻，资金瓶颈制约严重。目前全省重点示范镇建设投资仅完成全年计划的61%。

（三）土地指标没有完全落实。省上承诺的1000亩土地指标还未落实，许多重点示范镇招商引资项目和基础设施项目不能及时开工，部分重点示范镇有违法违规用地现象。省上要求每个重点示范镇利用农村宅基地复垦方式实现1000亩土地增减挂钩，但是由于移民安置和宅基地复垦费用过高，有些镇的土地增值收益仅够宅基地置换的费用支出，土地经营收益十分有限，加之宅基地置换过程复杂、时间较长，影响了项目的开工建设。

（四）镇区之间管理体制不顺。多数重点示范镇与风景名胜区、开发区、驻镇大型企业生活服务区共处同一区域，这些部门和单位互不隶属，又没有协调机制，彼此间配合不力，造成示范镇建设工作无法有效统筹，镇区资源不能很好共享。如榆林市锦界镇内就有镇政府、市级榆神工业园区管委会和神木县锦界工业园区管委会等三个不同级别的管理机构，各自职能交叉重叠，责权不清，相互掣肘，影响和制约了一体化发展。再如延安市河庄坪镇镇内就有长庆采油一厂、陕西高速集团延靖分公司和南泥湾采油厂等驻镇大型企业，其办公和生活基地内的供电、供水、供热及污水处理设施齐全，通过改扩建以后完全可以满足镇区需要，既节约土地又节约资金。但是由于缺乏有效的协调机制，很难做到共建共享。类似的情况在其他重点示范镇建设中也程度不同地存在。

（五）机构设置落实不到位。经省委、省政府同意，省编办已经发文，允许2万人以上的建制镇设立公用事业管理办公室，给予1个人员编制。但多数重点示范镇仍未落实这一政策。和一般镇相比，重点示范镇建设项目多、投资大，需要相应的管理和专业技术人才。由于这一问题尚未落实，不利于管理工作的需要。

（六）镇政府主体作用发挥不够充分。省委、省政府已赋予重点示范镇县级经济社会管理权限、建立镇一级独立财政。但这些政策并未落实到位，目前多数镇在管理权限和财政体制上仍沿袭原有体制，使得重点示范镇建设处处要依靠市县相关部门协调推进，示范镇的建设主体作用未能显现，重点示范镇的自身活力还没有激发出来。

三、几点建议

针对以上情况，我们提出以下建议：

（一）创新管理体制。下功夫推进扩权强镇。一是全面落实省上确定的赋予重点示范镇县级经济管理权限和部分社会管理权限的规定，充分发挥各重点镇建设的主体作用。按照将示范镇建设成县域副中心的要求，参照浙江等地做法，建议重点示范镇一把手由县委常委或副县长兼任，以更好地发挥领导和协调作用。二是理顺体制，实现资源共享。由市县政府出面协调，将其驻镇企业生活服务区纳入重点示范镇管理范围，实现学校、医院、供水、供电、污水处理、供暖等设施共享，减少重复建设和浪费。同时，理顺重点示范镇镇政府与驻镇开发区关系，明确各自职能，避免机构重叠。可实行驻镇开发区管委会党政主要领导与重点示范镇镇政府党政主要领导交叉任职，或将两个机构合并，实行两块牌子一套班子的管理方式。三是按照中央编办等六部门《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》精神，认真抓好我省列入试点的两个镇的工作，取得经验，给面上工作起到示范作用，把重点镇建设成发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城镇。

（二）逐步建立镇级独立财政。按照财权与事权相匹配的原则，理顺县区与重点示范镇的财力分配关系。在尚未建立镇一级独立财政之前，积极扩大重点示范镇财政支配权。县区与镇财政采取确定基数、超收分成、一定三年的办法，镇上土地出让收入除上交有关税费外全部留给镇上，驻镇企业和单位在镇上的基建配套和各种收费统一纳入镇财务专户管理。统筹各种专项资金，向重点示范镇倾斜，集中捆绑投入，提高资金使用效率。市、县（区）两级政府要抓住国家建设保障性住房的机遇，统筹安排重点示范镇各类保障性住房建设，提高重点示范镇人口聚集度和发展活力。

（三）因地制宜的解决建设用地。土地问题是当前制约重点镇建设的重要问题。应因地制宜加以解决。榆林两个重点示范镇地处毛乌素沙漠边缘，镇区周边为荒漠沙丘，可取消其土地增减挂钩要求，解决建设用地指标；延安地处黄土高原丘陵沟壑区，农村宅基地复垦效率低、成本高，可改为利用荒地和河滩复垦方式实现土地增减挂钩的要求；关中地区重点示范镇大多位于基本农田保护区内，陕南地区重点示范镇则位于生态脆弱和土地资源短缺地区，要严格执行利用农村宅基地复垦方式实现土地增减挂钩的要求，复垦范围可扩大到县域内进行。

（四）用市场运作方式筹集基础设施建设资金。重点示范镇的基础设施建设资金，要采取多元化、市场化的方式筹集。除财政投入和银行贷款外，要积极引进大型企业和民间资本参与。采用BOT模式，即建设-租赁-移交模式，镇政府将经营性基础设施或工业项目的建设和运营权特许给企业，允许其在规定期限运营并取得预定的资金回报收益，特许期满后，将项目移交镇政府。也可以采取TOT模式，即移交-运营-移交的项目融资方式，镇政府将建设好的供水、供气等项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给企业，由其运营管理，收回投资并取得合理回报，期满后再交回镇政府。还可以采取PPP模式，即企业与政府合作，参与示范镇医疗卫生、教育、信息、环境保护等公共设施建设。另外，还可采用债券融资、投资基金、信托融资等市场化模式，多渠道筹集建设资金。

（五）加强人才引进和培养。建议省政府从规划、建设和管理部门中选派一批专业干部到重点示范镇挂职锻炼，直接参与重点示范镇建设工程。同时，从重点示范镇遴选相关干部和工作人员到省市职能部门学习和培训。鼓励规划、土建和管理等专业的大学毕业生到重点示范镇就业，实行与大学生村官一样的优惠政策。另外，还可根据示范镇建设的人才需求，依托省内职业技术学校，采取定向招生、委托招生等方式，培养一批学有所专，技有所长的技能型人才，为示范镇建设提供人力资源保障。

 

课题组组长：李同昇

副  组  长：宁长珊

成      员：张仲良  张建民  马文义  李向国

王圣学  郑小寅  秦建民  王文华 

王海燕  党铖栋

 

 

 

 

                       二○一一年十月二十日