关于西安市开展社会管理创新综合试点工作的调查报告

 

省委政法委：

西安市是中央政法委、中央综治委去年十月确定的全国社会管理创新综合试点城市。最近，我们对该市的试点情况进行了一次调查研究，认为西安市的试点工作，领导重视，措施有力，初见成效，已探索出一些可供面上借鉴的经验。现将调查情况报告如下：

一、主要做法

（一）以理念创新为先导高点起步

当前，社会管理中出现的一系列新问题，是在改革开放的历史大背景下形成的。解决这些新问题，也必须以改革创新的精神来解决。西安市在开展社会管理创新综合试点工作中首先从理念创新入手，明确提出了五条指导原则：第一，树立以人为本、服务为先的理念，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。第二，树立多方参与、共同治理的理念，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。第三，树立关口前移、源头治理的理念，积极构建源头治理、动态协调、应急处置三者相互衔接支撑的理念。第四，树立统筹兼顾、协商协调的理念，兼顾好各方面群众的关切，促进社会动态平衡。第五，树立依法管理、综合施策的理念，运用经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等多种手段规范社会行为。市委、市政府本着这些指导原则，研究制定了《西安市关于加强和创新社会管理工作的指导意见》、《西安市社会管理创新工作总体方案》等文件（草案），采取召开座谈会、专题研讨会等形式，广泛征求社会各界、市级部门、专家学者对社会管理创新综合试点工作的意见建议，先后12次修改完善《意见》、《方案》，明确了社会管理创新综合试点工作的指导思想、目标任务、基本原则，力争用2—3年时间，在全市建立形成与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，实现“西部领先、全国一流”，努力成为全国首批社会管理创新示范城市。西安市政法委作为社会管理工作的协调和指导机构，主动承担职责任务，加强组织协调、工作推进与督导检查，按照“总体规划、重点突破、分步实施、项目带动、整体推进、务求实效”的工作思路，制定并全面实施社会管理创新的重点工程，强力推进社会管理创新试点工作。目前，各区县结合当地实际，积极组织推进，力争使西安社会管理创新工作由单项突破向全面推进转变，努力使西安综合试点工作成为全省的先进典型，走在全国前列。

（二）从机制创新入手改善和加强社会管理

西安市的试点工作，不是从表浅层着眼解决当前社会管理中的一些应急问题，而是从体制机制创新入手，着眼从治本上解决问题。本着这一指导原则，对试点中一些深层次问题从治本上进行了积极探索。主要作法是：（1）完善党和政府主导的维护群众权益机制。建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、社会稳定风险评估机制。今年1-9月，西安市对79项涉及群众利益的重大社会决策和重大工程项目进行了社会稳定风险评估，对可能出现的社会矛盾事前采取了预防措施，将苗头性、倾向性、潜在性问题，最大限度地解决在基层。（2）完善流动人口服务管理机制。落实“以证管人、以房管人、以业管人、以网管人”的流动人口服务管理新办法。积极推进流动人口“一站式管理服务中心”和综合管理服务信息平台建设，解决流动人口失控、漏管问题。（3）完善特殊人群服务管理机制。建立健全社区矫正工作，解决好刑释解教人员安置帮教工作，加强对高危重点人员排查管控，落实稳控措施。（4）完善非公经济组织和社会组织管理延伸机制。不断提高党团、工会组织在非公经济组织中的覆盖率，健全社会组织统一登记、分类管理、行业指导、综合监管相结合的管理体系和运行机制。（5）完善重点地区社会治安综合治理机制。健全“严打”长效工作机制、排查整治长效工作机制，着力构建专群结合、点线面结合、人防物防技防打防管控相结合的治安防控体系。到2011年9月，全市现有专职治安巡逻队56支、今年新增2775人，目前总数已超过1万人；全市共建立临时性专职群防队伍14支，共3050人，今年新组建红袖章“平安自愿者”等义务巡逻群防队伍3.1万人、全市共达到35.37万人。全市累计投入技防建设经费1.6亿元；建立视频监控室4532个，视频探头76345个，配备工作人员8456人，今年通过技防设施共侦破、查处刑事案件372起，治安案件453起。建立了校园及周边安全防范机制，深入开展基层平安创建活动，群众安全感持续稳步提升。（6）完善网络互动管理机制。建立互联网信息内容主管部门、互联网行业主管部门、打击网络违法犯罪主管部门的协调配合机制。健全与新闻宣传部门的沟通机制、网上舆论引导机制，建立网络舆情监测研判、重大案件快速反应、网上网下信息处置联动、网络安全技术保障等机制，提高网络监测、预警、侦查、控制和处置能力。

（三）用“项目化”管理方式抓好基础性建设

西安市在试点中，将社会管理中的基础性建设用项目化的方式，抓好工程建设，取得良好效果。他们集中确定了“十大工程”。即：民生工程、和谐工程、强基工程、平安工程、融入工程、回归工程、净化工程、延伸工程、互动工程、天网工程。并把这十大工程分解成34个项目，逐项落实到市级各部门、各区县、各开发区。“十大工程”的实施，对加强和改善社会管理起到积极作用。例如，在实施强基工程的过程中，西安市加强基层“两所一庭一室”（派出所、司法所、法庭、检察室）建设，在全市180个街道（乡镇）落实了“一委一办一中心”（综治委、综治办、综治维稳工作中心），积极在社区、村庄、企事业单位建立综治维稳工作站，努力形成覆盖城乡、条块结合的基层服务管理工作网络。又如，在实施天网工程的过程中，西安市以政府政务网为依托，整合信息资源，建立和完善以“人、地、物、事、情”为主要内容的社会管理综合信息系统。加快公共安全应急体系建设，完善突发事件应急管理机制，建立了西安市应急指挥中心。强力推进社会治安防控体系“天网”工程，力保今年全市技防视频监控探头数达到15万个，2012年底达到20万个，2013年底达到30万个，全面提升震慑、预防和打击各类违法犯罪的能力。

（四）明确领导责任，抓好“四个落实”

西安市在试点中，强调抓好“四个落实”，明确各级领导责任，为整个工作提供了组织保障。“四个落实”是：（1）落实“一把手”领导责任制。把社会管理创新综合试点工作作为“一把手”工程，纳入各级党政领导班子、领导干部任期目标和综合考评体系；（2）落实“常态化”工作保障制。抽调专门力量，落实专项经费，形成政策向社会管理创新倾斜、投入向社会管理创新集中、人员向社会管理工作投放的良好局面；（3）落实“项目化”实施责任制。各区县、各开发区和市级各部门把综合试点项目目标任务进行量化细化，明确每项试点任务的牵头单位、责任单位和完成时限，分解落实到具体部门、具体责任人，签订“军令状”，确保社会管理创新综合试点的每项工作都有人抓、有人管；（4）落实“动态化”管理督查制。市社会管理创新领导机构每周深入基层督导检查，每月召开会议通报讲评、每季召开经验交流会推进，及时研判形势，严格考评奖惩，有力推动了试点工作的进展。

二、初步成效

西安的试点工作，虽然时间不长，但已取得初步成效。社会活力进一步激发，和谐因素进一步增加，不和谐因素进一步减少。与去年同期相比，2011年1---9月，到市集体上访批次同比下降70.8%，人次同比下降70.5%，人民群众对社会治安满意率明显上升。

（一）社会矛盾从源头上得到治理。民生工程是加强和改善社会管理的根本。西安市把民生工程作为“十大工程”之首着力加以推进。2011年，西安市用于改善和保障民生的财政投入预算为188.3亿元，比2010年增加55.2亿元。人均低保标准2009年城市为每月221元，农村为每月67.5元。2011年低保标准都有所增加，城市为每月330—360元，农村为每月106—110元。今年，西安市加大工作力度，积极推进城中村改造和廉租房、保障性住房建设，社区（农村）医疗和医保改革，为全市老年人办理了优待证；另一方面，积极实施市民菜篮子和农村（城市贫困家庭）中小学生蛋奶工程，推行城市一卡通、半价公交、免费公厕、免费公园、放心早餐、群众厨房、便民超市、老年公寓、文化服务站、大学生创业孵化基地等建设，组织开展“大调解、大接访、大走访”等活动，使广大市民切身感受到服务管理更便捷、更文明、更和谐。在试点工作中，灞桥区针对征地拆迁、项目建设、国企改革诱发的社会矛盾以及下岗职工、困难群众、低收入家庭就业、就医、子女就学等主要困难，及时调整工作思路，完善政策措施，提高征地拆迁补偿标准，加快居民安置进度，增加公益性就业岗位，进一步完善社会保障制度。将公共服务投入占全区财政支出的比重提高到八成以上，使群众迫切需要解决的民生问题显著改善，从源头上消除了长期积压的社会矛盾，保障社会持续稳定发展。

（二）社会矛盾进一步得到化解。西安市各区县在工作中大力整合社会各方资源，积极建立综治维稳中心和矛盾纠纷调处平台。到2011年9月，全市建立乡镇（街道）综治维稳中心180个，建成率100%；在2640个村（社区）和2981个企事业单位设立了综治维稳工作站；建立行业性、专业性调解组织92个、专职调解队伍1359支，对维护社会稳定，化解社会矛盾起到积极作用。莲湖区法院建立了“执前和解”、“非诉调解”的“一站式”立案调处服务大厅，使涉诉群众解决纠纷更加便捷。交警莲湖大队设立了“交通事故调解室”和“人民法院道路交通事故巡回法庭”，实现人民调解、行政调解、司法调解的“三调合一”，快捷处理各类交通事故纠纷。大多数社区积极推行“网格化管理，组团式服务”，努力化解社会矛盾，解决群众迫切需要解决的问题。现在，西安市已初步形成了矛盾纠纷预防关口前置、矛盾化解各方联合协调的工作体系，对预防社会矛盾纠纷的进一步激化起到积极作用。

（三）重点地区社会治安有所好转。西安市各级社会综合治理部门加大执法力度，使重点地区社会治安工作迈上新台阶。组织开展了“三防一打”、“秦风战役”等专项整治行动，严厉打击各类严重暴力犯罪、黑恶势力犯罪及“两抢一盗”等多发性侵财犯罪。对全市189个治安重点地区进行挂牌整治，通过媒体发布，主动接受人民群众的监督，落实领导责任，限期进行整改，一批治安重点地区和突出治安问题得到有效整治。西安市公安局把火车站及周边地区作为社会治安和交通管理的重点，部署和采取“打击五类人专项行动”、“创首善、保世园”等一系列措施，破获了一批影响较大的案件，处理了一批违法犯罪分子。同时，增加治安服务岗亭，发放《便民服务卡》和《治安防范宣传手册》，全天候为过往群众提供指路、咨询等各种便民服务，使火车站治安形势大有好转。上海、武汉、成都等城市火车站地区管理部门专程来西安现场观摩、学习和交流经验。

（四）社区服务与管理得到进一步加强。加强社区服务和管理是创新社会管理的基础性工作。西安市各区县坚持把工作精力和注意力放到基层，把人力、财力、物力投放到基层，加强社区规范化建设，健全社区管理服务体制，增强社区管理服务功能。目前，全市共建立农村社区服务中心820个。新城区韩森寨街道咸东社区以提升党建水平为抓手，成立了有驻地十二家企事业单位党组织领导人参加的党建联席会，整合各单位资源，为社区居民服务。建立了驻地单位在职党员参与社区服务管理工作“一证三卡”制度（即党员身份证、党员参加活动记录卡、党员现实表现登记卡和党员现实表现情况反馈卡），努力践行“有难题找支部，有困难找党员”的为民服务承诺。雁塔区世家星城社区采取市场化运作、社会化管理的方式，为社区引入了医疗、托幼、健身、培训、家政等社会专业团队；与90余家私营商铺签订了“服务居民、惠及百姓”的双向协议，21个便民超市、便民药店为群众提供免费送货上门服务；建立了信息服务平台，汇集社区及周边地区的服务资源信息，为居民提供服务项目信息指南。此外，还成立了20多个社区民间文化团体，丰富了居民的文化生活。

（五）流动人口和特殊人群管理工作有了改善。雁塔区山门口村创新出“五个一”管理模式：即“每户出租屋有一名管理员（房主），一套电子门锁，一本《暂住人口登记本》,一块安全提示栏，一份由派出所、村委会、出租户签订的《三方责任书》”，明确了“派出所主管责任、村委会协管责任、出租户的直接责任”，及时全面准确地掌握了社区内人口流动状态，改善和加强了流动人口服务管理。西安市司法局在全市21个司法所先期试点的基础上，建立了10家社区矫正工作站，着力解决好刑事解教人员的安置帮教工作，形成了“在监有人教，出监有人接，回归有业就，社会有人帮”的“四有”帮教新模式。这一模式受到了中央和省委、省政府的充分肯定。

三、几点建议

（一）在面上推广西安市试点经验。西安市在试点中探索出的“以理念创新为先导高点起步”、“以机制创新入手改善和加强社会管理”，“用‘项目化’管理方式抓好基础性建设”，以及用“四个落实”的制度把领导责任落到实处的做法，符合中央布署，具有创新意义，值得面上推广。建议进一步总结西安社会管理创新综合试点工作的经验，在我省召开的加强和创新社会管理工作经验交流会上加以介绍。同时，组织新闻媒体进行系列报道，为我省加强和创新社会管理工作创造良好的舆论氛围。

（二）改革和完善社会管理工作体制。根据中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》，结合中办、国办“关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知”精神和西安市的试点实践，建议将“陕西省社会治安综合治理委员会”更名为“陕西省社会管理综合治理委员会”并下设办公室，在原社会治安综合治理委员会职能的基础上，增加协调和指导人口服务管理、维护群众权益、综合督导、基层基础工作、重点治理等社会管理职能，增加编制和人员。同时，将信访、土地、教育文化、工商管理、劳动就业、医疗卫生、社会保障、食品药品、安全生产、新闻宣传等参与社会管理的部门作为成员单位纳入社会管理体系之中。

（三）加强社会管理的队伍建设。从西安试点的实践看，目前我省社会管理队伍明显不适应加强和创新社会管理的要求。专业人员缺乏，在一些难度较大的领域，社工等专业人才短缺的问题十分突出，志愿者队伍也比较薄弱。为此建议，依托党校、行政学院和大专院校，加强党政机关专职社会管理干部的教育培训，提高其社会管理能力和水平。完善社会管理干部队伍的培养、选拔、使用、激励机制，规范岗位设置、薪酬待遇、考核评价等制度，建立起相应的专业调解、专业社工、专业监控、专职巡防、专职保安、专职心理矫治等新型社会管理专业队伍。同时，要壮大社会管理志愿者队伍。建立志愿者服务平台，引导社会各界有志于社会管理、具有一定专业能力的离退休人员、青年学生、专业工作者参与志愿者队伍，提供适应群众需求的社会服务。

（四）加大社会管理工作的财力投入。目前，基层社会管理经费紧缺，难以满足日益繁重的工作需要，致使一些社会管理项目不能如期实施。为此建议，建立我省社会管理投入长效机制。省、市、区县要将创新社会管理经费实行专项单列，并纳入财政预算，实行专户管理，确保专款专用，并根据财力增长情况逐步提高。财政的经费投入要向基层和重点项目倾斜，以确保街道（乡镇）、社区社会管理创新工作的顺利运行。

 

 

 

课题指导：邓 理

课题组顾问：杨尚勤  白智民  杨发民

课题组组长：冯家臻

课题组副组长：牛  昉  王治国

课题组成员：胡义成  杨红娟  张燕玲  周亚杰

执        笔：冯家臻  牛  昉  杨红娟  张燕玲

统        稿：冯家臻  牛  昉  王治国

 

 

 

                    二○一一年十月二十五日