 |
我省水利建设中急需解决的几个重大问题(2011)
来源： 办公室 日期： 2013-12-30 16:11:31
我省水利建设中急需解决的几个重大问题
省委、省政府：
今年1月29日中共中央国务院发布了《关于加快水利改革发展的决定》。1月31日省委书记赵乐际同志写信给省决咨委，要求就“加快陕西水利建设”这一重大问题进行专题研究,提出报告。接到这一指示后，省决咨委立即集中16位水利和相关专家成立了课题组，开展了长达数月的深入调查和专题研究。鉴于省委、省政府已就贯彻今年中央一号文件精神，对全省水利建设作出了全面部署。我们这份研究报告只就全省水利改革和发展中几个重大问题作了专题研究，现将我们的意见报告如下：
一、我省急需加快建设一批大中型水源工程
我省长期缺水的根本原因，是最近三十年来基本没有建设大中型水利工程。陕西原本就是一个严重缺水省份，全省水资源总量只有423.3亿立方米，人均占有量只有1230 立方米，仅为全国平均水平的一半。而且时空分布严重不均， 60%以上集中在七、八、九3个月,地域分布也极不平衡，70%水资源集中在陕南，关中和陕北广大地区只占30%。在工业化、城镇化加快发展的形势下，全社会对水资源的需求日益增长。据推算，按照省十一次党代会提出的经济社会发展目标，在未来10年内，全省城镇生活用水量年均将增长3%，工业用水量年均将增长7%，农业用水量年均将增长1.9%。到2020年全省需水量将由现在的117亿立方米增加到146亿立方米，我省现有的供水能力只有100亿立方米，缺水量高达46亿立方米，这将成为制约我省经济社会发展的重大障碍。解决水资源短缺的关键，是要很快建设一批大中型水源工程。七十年代我省曾用10年左右时间，建成石头河、冯家山、石砭峪、宝鸡峡等47座大中型水利工程，使供水能力由35亿立方米增到80亿立方米，净增45亿立方米，使全省有效灌溉面积由823万亩，增加到1982万亩，粮食产量由100亿斤，增加到150亿斤。同时，城市用水和工业用水的尖锐矛盾也大大缓解。但此后30多年来，我省除建了黑河和二期抽黄工程，仅增加供水能力6亿立方米外，再未上大中型水利工程。以黄河为例，沿黄的青海、甘肃、宁夏、内蒙、山西、河南，都在黄河上修建了大型蓄水工程，而我省至今未建一座。龙门、蹟口、古贤和泾河上的东庄，议了几十年均未付诸实施。这是造成当前我省水资源严重短缺的根本原因。这次省委、省政府作出决定，在今后十年内建设20项水源工程。计划十年内增加供水30亿立方米，这是十分正确的重要决策。我们认为，在双十工程中，要突出抓住引汉济渭、东庄水库和大泉引黄这三大重点工程，因为这三大工程在计划的30亿立方米中占到近28亿立方米。拿下这三大工程，就获得了决定性胜利。
1、引汉济渭工程。这是我省南水北调的重大水资源配置工程，年调水15亿立方米，这项工程建成后能基本满足关中城市群，包括西安等5个大中城市，长安等11个县（市、区）生活及工业园区的用水需求，并可增加渭河水量，改善渭河流域的生态环境。同时，还可向黄河输送可观的水量，为陕北能化基地引用黄河干流水提供支持。因此，我们建议，这项工程应放在最优先位置，加大投资，加快建设。鉴于引汉济渭工程，地形复杂，线路很长，涉及县乡很多，建议参照国家建设大型水利工程做法，设立专门机构，统筹工程建设和移民安置。并建议由省人大常委会作为重大事项作出相应决议，予以法律保障。
2、东庄水库工程。这是一座以防洪、减淤、调水、调沙、供水和发电等综合利用的大型水利枢纽工程，可控制泾河95.1%的流域面积，总库容30亿立方米，其中调水调沙库容可达20亿立方米。经调查，泾河多年平均径流量为17-19亿立方米，由于缺少有效的蓄水工程，每年约有15亿立方米的水付诸东流。水库建成后，将减轻渭河下游防洪压力，减少泥沙淤积。同时年可供水7亿立方米左右，保证渭北部分地区生活和工业用水，扩大部分灌溉面积。当前，东庄水库要加大资金投入，做好前期准备工作，同时要做好黄委会和水利部工作，尽快立项，开工建设，力争2020年前建成，发挥效益。
3、榆林黄河大泉引水工程。黄河是我省最大的过境河流。目前沿黄河各省（区）都在黄河干流上建成大型蓄水工程，大量引用黄河水。而我省因没有大型蓄水工程，致使国家分配我省黄河干流的14亿立方米用水指标，每年实际用水量还不到3亿立方米。陕北是国家能源化工基地，也是我省经济最具潜力的增长极，对水资源的需要极为紧迫。陕北现有的水资源已全部配置给了项目，今后新上项目的用水必须从黄河干流引水解决。大泉引水工程正是解决从黄河给陕北能源基地引水的关键性工程。这一工程计划引水5.87亿立方米，沿途向神府煤电基地和部分城镇提供生活用水及生态用水，向榆神煤化工业区、大保当工业区供水，最后与榆横工业区供水系统联网，构成陕北能源基地的供水枢纽。考虑到这项工程主要解决榆林的供水，因此，建议由省上和榆林市共同组建指挥班子，以省为主指挥，落实人员和投资，力争年内开工，2020年前全面建成，发挥效益。
二、我省急需修复和增加灌区的灌溉设施
当前，在我省5996万亩耕地中，有水利设施的灌溉面积为2214万亩，但实际灌溉面积只有1630万亩，仅占应灌面积的74%，而且还呈逐年下降趋势。据统计，从1998年到2008年的10年，全国有效灌溉面积增长10%；我们四邻中的甘肃省增长18.7%；河南省增长24.9%；山西省增长4.4%；宁夏自治区增长5.6%。唯独我省不仅没有增长，反下降了7.7%，这不能不说是个严重问题。造成这一问题的原因，除上述讲到的多年基本没上大中型水源工程外，另一个重要原因，就是灌区设施年久失修，损毁严重，保灌能力显著下降。
我省农田灌区大多建设于上世纪六、七十年代，最长的已运行70多年，最短的也已运行30多年。由于只用不修，加之天灾破坏，损毁十分严重。但是长期以来，灌溉设施的维修养护没有投资，只有任其老化，功能衰减。据不完全统计，目前已造成553万亩灌溉面积不能灌溉，占应灌面积的四分之一。因此，按照今年中央一号文件的要求，大力实施对现有灌区水利设施的修复配套，提高保灌能力，是我省当前急需解决的又一个重大问题。为此，我们建议：
1、大力修复大中型灌区的灌溉设施。具体目标和任务是，到2020年，基本完成大中型灌区修复配套任务。同时，在水土资源条件具备的地区再新建一批灌区，以增加有效灌溉面积。争取2020年全省有效灌溉面积由2009年的1940万亩增加到2300万亩，占到全省耕地面积的39.4%，比2009年提高7%。
2、加快大中型灌区续建配套与节水改造。“十二五”末要使12个大型灌区中至少有5个灌区完成续建配套与节水改造任务。到“十三五”末完成剩下的7个灌区续建配套与节水改造任务。全面完成干、支渠、末级渠系衬砌及各类渠系建筑物改造。使渠道衬砌完好率达90%以上.同时，力争到“十二五”末，在25个中型灌区中完成10个灌区的干、支渠及末级渠系衬砌工作。其余15个到“十三五”末全面完成。使渠道衬砌完好率达90%以上，渠系建筑物完好率90%以上。全省灌溉水有效利用系数达到0.55以上。
3、加强小型水利建设。小型水利是全省水利的重要组成部分，灌溉农田800多万亩，约占全省灌溉面积的40%。它还担负着解决农村1900多万人饮水的任务，年供水量达到42亿立方米，约占全省总供水量的50%左右。小型水利建设应坚持“三水”（地表水、地下水、雨雪水）齐抓，“蓄、引、提”并举的方针，恢复一批，改造一批，新建一批。建议在全省推广安康市“小工程、大群体”经验。因地制宜地发展机井、塘库、水窖、抽水站，推行高效节水，提高农田用水效率。
三、改革现行的农田水利管理体制
在上世纪八十年代以前，我省大中型灌溉管理单位均为全额拨款的事业单位。八十年代以后，实行“收入不交，差额不补，以丰补歉，自求平衡”的企业化管理模式。鉴于这种管理制度暴露出不少弊端，随后根据国务院文件省政府又于2004年进行了改革，将灌溉管理单位定为准公益性事业单位，实行管养分离。但这次改革只将灌区的防汛、排涝、抗旱等定性为公益性，对其工程的运行管护及其人员工资福利由财政负担，而对农业灌溉管理仍继续实行自收自支体制不变。大中型灌区灌溉管理资金来源，依旧靠收水费解决。水费标准又由政府统一定价，灌区管理单位嫌标准低，收的钱连维持职工工资都不够，灌溉越多，赔的越多，不愿多灌。据对12个大型灌区的调查，农民每亩次灌溉的平均费用，自流灌区30-40元之间，抽水灌区40-60元之间，费用较高的达到80-90元，甚至超过百元，农民又嫌水费高，只浇“救命水”，不浇“丰产水”。结果是灌区和农民都不愿多浇地，两方面都没有积极性。另外由于经费困难，灌区管理段、斗渠的群众管水人员，劳动报酬极低，每月仅有250元至500元，养老、医疗等福利更没有着落，为此这些人经常上访。
今年中央一号文件明确规定：要“深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。”为此，我们建议：
1、应将原定为准公益性质的国有灌溉管理单位也纳入财政供养单位。财政除对防汛、排涝、抗旱等人员经费及工程维修养护经费给以全额拨款外，还应将灌溉管理单位人员的经费及工程维修养护经费纳入预算，予以全额保障，实行收支两条线管理。这种改革可先在省直宝鸡峡、泾惠渠、交口、石头河、桃曲坡等五大灌区试行，取得经验后，逐步推开。据测算，省直五个大灌区，共有管理人员3340人（编委审定的数），其中，防汛、排涝、抗旱等人员671人，财政已全额负担；农业灌溉人员2669人，按每人每年4.5万元人头经费框算，约需1.2亿元。另外，财政每年安排防汛、排涝、抗旱等工程维修养护费用5000万元（按定额应安排1亿元）。总计，省财政每年再增加1.7亿元。便可使大型灌区彻底走出“自收自支自养”的消极管理体制。
2、对农业用水水价实行综合改革。今年中央一号文件要求“按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革”。目前我省收缴的农用水费并不多，全省每年约1.37亿元。农业是弱势产业，国家一直实行补贴政策。全国已有一些省实行农用水费免交。我省西安市也实行免交，效果很好。我们建议先在省直五大灌区试行免收农业、林业、畜牧业用水水费。对农业灌溉抽水电费，按照中央以工补农、以城补乡的惠农政策，建议抽水电费财政补贴，对农民免收。
3、改革灌区末级渠系和小型水利工程管理体制。推进民主管理，提倡组织农民用水者协会，也可以按照农民意愿，实行村、组管理，个人承包等其他形式。大中型灌区可由灌区管理单位对基层用水、水价等实施监督管理，小型水利由县乡水行政主管部门实施监督管理，保证群众利益不受损害。灌区末级渠系改造完成以后，应将所有权、管理权、使用权交给基层群众组织进行管理。小型水利所有权、管理权、使用权可以适当放开。
四、下决心解决三门峡库区的治理问题
三门峡水库建成运用五十年来，我省深受其害，共移民28.7万人，占库区移民总数的82%；淹没土地100万亩，其中耕地75万亩，占淹没总耕地的83%；撤销了朝邑县，搬迁了潼关县城。目前三门峡水库仍是危及我省库区人民生命财产安全和我省经济社会可持续发展的重大隐患。主要表现是：
1、使渭河下游河道淤积不断发展。由于三门峡水库的拦截，黄河河床不断抬高，致使渭河下泻不畅，泥沙大量淤积。据统计，从1960年建库初到2000年，库区累计淤积泥沙63亿吨，其中潼关以上48.4亿吨，仅渭河河道就淤积16.5亿吨。目前库区河道淤积仍在上移，末端已超过西安，到达咸阳，河床提升1
2、使河道行洪能力大大锐减。由于持续淤积，已使下游河道比降由建库前的1/5000减缓至1/10000，华县断面平槽行洪能力已由建库初的5000 立方米/秒减少至目前的1500 立方米/秒。形成“小流量、高水位、大灾害”的态势。2003年8月渭河洪水不足5年一遇，即形成“小水大灾”，给华县、华阴市等地造成巨大的经济财产损失。
3、使洪水灾害频发次数大大增加。随着渭河干流河床的淤高，渭河堤防临背差达3
4、使库区水环境持续恶化。三门峡库区
对于三门峡水库出现的严重问题，早在上世纪六十年代就引起了中央的严重关切。1964年，周总理亲自主持召开会议，决定对三门峡水库枢纽进行第一次改建。1969年又召开陕西、山西、河南、山东参加的会议，对三门峡进行第二次改建，要求在“确保西安、确保下游”的前提下，“合理防洪、排沙放淤、径流发电”，提出了“在不影响潼关淤积的前提下，汛期控制水位
1、降低潼关水位高程。鉴于小浪底水库已建成发挥效益，三门峡水库运用方式应以降低潼关高程为主。停止发电，全年畅泄，将潼关高程降至
2、批准东庄水库上马。东庄水库具有拦沙、调洪及制造人工洪峰冲淤等重要作用，可对减少渭河淤积发挥作用。为此，请求国家发改委尽快审批立项，并在投资上给予支持，争取尽早开工建设。
3、开展库区河道疏竣。重点是兴建黄河干流潼关至三门峡段东垆的裁湾工程和洛河口直接入黄工程，以增大潼关—三门峡的河道比降。
五、大幅度提高我省对水利建设的资金投入
据统计，2001到2010年，我省水利建设投资总计为436.62亿元，年均投资43.67亿元，占我省财政总收入的2.61%，大大低于国家关于水利建设资金占财政收入的比例不低于5%的要求。
我省水利建设投资长期不足的原因，主要是财政投入偏少。另外，和水利建设的投融资体制不健全、利用信贷资金不够、没有充分调动全社会资金参与也有很大关系。
根据我们测算，要完成今后十年全省水利建设规划，需要总投资2361.87亿元，年均投资236.19亿元，是前十年的五倍多。因此，必须深化水利投融资体制改革，加大公共财政对水利的投入，拓宽社会资金渠道，形成多渠道筹集水利建设资金的有效机制。为此建议：
1、大幅度提高财政对水利建设投资的比重。对骨干水源工程、大中型灌区改造及新建工程、水资源保护等公益性水利工程，必须坚持以财政投入为主，并随着财力增长，逐年加大投入力度。省（市、县）财政对水利建设的投入不得低于财政收入的5%。新增财力投入农业部分，60%以上要用于农田水利基础设施建设。
2、拓展财政性水利建设投资的来源。要确保水利建设基金、水资源费、煤油气资源开采水土流失补偿费等项资金，足额用于水利建设。今后，每年除省上从新增的建设用地有偿使用费中安排1亿元资金用于水利建设外，市、县两级再从土地出让金中提取10%用于农田水利建设。有重点防洪任务和水资源短缺的城市要从城市建设维护费中划出10%用于城市防洪排涝和水源工程建设。
3、整合有关资金集中用于水利建设。对于以工代赈、土地整理、农业综合开发、扶贫开发等专项资金，要以县为单位统筹整合，安排各类水利项目。按照多筹多补、多干多补原则，加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利积极性。
4、建立多渠道的融资体制机制。组建陕西省水务投资集团，吸收社会资金参与水利建设。建议省政府在资本金、税收减免、财政补贴、增加水利信贷资金等方面给予政策支持。
支持水务企业以BOT、TOT等方式，解决水利建设项目的投融资问题。
选择有条件的水源工程试行出资购买用水权，并建立水权在用户之间的流转机制，以利于多渠道筹集水利建设资金。
课题组顾问：田 源、邓 理、陈嘉桢
课题组组长：陈志勤
课题组副组长：史 鉴、张仲良
课题组成员：李佩成、寇宗武、李 博、许 灏
冉新权、张兴先、王海燕
二○一一年五月三十一日
