关于我省耕地减少状况的调查

省委、省政府：
    现将省决策咨询委员会委员霍学喜同志《关于我省耕地减少状况的调查》转报如下：
一、我省耕地减少趋势不容忽视
根据《陕西省土地利用总体规划（2006-2020）》，到2020年末，全省耕地保有量必须确保不低于5837万亩，其中基本农田面积必须不低于5284万亩，基本农田保有面积要占到耕地保有量的90.53%。这是中央下达的约束性指标。为确保这一目标的实现，未来10年，全省新增建设占用耕地必须控制在不高于108万亩，并按照“占补平衡”原则，同期要开发、复垦、整理补充耕地不低于108万亩。
但是，根据陕西省国土资源厅公报的数据，1998年至2009年的13年间，我省耕地总面积已由7710.72万亩减少到5996.35万亩，净减少1714.37万亩，现有耕地总面积已经接近《规划》确定的2020年不低于5837万亩的约束性保护面积，形势是严峻的。最近3年，全省年均净减少耕地55万亩，其中2009年较2008年净减少79.17万亩，减少面积呈增长趋势。据陕西调查总队的调查，目前我省人均耕地已经由1996年的1.42亩降到2009年的1.14亩，人均较全国平均水平少0.24亩。2009年全省人均粮食占有量只有308公斤，比全国平均水平少81公斤，约为全国平均水平的75%。由于人均耕地减少的趋势未能扭转，要缩小同全国平均水平的差距难度相当大。据2009年底的统计，全省划定的基本农田保护面积为5293万亩，仅比规划到2020年规定的约束性目标多13万亩。而据省人大常委会农业和农村工作委员会的调查，全省现有的基本农田实际面积只有4200万亩，反比国土资源厅公报的2009年保护目标的5293万亩要少1100万亩。如这个数字属实，形势将更加严峻。
因此，采取切实措施，严格保护耕地特别是保护基本农田，已成为非常紧迫的战略任务。
二、我省耕地保护中的难题及其成因
根据“十一五”的实践及未来经济社会发展趋势的分析，导致我省耕地保护困难及其成因主要有以下几个方面：
（一）在市场机制调节、地方利益驱动、政绩考核压力的推动下，各地过多建立的产业园区、工业园区、高新技术区以及商住开发区占用了大量的优质耕地。最近十几年来，全省土地城镇化的增长速度明显快于人口城镇化的增长速度。据1996-2008年的统计，全省城镇人口每年增长只有3.91%，而城镇建成区面积平均每年增长却为5.35%，高于城镇人口增长的1.44个百分点，据2008年底统计，全省城镇建成区人口密度为每平方公里8177人，较全国每平方公里低1823人。这种情况表明，我省在城镇建设用地上普遍存在着摊大块的粗放利用和资源浪费现象。
（二）在招商引资、发展区域经济、增加财政收入的驱动下，相当一些地方政府扭曲执法程序，以政代法，弱化了耕地保护职责。特别是房地产市场过热、城镇周边小产权房地产膨胀，更加激发了农业用地非农化、土地违规操作，一些地方财政很大程度上变成了卖地财政。2006年、2008年和2009年，全省共发生土地违法案件5890余件，涉及土地5.11万亩，其中非法占用耕地达2.97万亩。土地违法案件居高不下的原因和相关官员违法占地、以租代征、未批先用、批少占多有直接关系。在财税体制改革滞后，地方政府负债过高，支出不断膨胀的压力下，“土地财政”成为实现全省耕地保护目标的主要威胁。
（三）在农业产业结构调整中，经济作物种植面积扩大，粮食种植面积减少，粮食安全目标受到威胁。根据第二次全国土地调查结果分析，1995年以来我省农业用地变化的基本趋势是水果、蔬菜、油菜、棉花、烟叶、药材等经济作物面积不断扩大，粮食播种面积日益减少。 2008年全省耕地利用结构中，水果、蔬菜等经济作物占用耕地比例达到44.0%；粮食作物实际使用耕地仅占56.0%，比10年前的1985年下降29.1%。其中作为粮食主产区的关中和陕南地区，其粮食生产用地面积仅占全省耕地的36.3%。目前，我省粮食状况已经由产销基本平衡省变成粮食净输入省。由此可见，统筹农业产业发展规划和重视有效利用全省耕地，合理布局水果、蔬菜等经济作物，也是完善土地保护制度、细化农业用地管理的重要内容。
（四）开发、复垦、整理补充耕地的成本高、质量低，实现占补平衡目标的难度加大。根据 “占补平衡”政策规定，我省可以突破县级、市级行政辖区，统筹解决经济发展与建设用地不平衡的矛盾，完成2010-2020年间全省开发、复垦、整理补充耕地的义务量。“占补平衡”政策的本意是“用一亩地，造一亩地”。事实上，这一政策成了一些地方政府绕过保护耕地政策红线、规避上级监管，寻求解决经济发展用地的手段。据调研，我省总计拥有后备耕地资源333万亩，而且大多分布在沿江河两岸的低洼易涝区、风沙盐碱滩区、坡岗易旱区、退化草原荒地区、滩涂及裸土区。要将这些低劣土地改造补充为耕地需要经过5-15年时间耕耘才能达到“优质”耕地标准。如按规划，2006-2009年间，全省共开发、复垦、整理补充耕地60.55万亩，其中50%以上为新开发补充耕地。通过易地“占补平衡”方式解决，参与双方各取所需，欠发达县市可获得不菲的有偿调剂收入，发达地区则获得建设用地指标，但补充的耕地质量则大大下降，且成本很高，据调查核算，每从后备资源中开发、复垦、整理补充一亩耕地，需要3万元左右的投资，要完成2020年规划的108万亩义务量，共需投资324亿元。
（五）农业基础设施建设滞后，耕地利用的有效保障手段不力，集约化经营的程度很低。全省田间排灌设施陈旧老化，有效灌溉面积仅占耕地的32%，较全国平均水平低13个百分点。在现有耕地中，6度以上的坡耕地占53%，其中25度以上的陡坡耕地仍占22%，2/3左右的耕地是靠天吃饭的雨养农业。农业基础设施抵御较大自然灾害侵袭土地的能力弱化，2000-2008年间全省因洪水、沙化而退化的耕地58.03万亩，这些都加大了耕地保护的压力。更为重要的是，在开展深度土地治理、提高耕地集约利用度方面，我省还缺乏有效的制度保障和工程措施。
三、强化耕地管理与保护的几点建议
纵观世界各国的经历，在工业化、城市化发展的过程中都出现过耕地大幅度减少的现象，这是发展的需要，是必经之路，也是规律。当前需要我们警惕的是大圈大占耕地导致耕地锐减现象，这会严重威胁农业的发展基础和国家的粮食安全。
目前，我省已进入经济快速增长、建设占用耕地加快的发展阶段。这个阶段全省上下更需警惕土地锐减的严重危害性和严格管理土地的紧迫性。按照发展与保护并重的思路，以提高土地集约节约利用水平为目标，以城乡土地权属制度改革为动力，以科学规划城乡土地为纲领，进一步强化耕地的管理和保护。
（一）创新耕地保护方式，建立耕地保护长效机制。重新构建耕地资源价值核算体系，探索政府监管、指导下的市场定价机制，使耕地占用的完全成本能够客观反映耕地及建设用地的供求关系。以优化城镇布局和城镇建设用地规划为基础，规范房地产建设用地，优化城镇土地供给结构，严格限制征地范围，减少各类建设盲目占用耕地。
（二）完善地方行政首长问责制，严格把好“七道关口”：（1）不符合土地利用总体规划的各类用地项目，不予供地；（2）超过计划指标的各类用地项目，不予供地；（3）投资强度达不到省政府规定标准的各类用地项目，不予供地；（4）不符合国家及陕西省产业政策的各类用地项目，不予供地；（5）土地利用强度即容积率，达不到相关规定控制指标的各类用地项目，不予供地；（6）“占补平衡”资金无保障、新增补充耕地计划未落实的各类用地项目，不予供地；（7）征地补偿安置资金、占补平衡资金无保障的各类用地项目，不予供地。
（三）严格依法管理，落实四项重要制度。（1）落实严格的“占补平衡”制度，坚决杜绝实占虚补、占优补劣等政策异化现象；（2）建立基于耕地占补省域内平衡的土地利用计划指标交易制度，在确保耕地占补省域平衡的基础上，允许农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标跨区交易，激活耕地保护区内补偿与区际补偿机制；（3）重视建立耕地保护补偿基金制度，依托强有力的耕地保护经济补偿机制，调动地方政府特别是农民保护耕地的积极性；（4）完善财政转移支付制度，强化地方财政监管，矫正、弱化地方政府土地财政倾向。
（四）围绕“四个”难点问题，改革创新土地管理制度：（1）围绕解决国土部门既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色，在落实“占补平衡”政策中，探索由农业等相关部门组成的独立委员会，对国土部门的占补方案和耕地质量进行检查验收，实行监督；（2）围绕国家及省重点工程建设用地监管，严格按照占补平衡政策及标准，建立严格管理制度，依法督促重点建设工程单位，履行法律责任和占补平衡任务，坚决杜绝只占不补或占好补差的行为；（3）针对地方政府不断扩张占用耕地，频繁修编地方土地规划的问题，抓紧制定和推行我省永久基本农田保护政策，并借助GPS坐标定位等技术手段，严格监控每一块基本农田；（4）探索和总结拓展建设用地的新空间，适度开发农用地和建设用地以外的荒草地、盐碱地等未利用地实际步骤和具体办法，缓解城市及住宅建设占用优质耕地压力。

                    二○一一年三月二十二日