陕咨字[2010]21号

我省急需建立健全高速公路的应急管理体制

省委、省政府：
我省高速公路发展迅速，通车里程不断增加，高速公路对经济发展和社会进步发挥着越来越大的作用。但是由于安全应急管理机制不完善，遇到极端天气、自然灾害以及重大交通事故，经常引发大范围、长时间的堵塞。这已成为社会各界关注的热点问题。对此，今年以来，我们组织有关专家作了大量调查研究，并对建立我省集中、统一、高效的安全应急管理体制提出了具体建议，现报告如下：
一、我省高速公路堵车已成为多方关注的热点问题
到去年底，我省高速公路通车里程达到2780公里，今年将突破3000公里，提前两年实现了市市通高速的目标，有74县（市区）通达了高速公路，经我省高速公路过境的车辆已达全省过境车辆的70%。陕西已成为全国高速公路网的重要枢纽。
随着道路的不断延伸和车流量的急剧增加，因重大交通事故、突发自然灾害等因素，带来的应急处理任务越来越重，而且具有范围广、战线长、工作量大、突发性强的特点，常常因处理不及时，造成大面积、长时间的交通堵塞。这种状况已呈急骤增长之势。据省高速集团所辖路线统计，2008年发生交通中断事件325起，到2009年增加到663起，翻了一番。去年10月8日，西汉高速秦岭北麓一小车侧翻，由于处置不及时，酿成大祸，3小时内有26辆车叠加相撞，死亡7人，交通中断33小时。2009年，省交警总队记录的406起事故中，死亡人数共254人，死亡率为62.56%，比同期全国平均事故死亡率（28.4%）高出34个百分点。
二、当前我省高速公路应急管理中存在的几个突出问题
（一）没有建立统一的安全应急管理协调机制。道路交通安全应急管理工作，涉及到公安、交通运输、消防、医疗卫生、气象、安监、危化行业、社会救援、高速集团、交建集团等多个部门和单位。这些部门和单位多数互不隶属，又没有一个协调机制和统一指挥机构将其组织起来，因而，彼此之间配合不力，相互掣肘，这是造成应急处理不及时、发生交通堵塞的重要原因。《中华人民共和国道路交通安全法》明确规定“县以上人民政府应当建立健全道路交通安全工作协调机制。”但这种机制我省至今尚未建立。
（二）公安和交通两部门资源优势没能很好整合互补。公安和交通是高速公路安全应急管理中两个关键性的部门，双方各具优势。公安交管部门拥有一支训练有素、管理专业的执法队伍；交通运输部门具有雄厚的人力物力资源和完善的电子监控系统。两个部门的共同目标都是保障安全畅通。但由于两部门没有建立有效的协作机制，不仅没有发挥优势互补的作用，反而相互脱节，甚至相互掣肘，难以应急。
（三）以块为主的管理模式与高速公路以线管理的要求不相适应。按照国家规定，高速公路的安全由交警部门管理，公路的养护由交通部门管理。交警具体管理的方式各省不一，有的省实行“垂直管理”，有的实行“联勤联动”。我省公安交通管理部门从2003年开始实行“条块结合，以块为主”的“属地管理”模式。在省交警总队下设立高交支队，直管西临、绕城、西三等几条高速公路，其它高速公路由市级高交大队管理。这种分别管理体制与高速公路跨区、快速、封闭、以线管理的要求不相适应，调动能力较差，扯皮现象时有发生。处置突发事件的效率较低，民警到达事故现场较慢，达不到快速出警，快速到达，快速处置，快速疏导的基本要求。
（四）执法条件与承担的任务不相适应。由于缺乏投入的正常增长机制，使公安高速交警的管理能力与高速公路的延伸和车辆的快速增加很不适应。据我们调查，我省周边省份高速公路值勤交警每人年均经费是：宁夏9.67万元，甘肃10.96万元，河南8.69万元，河北13万元，湖北为16.54万元，而我省人均仅为2.7万元，仅为周边省份平均水平的22.93%。由于经费不足，由此带来的问题是：第一，缺营房。全省23个高交大队，66个高交中队，除两个中队外均无营房，临时租赁民房办公，严重影响快速出警。第二，缺装备。车辆不足300台，单警装备321套，事故处理设备42套，电子警察76台。第三，缺警力。按公安部每公里0.5至1.2人的配置标准计算，我省高速公路里程2780公里，应配备1390至3336人，而实有警力仅641人，占应配警力45%至19%。路多警少，甚至有路无警。投资缺位的主要原因是投入渠道不落实。省财政认为省级财政只负责本级高速交警管理经费，市级高速交警的经费应由当地政府负担。市级政府则认为市级政府并未在高速公路收费上分成，不愿承担。省政府为此虽作过专题研究，形成《会议纪要》，但至今并未落实。
（五）安全应急管理制度不健全。在交警方面，出警制度、事故处理制度、紧急救援制度、执法人员的责任追究制度等都不够健全，加之受各种客观条件的限制，很难保证执法人员在第一时间发现问题，作出快速处理。对于因事故处理时间过长而引发的次生事故，也缺乏对个人责任的追究。在交通运输部门，由于道路的扩建和维修缺乏严格的制度规范，往往因施工安排不当，保畅措施不力，人为造成道路通行不畅，形成间歇性的长时间拥堵。
三、健全高速公路应急管理体制的几点建议
（一）成立高速公路安全应急管理领导小组。鉴于高速公路具有全封闭、高速化、网络化的特殊性，我们建议在省道路安全委员会下设立高速公路安全应急管理领导小组。组长由省政府分管交通运输的副秘书长担任，副组长分别由公安、交通两部门分管此项工作的领导担任。相关的消防、卫生、防疫、安监、危化、高速企业集团等为成员单位。其主要职能是协调成员单位关系，落实职责任务，追究失职行为。领导小组负责制定应急管理工作计划，启动重大交通事故预案响应，发布重大交通事故信息，上情下达，下情上达。
（二）建立高速公路应急统一指挥中心。由领导小组任命1名总指挥，1名副总指挥，统一指挥高速公路的各种事故处理。总指挥由交警部门负责同志担任，副总指挥由交通部门负责同志担任。指挥中心办公地址设在省高速公路监控调度中心，与监控中心合用电子监控系统，统一指挥高速公路安全应急事宜。主要职责是：处理高速公路发生的重大交通事故，实施紧急救援预案，协调消防、医疗、社会救援力量配合行动。同时，负责收集、编发高速公路重大安全事故信息，通报重大事故的处理结果。
（三）调整交警现行的管理体制。除陕北两市继续实行“以块为主”的属地管理模式外，关中、陕南实行以条为主的体制。保留高交支队，按高速公路路线组建高交大队。将现在高交支队管辖的绕城高速公路和机场高速公路划出，单独成立西安城区高交大队，其它路段一律交由各线路大队管理。高交支队对各高交大队实施垂直领导。考虑到目前警力有限，可以将现有的1600名路政人员作为协警予以利用。
（四）组建交警、交通两部门联勤联动办公室。现有的高交大队和路政大队，实行联合办公、联合巡逻、联合施救、联合执法。高交大队以处理交通事故疏导交通为主，路政大队以保护路产和消除自然灾害损毁为主。明确分工，各负其责，相互配合。联勤联动办公室办公地址和警员的营房由交通运输部门按照有利于出警、有利于联动的原则予以解决。今后新路的建设从设计开始就要把交警的营房与路政稽查人员一并考虑，由省级财政部门和交通部门解决必需的装备，以达到快速调动、快速出警的目的。联勤联动办公室接受省高速公路应急统一指挥中心和高交支队的双重领导。实施垂直管理模式后，事故的处理打破行政区划，就地就近出警。
（五）建立足够的经费保障机制。高交支队实行一级财政，每年预算经费由省财政厅直接划拨高交支队，并随着任务的增长而适当增长。从明年开始，省财政要把交警人均经费由现在的2.7万尽快提高到周边省份的平均水平11万元，以保证开展工作的基本需要。高速公路交警经费，省直属的由省财政负担，以块为主的由市财政负担，但省财政应在高速公路收费总额中给市财政以相应划转。
（六）随着高速公路里程和车辆的增长警力应相应增加。解决的办法是，由省编办向中编办申请必需的编制；另一个办法是将现有的路政富余人员转制为交警。警力的配备应达到每公里0.5人的低限要求。另外，高速公路营运企业应为联勤联动办公室配备必要的清障设备，以及时保证线路畅通。
（七）制定人为和天灾造成的突发事故的应急处置预案。一旦突发事故造成高速公路阻断的，要立即封闭道路，疏导交通。交警和交通部门要迅速提出清理方案，迅速抢通。对于高速公路路段的大修、养护、改扩建，要综合平衡，妥善安排。同一地区、同一方向的高速公路及国省道不能同时间进行大的工程作业，杜绝修养工程的随意施工，避免造成车辆拥堵。道路实行大修中修和改扩建作业，高速公路企业和交管部门要认真制订车辆疏导方案，对需绕行的道路事先整修，保证通车。要尽量提高施工效率，减少因工程建设封堵道路的时间。
（八）切实加强高速公路隧道的安全防火工作。建议西安市公安局消防支队，在终南山隧道，西汉高速隧道群设立消防大队，负责隧道（群）消防工作，所需经费，由营运企业负担，营房由运营企业提供。
（九）建立责任追究机制。省高速公路联合指挥中心和高速公路联勤联动办公室要和省、市两级政府签订安全责任书，把高速公路安全应急管理工作置于各级政府的直接监督之下。对工作不力，处置不当，造成重大后果的要追究有关责任人的责任。建立健全相应的规章制度并实行奖惩，对完成任务突出的给予奖励。

                 二○一○年十月二十三日
主题词：交通  高速公路  应急管理
抄送：省委办公厅、省人大常委会办公厅、省政府办公厅、
省政协办公厅
各设区市委、市政府，杨凌示范区管委会，
省公安厅、省交通厅、省高速公路建设集团、省财政厅、
省编办、省卫生厅、省工信厅、省安监局、省工商局
省决策咨询委员会主任、副主任、各专家组正副组长
陕西省决策咨询委员会           2010年10月28日印发
                                                                 共印180份