陕咨字[2010]18号

 

关于我省30个县土地流转情况的调查

 

省委、省政府：

我们于今年4月到7月，用了一百多天时间，深入我省30县区，对农村土地流转情况进行了一次深入调研，现将调研的情况和我们的建议报告如下：

一、土地流转有力促进了农业产业化的发展

我们调研接触到的所有县、乡领导，很多人都谈到了这样一个共同观点：已实行30多年的家庭联产承包责任制，确实为解放农村生产力立下汗马功劳。但随着农业经济朝着产业化和现代化方向的发展，仍然把土地分割限制在每个农户手中，已极不适应农业经济发展的需要。在这种形势下，积极推进农村土地的有序流转，已成为转变农业发展方式必须解决的一个重要问题。从30县的调研情况看，土地流转目前已成为一种趋势。各地按照依法自愿有偿原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。近年来，新增流转面积每年都以3-8%的速度在增加。土地的有序流转，在推动农业产业化和城乡统筹发展等方面已经产生了显著的效果：

（一）土地流转推动了农业的规模化经营。定边县白泥井镇是闻名陕北的蔬菜优生区，过去，由于长期单家独户分散种植，形不成产业化规模，农民收入很低。2008年以来，全镇26个行政村推进土地流转，实行规模化的大棚种植，这一土地经营方式的转变，使以马铃薯、辣椒、西瓜为主导的无公害瓜菜面积由以前的4万多亩，一跃超过6万亩，迅速带动苗木培育、技术服务、储藏、加工、运输、销售等相关配套产业蓬勃兴起。全镇建成80多个蔬菜气调库和一座年加工量450吨的辣酱厂。从事瓜菜运输的汽车100多辆，专事蔬菜销售的农民经纪人超过百人。2009年，白泥井镇农业总产值3.5亿元，农民人均纯收入8150元，比2008年净增1944元。

（二）土地流转推动了农村产业结构的调整。大荔县最近几年在抓好粮食生产的同时，以蔬菜和畜牧为重点，以土地流转为手段，大力进行农业产业结构调整。全县近年来流转土地31万亩，占耕地面积的22%。建成百亩集中连片设施蔬菜示范园56个，设施大棚蔬菜面积发展到16万亩，总产值6.3亿元。以“百万生猪十万牛”为目标，建成规模化畜禽养殖小区100余个。2009年末，全县生猪存栏44.07万头，养牛8.35万头，家禽227.8万只，畜牧业总产值12.66亿元。仅此两项，农民人均增收1754元，占到当年农民人均纯收入的45.5%，全县农民人均收入由3年前的2713元，提高到3851元，增长41.9%。

（三）土地流转推动了农业基础设施建设。三原县大程镇农村有一片300亩的盐碱地，以前分户种植，互相掣肘，难于连片治理。前几年农民王宏伟以每亩600元的租金统一转包了这300亩地，实施规模经营，经过统一规划，建设排灌除碱设施，经过连片治理，把300亩碱地变成了好地。把一年种一料，变成了一年种两料。仅去年一年就净赚了十多万。

（四）土地流转推动了农村人口向非农产业转移。农村人口向城镇和非农产业转移，是工业化、城市化进程中的一种必然趋势。现实的情形是，由于农民天然的恋土情结和土地承载着农民基本生活保障的作用，大多数进城农民即使土地撂荒也不丢地，相当一部分农民则像候鸟一样在城乡间来回流动。土地流转给进城农民创造了将土地资源转化为资本的机会，解除了农民牵挂土地的后顾之忧，促进了农村劳动力分流。榆林市目前土地流转面积已占到土地总面积的7.7%，全市有 52.88万农民长年外出打工，原来撂荒的耕地在土地流转中已变成了他们稳定的收入，务工收入加土地收入，显著提高了生活水平。

（五）土地流转推动了新农村建设。吴起县按照城乡一体发展的思路，有序推进土地流转、宅基地置换等农村产权制度改革，为越来越多的农民进城务工创造了有利条件，在这种形势下，他们实施大村并小村，建设中心村，推行农村社区化。逐渐把居住偏僻、零散的农户搬迁到中心村居住，目前全县已有450个5户以下的自然村自然消亡。结合中心村的社区化建设，吴起县积极推进教育、文化、医疗、社保、就业社会事业5配套改革，在全省率先推行十五年免费教育，使农民群众更多地分享到改革发展的成果。

二、我省农村土地流转的主要模式

综合30个县的调研情况，我省农村推进土地流转的主要形式，可以概括为以下七种：

（一）主导产业拉动型。主导产业的形成是农业规模经营的基础和土地流转的先导。石泉县以养蚕养猪两大产业为主导，推进“百万生猪十万桑”建设。2009年，全县桑园面积超过10万亩，养蚕量突破10万张，生猪饲养量达到46万头。全县年养蚕10张的大户超过1000户；百头以上的养猪大户810个，千头的43户，万头的7户。两大主导产业的规模化经营，有力推动了土地经营方式的变革。截至今年5月，全县流转土地59046亩，占耕地总面积的21.87%，其中桑蚕流转面积18304亩，占流转总面积的31%。

（二）龙头企业带动型。龙头企业的规模化经营必然对原料基地的规模生产提出要求，这种要求又必须通过土地的流转才能得到满足。2006年，泾阳县成功引进山东张裕集团3万吨原酒发酵中心大项目。该项目要求泾阳县配套万亩以上的葡萄基地。为此，县上采取“公司+基地+农户”的模式，对连片种植200亩以上的专业户，给予5万元发展基金奖励，并协调金融部门每亩给予5000元贷款，县财政给予贴息1年的优惠。截至今年5月，通过土地流转，全县已建成连片的酿酒葡萄基地17540亩，千亩以上的种植基地达到5个。

（三）专业合作社引领型。农民专业合作社作为农业产业化的经营主体，已成为带动土地规模化流转的有效载体。具体作法是：农民以土地承包经营权（或资金）量化入股合作社，由合作社统筹规划，规模开发，风险共担，利益共享。农民既做股东又做工人，分配上获取“股份＋利润分成”或“底金＋分红＋劳务收入”多重收益。宜川是我省确定的农民专业合作社建设示范县，截至2009年末，该县各类农民专业合作社发展到113个，全县75%的农户加入了合作社。专业社的规模化经营，推动了土地连片集中种植。目前全县已有23个果园超过千亩。祥源果业一个社，经营面积横跨两个乡镇18个行政村。蒲城鑫秦酥梨专业合作社种植酥梨5390亩。对流转土地，合作社每亩付给农户400元/年租金，同时以每亩3000斤为基数转包农户，超产部分按市场售价10%给予农户。2009年，实现酥梨销售收入170万元，农户每亩增收3000多元。

（四）种养大户示范型。在农业产业化发展中，涌现出一批各种各样的种植大户和养殖大户。他们由于规模经营的需要，成为土地流转的主体。黄龙县三岔乡李家庄村民张利， 2007年以来，以每亩70元—150元不等的价格承包流转耕地1650亩。2009年产粮1000余吨，净赚20多万元。张利的成功带动了黄龙种粮大户集中涌现。目前全县已涌现出种粮大户140户。其中100～500亩的132户；500～1000亩的5户； 1000亩以上的3户。140户大户共种粮2.79万亩，占全县粮食总面积的18％。

（五）村级组织促成型。按照依法自愿有偿原则，村集体将农户的土地经营权先有偿反租回来，再集中连片地转包给农业企业、农业专业合作社和农业经营大户去经营。兴平市东城办正东村人均耕地不足6分。2008年，村两委会以每亩每年600元租金将农户承包地统一租用，配套建设了水、电、路等基础设施，再以每亩每年300元（政府每亩补贴300元差价）反租给申请大棚蘑菇种植的农户。2009年，该村已建成蘑菇大棚1800亩，年产蘑菇1.5万吨。仅此一项，全村人均增收4800元。

（六）委托服务联结型。鉴于目前每年都有大批农村劳动力出外打工，土地无人耕种的实际，一些地方出现了土地委托经营的服务型组织。西安市长安区中丰店农业合作社从2008年小麦秋播开始，对5个乡镇（街办）15个行政村3800户农民的1.61万亩耕地，实行从种到收全程托管，农民只须每亩地向合作社交纳30元托管费。合作社托管后，组建一支专业队伍，对受托土地统一管理，提供种、管、收一条龙服务，收获后产品归农户所有。托管后的2009年，1.61万亩小麦平均亩产450公斤，较2008年增产27％。这种作法，降低了农资采购成本，提高了机械作业效率，农户既可放心出去打工或经营别的产业，又可从成本、收益的一反一正中获取更多的收益。

（七）产业园区统筹型。是一种按照产业园区的整体布局规划统筹土地流转的形式。杨凌区现代农业示范园规划面积100平方公里，涉及四乡一镇70个村的83000多亩土地。园区包括奶畜、果林、蔬菜、花卉、食用菌、良种、农产品加工和观光旅游八大功能区。围绕园区建设规划，区内乡镇组建了28家土地银行，以龙头企业、经营大户和102个农民专业合作社为主体，整装化、板块化推进土地流转。2009年以来，全区累计流转土地已达24710亩。

三、建议政府采取几项措施加快土地流转

当前，我省土地流转尽管在多点上取得成效和经验，但从总体上看仍然进展缓慢。目前，全国耕地流转面积已占到总面积的12.4%，而我省仅占5.4%，比全国低多一半。需要积极加以推动，为此我们建议：

（一）及时出台指导土地流转的实施细则。关于土地流转，国家物权法和农村土地承包法都列有专章，农业部出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》，均对土地流转的原则和办法有了规定，但具体操作仍没有明确规定，出现理解不一，争执不下，有必要出台实施细则加以明确。比如“不得改变土地用途”一项，观光农业的设施用地、农产品加工业建设用地，等等如何界定，哪些可以视为农业用地，哪些属于改变了土地用途？需要加以细化和明确。建议省政府组织力量，对我省前一阶段土地流转政策执行情况进行调查研究，归纳基层实际操作中碰到的政策难题，出台实施细则加以明确，为土地有序流转提供政策依据和法律依据。

（二）建立健全土地承包经营权流转的有形市场。由省、市、县区农业行政主管部门负责，建立农村土地流转服务体系，做到县市有服务中心、乡镇有服务站、村级有服务点。县级土地流转服务中心和乡镇土地流转服务站要有固定服务场所，配备专职人员和必要设备，统一窗口设置，统一工作流程、统一信息发布、统一流转交易，统一合同签订，为农村土地流转搭建交易平台，提供周到服务，促使土地承包经营权有序、透明、规范、快捷流转。

（三）加快构建农村土地经营纠纷调解仲裁体系。各市、县要按照《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》的有关规定，以农业、林业、司法、国土、水利部门为主，抓紧组建农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，设立仲裁庭，依法开展土地流转纠纷调解和仲裁。仲裁委员会办公室及仲裁庭设在农业部门，负责开展日常工作。乡镇和村一级，要配备相应的土地纠纷调解组织和调解员，充分发挥民间协商、乡(镇)村(组)调解的作用，及时化解矛盾和纠纷，把问题解决在基层，消除因土地流转引发的不稳定因素。

（四）加强对农村土地流转的规范管理。土地流转必须坚持三条原则：一是坚持“依法、自愿、有偿”原则。尊重农户意愿，严格按照法定程序操作，不搞强迫命令，不搞一刀切。二是坚持“集中、连片、规模”原则。把推进农村土地流转与发展农业适度规模经营紧密结合，引导农村土地流转连片集中，规模开发，集约经营。三是坚持“服务、管理、规范”原则。重点是规范流转合同和备案制，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

（五）用现代工业的理念包装现代农业。推进土地流转，发展适度规模经营，需要借鉴现代工业的发展理念，以市场为导向，用现代装备武装农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业。市县、乡镇政府要在有条件的地方，规划现代农业产业园区，将诸如蔬菜、瓜果、花卉、养殖等产业项目推向市场，招商引资，吸引社会资本加盟现代农业产业，推进规模化、集约化、标准化生产。

 

 

                     二○一○年九月三十日