 |
2016年第3期决策咨询动态 “全国两会”专家意见建议汇编
来源： 省决咨办 日期： 2016-02-17 11:26:19
“全国两会”专家意见建议汇编
按：根据省委办公厅
民生领域呼唤供给侧结构性改革
陕西省决策咨询委员、陕西省社科院原副院长 石英
“十二五”期间，中央政府和各级地方政府用于教育、医疗、养老保障等方面的投入达到历史新高。民生基础设施和条件普遍得到显著改善。然而一些地方的人民群众在这几个领域的满足感和获得感并未同步提升。近一段网上出现的北京某医院女子怒斥票贩子“黄牛党”的视频引起了社会的广泛关注和强烈反响，就反映出群众“看病贵看病难”问题尚未得到缓解，群众的许多基本民生需求并未从根本上解决，且又有新的矛盾不断出现。为此，十分有必要认真审视民生领域连年巨额投入的效益和方向是否准确。
仅就一些社会现象粗略分析，民生领域也不同程度存在供给与需求错位问题。在医疗卫生领域，虽然依靠政府的医疗保健投入，已基本建立起全覆盖的医疗保障体系，但我们也必须看到，现有的医疗保障体系在受到城乡居民广泛欢迎的同时，不同群体保障水平和个人缴费渠道的差异也引起了各方面的对公平性的质疑。尽管现在医疗卫生资源配置正在加速向基层倾斜，“分级诊疗”制度改革正在深入推进，但大医院挂号难的问题依然严重。与此同时，一些城市专科医院、社区医院又门可罗雀，有的甚至需要“拉托”；基层县乡医院也存在有好设备无好医生的现象。
在教育领域也存在类似的情况。义务教育阶段大城市的“择校热”屡禁不止，优质教育资源分布失衡和“好学校”、“好幼儿园”学费连年上涨，“上学难、上学贵”现象依然存在，但同时还有大量办学质量较差的学校还有招生潜力。在大中城市上学难、上学贵、入园难、入园贵已成为难治之症。高等教育进入大众化阶段，教育质量下滑成为广受议论的话题。不同类别、不同等级、不同隶属关系的高校经费投入差别悬殊，“一流大学”和学科建设巨额投入似乎并未取得理想效果；职业技术教育地位低下招生难就业难问题依然突出。这些问题当然都已引起各级政府重视，并正在逐步得到解决，但显然仅仅靠“加大投入”仍然治标不治本。
在养老社会保障领域，仅就面向高龄老人的“医养结合”机构养老床位供给看，政府的规划、预算往往是以“每万人口应达到多少张”为标准，按“大数据”计算出本省本市床位缺口，然后计划每年建设多少投入多少。但从不少大城市、特大城市的实际情况和现实需要看，一些已建成的养老机构床位长期闲置，又有一些养老机构的床位还需要排队等候和呈现供不应求现象。短缺和剩余并存，并且往往中高端供给不足，低端供给剩余。这是民生领域典型的供需错位。
近十多年来，我国民生投入前所未有，民生需求也水涨船高。民生领域迫切呼唤“供给侧结构性改革”。改善民生是政府的责任，因此政府在民生供给侧应当发挥主导作用。第一，政府应主动做好一个城市、一个地区优质教育资源、优质医院资源、优质养老资源均衡布局规划，主动做出劣质资源向优质资源转化与提升的统筹规划，出台相关改革和政策措施支持促进差校向名校转化，促进落后医院向高水平医院转化，促进缺乏活力的养老机构向有活力有竞争力的养老机构转化。凡公办能办好的继续，办不好的可改制为民办性质，让社会去办。第二，政府主导推进改善民生，并不意味着政府投入是民生供给侧的全部或唯一。改善优化民生供给侧结构，需要大幅增加民间资本、社会力量在教育、医疗、养老领域所占份额。要尊重市场在资源配置中的决定性作用，更加注重投入产出效益。“十三五”期间应鼓励大力发展民营医院、民办养老机构、民办幼儿园、民办中小学到民办大学。政府投入应当发挥“四两拨千斤”作用，引导撬动民间资本投向这些领域。
民生领域供给侧改革甚至比经济领域要复杂得多，许多长期积累的问题都涉及体制机制，需要以创新思维，全面深化社会领域和事业单位体制改革。在医疗方面，可通过深化医疗卫生体制改革，解决医生的专业技术和高强度劳动与收入相匹配的问题；通过大力发展中医中药、发展全科医生，开展健康科普，以预防为主，解决 “过度医疗”的问题。在养老领域，进一步放宽审批，鼓励发展社会养老、机构养老、医养结合、医养度假结合等养老产业。在教育领域，着力推动优质教育资源均衡分布，全面降低优质教育成本；从高考制度改革入手，改变“一考定终身”的大一统招生模式，逐步扩大高校自主招生范围，鼓励高校特色办学，全面提升办学质量，建设世界一流大学；结合事业单位人事制度改革，切实落实高校办学自主权，认真实行“管办评”分离，允许和鼓励通过竞争，淘汰一批教学质量差、就业难、整改不到位的学校。
关于煤炭钢铁去产能的建议
全国人大代表、陕西省决策咨询委员、陕煤集团党委书记 华炜
当前我国经济的一个突出问题是一些传统产业产能过剩，新经济还没有全面接力。在经济换挡期内，一手推新兴经济崛起，一手抓落后产能淘汰，实现动能转换。这不仅是应对当前困难的必由之路，也是促进国家转型的战略之举。国家首推煤炭钢铁两大产业去产能，是推进供给侧结构性改革的重要举措。我认为，抓住了要害，抓住了关节点，会收到“竹节既破，迎刃而解”之功。
作为一名在基层工作四十多年的全国人大代表，我有十多年的钢铁工作经历，又长期在煤炭行业工作。多年的工作实践，使我对煤炭和钢铁两大行业有了特殊而浓厚的工作“情结”。当前，国家有关部门正在酝酿出台钢铁煤炭产能退出系列政策。我个人认为：只要这些政策实际、有效、管用，并且能够不折不扣的落实、落细、落地，不仅有利于煤炭、钢铁两大行业的转型升级，而且能够为其他行业去产能，走出具有示范意义的路子。结合煤炭钢铁基层职工的普遍关切和我自身经历，提四条建议：
一是煤炭去产能要坚持“扶优劣汰”。退出过剩产能，重在汰劣。当前，我国煤炭产业过剩的关键是供给侧的落后产能多、违规产能多。这既扰乱了市场，又加大了环境污染，而真正的低硫、低灰、低成本的优质环保煤供应不足。因此，从绿色发展、提高煤炭国际竞争力角度讲，希望国家在出台落后产能退出政策的同时，还要统筹做好优势产能的核准。事实上，我国煤炭赋存条件差异很大，既有低硫、低灰、低磷、低成本、高发热量的优势产能，也有高硫、高灰、高灾害、高成本、低发热量的劣势产能。去产能要和结构调整、升级转型相结合，不要搞全国均等化，搞一刀切。要针对不同区域、不同规模的企业，实施差异化政策。对于没有竞争力的劣质煤要坚决淘汰，对于西部地区煤质好、开采成本低、运输条件便利，已经纳入国家计划的矿井和优势产能要多扶持，适度保留。这样，既能通过市场倒逼机制，实现“良币”驱逐“劣币”，优化煤炭供给结构，也能把煤炭企业的数量压下来，把煤炭的成本降下来，更能实现老矿区从业人员平稳转移，把各类不稳定因素降到最低。
二是去产能奖补政策要体现“差异化”。目前，我国西部地区经济基础较为薄弱，不少省份是资源大省，财政来源主要依靠煤炭、钢铁等产业。这些产业去产能势必会造成当地财政收入锐减。如果国家对同一产业执行统一的去产能奖补政策，东部产业结构较好的省份，地方财政能够拿出这部分职工安置资金。但就西部省份而言，其产业结构调整、新旧增长动能的转换本身就需要一个过程。受财政支付能力的限制，去产能中人员安置的奖补政策，如果地方配套不到位，极有可能在西部地区大打折扣。因此，建议国家实行差异化的奖补政策，中央配套资金应多向西部地区倾斜，一方面减轻地方财政负担，另一方面确保去产能任务能够落到实处。
另外，化解产能过剩工作难度极大，仅靠少量政府奖补资金难以解决问题，必须加强金融配套支持。建议财政部或人民银行设立专门的账户，支持金融机构做好呆账核销和抵债资产处置，完善不良资产批量转让政策。支持保险资金等社会资本参与企业并购重组，发展相关产权交易市场。
三是安置职工要与当地城镇化建设“统筹结合”。妥善安置职工是煤炭、钢铁产能退出的难点所在。西部许多小城镇乃至整个城市，都是因煤而兴、因钢而兴。在煤钢产业带动下，经过多年发展，这些地方的城镇化建设达到了一定规模和水平。比如，我们陕西的铜川市、榆林的大柳塔镇、蒲城县的罕井镇等。在产能退出过程中，一方面企业应主动想办法、“发内功”，采取灵活工时、培训转岗等措施发挥内部安置潜力。另一方面可通过提前退休、离岗退养等政策实现社会保障。更重要的是，国家应鼓励把安置职工与当地城镇化建设、移民搬迁和生态修复三大工程相结合，通过引导布局优势产业、发展现代服务业、盘活存量土地和利用工业设施大力发展工矿旅游业和实施公益性岗位安置等举措，多渠道吸纳、转岗当地职工，实现地方经济发展增长动能转换和广大职工安居乐业同步推进，避免关门走人引起社会波动。
四是钢铁企业要兼顾“区域平衡”。从全国范围看，西部钢铁企业大多产品结构相对单一，高端产品发展相对滞后，竞争优势不强。但从区域发展看，无论是新疆的八钢、甘肃的酒钢，还是我们陕西的龙钢，这些西部钢铁企业装备条件好，地处煤矿、铁矿和电力富集区，而且具有一定的市场发展空间和区域竞争优势。试想，如果把东南沿海优势钢铁企业的产品运至西部地区，高昂的运输成本，不仅让这些产品丧失了比较优势，而且增加了整个社会经济成本，这显然得不偿失。因此，无论从国家西部大开发政策导向看，还是从区域均衡发展的角度看；无论从国家“一带一路”战略的重要支撑计，还是从高铁、电网等高端产业“西出”的基地建设计，在钢铁产能退出中，不应实施“一刀切”政策，应当对西部具有地域优势的钢铁企业予以保留，并通过与东部优势钢铁企业重组，实现产业和技术融合西移，补齐西部地区工业化发展短板。
强化西北地区耕地保育与质量提升的对策建议
陕西省决策咨询委员、西北农林科技大学校长助理霍学喜
耕地资源是农业生产的核心资源，其态势关系到粮食安全和经济社会的可持续性发展。近年来，虽然我国粮食生产实现了十二连增，但人口持续增长及膳食结构调整与优化，使粮食消费需求刚性增长，由此带来的耕地资源需求与其本身的稀缺性、有限性之间的矛盾愈来愈大，我国耕地质量退化已接近临界水平，尤其是生态脆弱的西北地区更是受到社会各界的普遍重视。
西北地区是国家重要的生态安全屏障区、农牧交错区和特色优势农产品产区，如何在绿色化与国际化背景下，加强西北地区耕地资源保育与质量提升，对土壤质量进行精准管理，实现生产和生态的平衡，已成为我国未来食物安全与生态安全的重要保障。
一、西北耕地保育与质量提升是国家食物安全的重要保障
西北地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5个省（区），土地面积310万平方公里，占全国国土总面积的32.3%，其中耕地面积14.48万平方公里，占整个西北地区土地面积的4.67%。西北地区土地、光热资源丰富，农业开发潜力较大，近30年来耕地生产力呈现小范围波动、连续上涨的态势，但又始终低于全国平均水平，耕地生产力水平相对较低。西北地区大量的生产典型说明其耕地生产力提升空间巨大。
西北地区广袤的耕地资源和得天独厚的光热资源优势为该区农业生产发展提供了巨大的地理空间和环境容量。该区地形主要以高原、盆地为主，包括黄土高原、秦巴山地、塔里木盆地、柴达木盆地、河西走廊、渭河平原等，使得该区农业生产极具多样化的特征，主要农作物有小麦、玉米、水稻、谷子、马铃薯等。当前该区农牧业结构和生产布局日益优化，特色农业产业发展方兴未艾，陕西苹果和猕猴桃、新疆棉花和红枣、甘肃马铃薯和玉米、青海东北部农区油菜、宁夏酿酒葡萄和枸杞，以及以蔬菜和特色林果生产为主的设施农业发展迅速，已在国内占有主导地位，但产业生产技术水平和效益还有较大的发展潜力。
西北地区不仅是我国中原地区的重要生态屏障、国家重要的能源重化工基地，而且也是西部大开发与生态文明建设的重点区域，未来农业发展的重要后备基地。该区又是少数民族聚集地区，新丝绸之路经济带的西大门，其陆地边境线约占全国的60%。无论从国家区域经济发展、食物安全、生态建设，以及民族团结、国防安全等方面考虑，该区农业发展十分重要，在国家区域经济发展格局中所担负的作用日显突出，具有不可替代性。
二、西北地区耕地保育与质量提升中的主要问题
西北地区土地资源较为丰富，土地利用类型多样，但地区土地生态环境较为脆弱，水土资源分布不协调，与此同时，耕地中以旱地居多，土地利用粗放产出率低；缺乏统筹规划，重用轻养，高强度利用引起了质量退化，致使部分区域水土流失、次生盐渍化严重，致使耕地质量等别呈现总体水平偏低，以11-14等耕地为主，面积加权平均等为11.9等，比全国平均等别9.8等低2.1个等别。参照全国耕地等别划分档次，西北地区没有优等地分布，高等地100.
西北地区光热条件较好、耕地资源丰富、人均占有水平较高、耕地后备资源相对充足，表现为该区具有较大的生产发展潜力。但近年来西北地区耕地环境质量下降不容忽视，生产中过量使用化肥十分普遍，随着矿产资源的过度开发和农膜大量使用，工矿企业周边及工矿业废弃地的土壤重金属污染逐年加重，以地膜和农药为代表的有机污染不断加剧，持久性有机物和抗生素等新型污染物日渐积累，严重威胁耕地产地环境和农产品质量安全。此外，土地投入不足，人均耕地减少，耕地占补缺乏质量平衡等现象使得西北地区耕地资源保护与维持农业生态平衡的冲击力度持续增加。
由于西北农业生产的多样性，耕地经营规模较小和专业化程度较低，以及农业区域化生产带来的地域、农作物品种以及管理技术等差异性，加之耕地质量提升的综合性，使耕地质量调控与管理方面存在大量产品、技术、设备、品种等异构技术资源，导致西北地区耕地质量管理的科技水平不高，缺乏适于不同生态与生产的耕地质量管理技术，难以满足现代农业发展的迫切需求。
针对我国的耕地土壤面临的问题，国家已经实施了中低产田改造、沃土工程、测土配方施肥、高标准基本农田等重点大治理工程，在解决旱涝渍害、平衡养分、恢复障碍土壤地力、保障稳产等方面发挥了重要作用。耕地总量动态平衡与质量不断下降的错位已经成为西北地区耕地资源利用中存在的一个突出问题。因此，如何在绿色化与国际化背景下，实现土地资源管理由数量为主向数量、质量、生态管护相协调转变，保证耕地资源的可持续利用，对促进我国粮食增产、农业增效、农民增收具有十分重要的现实意义。
三、西北地区耕地保育与质量提升的对策建议
1、制定西北地区耕地轮作休耕规划，实现耕地质量的自然修复。为发挥西北地区的自然禀赋优势和市场决定性作用，促进资源、环境和现代生产要素的优化配置，提高农业资源利用率，必须加大农业结构调整力度。一是实行合理轮作，扩大豆科绿肥作物面积，减少高耗水作物（玉米）种植面积，推广推行农作体系生产统筹管理；二是有规划的实行耕地休耕，让耕地质量自我休养生息；三是加快耕地粮食生产向粮草兼顾结构转型。
2、加强耕地质量培育和耕地生态保护。西北当前耕地资源存在利用不当及利用不足问题，今后需着力做好：一是推进深耕深松，增加耕作层厚度，重点提高土壤有机质含量和耕地基础地力；二是重点改良盐碱化及沙化等障碍土壤，减少肥料施用，特别是磷肥施用；三是重点推广测土配方施肥和水肥一体化；四是重点控施化肥、农药，阻控重金属和有机物污染，控制农膜残留。
3、实施科技创新驱动的耕地质量提升示范工程。一是强化对单项农业技术的功能提升与完善；二是强化集成研究，形成综合性的耕地质量适应性调控技术体系；三是加大对中低产田改良与退化耕地的生态修复；四是增加基本农田水利建设与节水农业技术推广的投入；五是启动实施西北耕地保育与质量提升示范工程，以盐碱地改良修复、治沟造地、占补平衡耕地、地膜污染防治、秸秆肥料化利用、畜禽粪污无害化处理等为实施重点，以生态产能建设为核心，着力提升耕地内在质量。
4、完善耕地质量培育政策支持体系。一是加大政府对新型经营主体补贴与补助；二是完善农业生态补偿政策；三是健全与完善水资源分配与水权管理制度；四是构建以经济激励为核心的耕地保护制度、全方位设计耕地保护的利益驱动机制。
