姚文柱

　　征地补偿安置争议是当前社会各方面高度关注的热点问题，也是一直以来被征地农民反映强烈的难点问题。依法妥善处理，不仅关系到被征地农民的切身利益和长远生计，还关系到社会的和谐稳定。
　　近年来因征地补偿安置争议引发的行政诉讼案件呈多发频发态势，但在此类案件的处理上，理论界和实务界都存在不同理解，致使被征地农民在寻求救济过程中困难重重，合法权益得不到及时有效保障。对此类案件的处理，我省尚未出台专门规定。
　　一、现有政策规定
　　征地补偿裁决制度的产生源于对《土地管理法实施条例》第25条的解释或理解。第25条款出现了协调和裁决的表述，在国土资源部门看来，这是一种独立的纠纷解决机制。于是，国土资源部在2001年开始试点，首批试点包括湖南、安徽和重庆。试点省市普遍的做法是制定征地补偿裁决的专门规定。2006年，国土资源部印发了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，要求“各地要按照本通知的要求，切实做好推行征地补偿安置争议协调裁决制度的各项工作，确保2006年底前，征地补偿安置争议协调裁决制度在全国省级国土资源管理部门全面到位。”截至2010年底，天津、甘肃等18个省（区、市）通过地方政府规章或规范性文件建立了这项制度，浙江等4省（市）成立了征地补偿安置争议协调裁决办公室等专门机构。
　　目前，征地补偿裁决制度都是以地方政府规章或规范性文件的形式出现，在全国范围内尚无统一的规定。根据各省市的规定，目前的征地补偿争议裁决制度有如下法律特征：
　　第一，专门性。这一定位在《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》中有明确表述。目前，行政复议或行政诉讼拒绝征地补偿安置争议的案例为数不少。
　　第二，准司法性。征地补偿裁决机构名义上是省级人民政府，但具体承办者是国土资源行政主管部门。个别地方如浙江省设置了征地补偿标准协调裁决办公室，但具体事宜仍由国土资源行政主管部门办理。裁决程序也具有司法性，一般包括申请、受理、调查、协调和裁决等几个环节。
　　第三，可诉性。大部分省市都规定，裁决决定应当告知申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。
　　二、存在的主要问题
　　（一）裁决性质不明确。
　　征地补偿裁决制度在国家层面唯一的法律依据是《土地管理法实施条例》第25条。国土资源部和国务院法制部门在这一问题上立场有所不同。较为明显的冲突是2011年5月，国务院法制办印发了《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号），这种分歧成为目前妨碍行政相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的主要症结。
　　（二）确认程序不到位。
　　实践中存在的问题是被征地农民确认程序不到位，有的是因为行政机关没有要求农民确认，有的是因为农民对调查结果不满意不同意确认等。确认程序不到位为以后补偿安置争议的解决埋下隐患，既存在侵犯农民合法权益的情形，也存在农民滥用权利漫天要价的情形。
　　（三）裁决机构不中立。
　　在已经建立征地补偿裁决制度的省市中，大多数都将这一职能交由国土资源行政主管部门具体办理。尽管个别地方设立了裁决办公室，但仍以国土资源部门为主体，具体事宜仍由国土资源部门办理。由国土资源行政主管部门代表省政府进行裁决，致使裁决机构的中立性和公正性问题备受质疑。
　　（四）裁决效力不统一。
　　关于征地补偿安置争议裁决的效力问题，理论上有不同的看法。我们认为，征地补偿安置裁决能否复议或诉讼取决于对裁决本身性质的认识。
　　（五）法律责任不完备。
　　各省市征地补偿裁决制度有个共同的特点即相关法律责任不完备，几乎没有法律责任条款。
　　三、对策与建议
　　（一）正确定位裁决法律性质。
　　征地补偿裁决制度从产生之日起就争议不断，问题的关键在于《土地管理法实施条例》第25条中所规定的“裁决”能否解释为一种独立的纠纷解决机制，如果可以，则征地补偿裁决制度就有其存在的法律基础，反之则无。从立法本意而言，《土地管理法实施条例》第25条并没有将征地补偿裁决作为一种独立的纠纷解决机制而设立。我们认为，理解征地补偿裁决法律性质的关键不在于这种裁决是行政复议还是一种独立的纠纷解决机制。国法〔2011〕35号文件将征地补偿裁决完全纳入行政复议的轨道，这无疑维护了行政复议制度的统一性。但这种“一刀切”的做法忽视了征地补偿裁决自身的特殊性，并且将行政复议与作为一种独立的纠纷解决机制的裁决绝对对立。严格按照《行政复议法》的规定，市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案的行政复议机关应当是省人民政府或市人民政府。按照现行征地及其补偿程序，由市人民政府审查征地补偿安置方案的合法性其效果难以保证。较为现实的一个做法是仍将征地补偿安置方案的裁决作为一种独立的纠纷解决机制，统一由省人民政府作为复议机关，法制部门负责具体办理。建议性规定是：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当向省人民政府提出申请。省人民政府依照行政复议法律、法规的规定对征地补偿、安置方案进行审查并作出行政复议决定。
　　（二）进一步扩大裁决范围。
　　从行政过程的角度来看，整个征地过程包括两个阶段的行政行为：征地审批行为和征地补偿安置行为。前者的行政主体是国务院和省级人民政府，后者的行政主体是市县人民政府。然而，整个征地过程绝非仅上述两个行政行为，还存在其他许多行政行为，这些行为有的是纯粹的程序性行为，有的已经实质性地影响到相对人的权利义务进而成为一种独立的行政行为。因此，较为理想的征地救济途径安排应当是将征地过程的所有行政行为均纳入到统一的救济渠道，包括征地审批行为、征地补偿安置行为以及其他与之相关的行政行为。
　　（三）设立中立的裁决机构。
　　根据行政复议法的有关规定，市县人民政府的补偿安置行为本身应当由上一级人民政府进行复议。尽管国土资源行政主管部门代表省政府作裁决，但作为省级人民政府的专门行政复议机构，还是由省政府法制部门办理征地补偿裁决才更符合征地补偿裁决的行政复议性质以及行政复议法规定的精神。另外，征地方案和补偿安置方案中的补偿标准是由国土资源行政主管部门拟订的，再由国土资源行政主管部门具体办理有关裁决的事项，不论是否以省级人民政府的名义作出，其独立性都难以获得保证。而省政府法制部门在整个征地过程中并未参与，其地位相对中立。并且，按照行政规范性文件备案审查制度的有关规定，有关征地补偿标准的规范性文件一般要到省政府法制部门办理备案审查。若因此产生纠纷，由法制部门办理也更为便捷，在合法性审查方面也更为权威。
　　（四）完善土地征收与补偿制度。
　　解决征地补偿安置行为的裁决问题需回归征地制度本身。目前，我国集体土地征收制度存在的主要问题有三：一是范围宽，二是补偿低，三是程序乱。核心问题是补偿低。为此，我们建议要走土地市场化配置道路。据清华大学教授蔡继明的研究，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。这在一定程度上说明我国城镇化带来的土地增值和土地红利是建立在牺牲农民权益的基础之上的。那么应该如何界定被征收土地的价值以及农民对土地价值的分配比例？我认为，根本出路在于走土地市场化配置道路，要求政府退出盈利性土地征收过程，建立城乡统一的土地管理制度，允许农村建设用地直接进入工业用地市场，农民宅基地商品化等。征地制度改革后，政府角色定位必将发生改变。政府征收土地的范围应当仅限于公益性建设用地。同时，政府需通过包括规划在内的各种途径加强土地市场的管制。
　　（五）建立完善的法律责任体系。
　　征地补偿裁决制度的法律责任体系中最主要的是市县人民政府的法律责任，大体包括两个方面：一是实体法律责任；一是程序法律责任。征地补偿裁决制度中涉及市县人民政府的行为有：对征地补偿安置方案的制定、征地补偿安置争议的协调、应诉征地补偿安置争议裁决和履行征地补偿安置争议裁决决定。实践中，市县人民政府的责任主要是不作为的责任，即没有按照法律的规定制定合理的补偿安置标准、不积极进行协调甚至是推诿、不积极应诉裁决甚至对限期提出答复的要求不予理睬、不履行征地补偿裁决决定。针对上述情况，建议市县人民政府在征地补偿裁决中的法律责任作如下处理：没有按照法律的规定制定合理的补偿安置标准或者制定的补偿标准不合法、合理的，补偿标准应当按照有利于被征地方的原则予以确定；不积极进行协调甚至是推诿的，应当追究行政责任；不积极应诉裁决甚至对限期提出答复的要求不予理睬的，应当参照行政复议法的规定，视为征地补偿安置行为不合法，裁决支持申请人的请求；不履行征地补偿裁决决定的，应当追究行政责任。（作者系省政府办公厅综合六处处长）