张贵孝 李永红 张娟娟

　　省委省政府高度重视城镇化工作。“十二五”以来，围绕推进城镇化进程、统筹城乡发展，部署实施了重点示范镇建设，取得明显成效。目前，重点镇的人口集中、产业发展、公共服务、农民生活均达到了一定水平，新型城镇化已进入统筹城乡发展新阶段，正在向品质化、特色化的更高水平迈进。然而，通过对关中地区17个重点镇的调研分析，我们觉得，全省重点示范镇建设虽然取得了很大成绩，但也还存在以下亟待解决的制约因素。
　　一、重点示范镇建设中亟待解决的制约因素
　　（一）产业支撑与产镇融合不相适应。一些城镇，如杨陵区五泉镇、眉县汤峪镇、蓝田县汤峪镇、富平县庄里镇和彬县新民镇，由于已经形成了特色产业，产业园区已具规模，经济社会发展快，对转移人口的吸引能力强，而有些重点镇还没有做到根据产业发展的支撑能力和就业岗位的增加可能，引领城镇化进程。有少数重点镇目前形成的产业还难以支撑镇域经济的发展，需要加大加快培育产业体系。尽管各重点镇都制定了产业发展规划，但在招商引资、产业选择等方面，由于受经济下行大环境的影响，还存在很多不确定性。还有个别重点镇由于基础设施条件相对较差，产业配套能力不足，短期内难以形成有竞争力的产业体系。产业基础薄弱，难以创造稳定的就业和吸引人口聚集，生产和服务功能也难以持续培育和发挥，重点镇的建设和发展必然缺少内在动力和有效支撑。
　　（二）地紧钱缺是制约发展的主要瓶颈。土地指标不足和建设资金短缺是所有重点镇建设面临的普遍问题。但具体到每个镇，情况又各有不同。一些地理位置优越、经济发展快的重点镇，如户县草堂镇、蓝田县汤峪镇最大的瓶颈制约是缺“地”；而一些地理位置较差、经济发展较慢的重点镇，如韩城芝川镇最大的瓶颈制约是缺“钱”。地从何处出？钱从哪儿来？这两个问题在重点镇建设中表现得尤为突出。有的重点镇新区建设规模过大，使得新区面积大大超过老区面积，浪费了宝贵的土地资源，资金缺口更大。有的新区的“新”不是真正意义上的“新”，没有和原来的老镇区形成相互支撑、互为补充的局面。这种现象造成了严重的设施重复建设和资源浪费，给地方政府的财政、管理等增加了新的负担。
　　（三）人口规模与建设规模不相适应。与新区建设形成鲜明对比的是一些重点镇的人口数量偏少。目前，被调研的关中17个重点镇中，镇区人口超过10万人的有1个，过4万人的有3个，过3万人的有1个，过2万人的有4个，过1万人的有8个。其中，真正意义上的中心镇区人口规模偏小，造成基础设施浪费和低效利用。以新建住房为例，17个重点镇中，新建住房入住率超过70%的有3个，超过60%的有3个，超过50%的有1个，超过40%的有1个，超过30%的有3个，超过20%的有1个，低于20%的有5个。这种状况不利于商业、教育、医疗、餐饮、娱乐等公共服务行业的发展壮大，难以形成持续的消费需求和服务需求，造成了重点镇区人气和商气的不足。
　　（四）基本公共服务还不能满足公众需求。重点镇基本公共服务亟须引起重视的几个问题：一是农民就业渠道还很有限，现有的职业技能培训针对性不强，农村劳动者素质亟待提高。二是虽然基础教育设施大为改观，但优秀的教师和医生人数不足，教育资源和医疗资源城乡差距仍较大。三是重点镇新农合虽然已经全覆盖，但门诊报销比例低，一些慢性病患者医疗负担重；60岁以上老人养老保障标准还比较低；一些重点镇按城镇职工标准缴纳养老保险的人数较少。 
　　二、对重点示范镇未来发展的几点建议
　　（一）强化产业支撑，推进产镇融合。要突出“特”字，发展特色产业，打造独特的产业生态。一是因地制宜突出特色。重点镇的产业发展要从实际出发，以市场需求为导向，构建融合现代农业、工业和服务业为一体的城镇化特色产业体系，有效推进农业转移人口市民化，杜绝城镇“有城无业”现象。二是加大招商引资力度。通过以商招商、委托招商等方式，积极承接先进地区产业转移，招引大项目、好项目。三是加快重点镇园区建设。进一步完善园区建设规划，科学确定园区建设空间布局和发展规模，促进生产要素集聚，提高产业集中度，把园区打造成为产业发展的平台。四是注重项目推进。要高度重视项目前期和项目落地工作，既要凸显企业的项目实施主体地位，又要在项目策划、规划设计、手续报批、征地拆迁、招商选资、安置建设、公共配套等方面做好政府的支持引导和服务保障工作，围绕明确建设进度、落实开工项目、筹措建设资金三大重点加快项目建设。
　　（二）完善功能配套，提升承载能力。完善重点镇功能，优化人居环境，彰显镇域特色。通过产业引导和人口集聚，把重点镇建成生产要素集聚发展和承载农村人口转移的直接区域，继续加大基础设施和社会服务设施建设力度，鼓励重点镇建设成为既具有相应人口规模和经济实力，又具有各自风貌和特色的小城市。对于公共服务设施的建设，比如医院增加床位数，不能再按照以往由农村人口总数来核定增加数，应交由地方政府根据实际情况自主决定。建议发展改革、财政等部门在实施城镇污水配套管网三年改造工程中加大对重点小城镇项目的倾斜。将重点小城镇基础设施和公共服务设施建设项目纳入省新型城镇化投资基金支持范围。加快社会管理创新和社会事业发展，为企业和居民提供“一站式”服务。建立镇管执法、园林绿化、卫生保洁、污水处理、路灯管理多位一体的“大镇管”体制，不断提高公共管理和服务水平。
　　（三）坚持笃行务实，破解发展难点。一是进一步完善增减挂钩政策，促进土地资源优化配置和集约节约利用。重点镇建设应坚持集约节约利用土地，在耕地数量不减、质量不降的前提下，按照党的十七届三中全会提出的，允许土地的占补平衡在省域范围内进行。让经济发展快的重点镇能够得到更多土地支持，发展慢的重点镇能够得到大中城市的资金支持，让农民分享城镇化的红利。二是加大资金扶持力度。建议把省级财政给予每镇每年1000万元资金专项支持再延长五年，但要按照重点镇常住人口数量和吸纳转移人口规模确定支付标准，从而加强重点镇为进城农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。同时，要增强重点镇的融资能力，构筑小额贷款公司、投融资公司等投融资平台；制定税费优惠政策，鼓励引导金融机构加大对重点镇的信贷投放，在重点镇设立分支机构。三是完善项目支持政策。对重点镇产业、基础设施、社会事业项目，优先安排；通过减免费用、优化服务，鼓励社会资金投入，支持企业和个人参与重点镇建设、经营和管理。
　　（四）注重绿色发展，提高城镇品质。提高建设标准，注重建设品质，杜绝“今天建、明天拆”，不给后人留下包袱和遗憾。一是突出重点镇建设风格风貌，防止“千镇一貌”。二是切实保障建筑品质，严格规范住房建设标准和建筑基本程序，狠抓建筑质量和施工安全；提高建筑设计水平，执行新建住宅建筑节能标准，推广长武县亭口镇柴厂社区新建住房外墙保温技术，建设“百年住宅”。三是完善配套设施。积极创造条件，逐步推广应用管道天然气、太阳能，不断提高城乡居民生活水平。四是加大环境整治。实施重点镇和旧村庄改造提升，扎实开展环境综合整治，切实改善城乡环境面貌。
　　（五）推进城乡一体，实现均等服务。
在城乡一体化框架下重新定位城镇化，特别是要进一步消减城乡居民在医疗、教育、养老等方面的差距，实现公共服务均等化，大力提升重点镇公共服务水平。一是要守住底线，满足镇区广大居民群众最基本的生活要求；完善社会保障体系，真正实现“人的城镇化”。二是要体现规则公平、机会均等，确保进城农民与城市居民平等地享有教育、竞争和社会生活的权利。三是要量力而行、尽力而为，从能够办得到的、办得好的事情做起，从解决重点镇居民需求最迫切的事情抓起，积极稳妥地推进城乡公共服务均等化。
（作者单位：陕西省行政学院）