陕政发〔2015〕34号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构： 
　　为了建立规范高效、责权明晰的财政转移支付制度，推进地区间基本公共服务均等化，保障和改善民生，落实宏观调控政策，促进全省经济社会健康发展，根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）精神，结合我省实际，现就改革和完善省以下财政转移支付制度提出如下实施意见。
　　一、总体要求
　　转移支付制度是我国分税制财政体制的重要组成部分，是完善政府间财政分配、调解地区间财力水平以及实施宏观调控的有效制度措施。改革和完善省以下财政转移支付制度，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照中央的决策部署和新修订的《中华人民共和国预算法》有关规定，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，优化转移支付结构，清理、整合、规范专项转移支付，加强转移支付管理，增强基层财政统筹能力，严肃财经纪律，切实提高资金效益，充分调动省、市、县各级政府积极性，促进全省经济社会持续健康发展。
　　二、优化转移支付结构
　　按照中央统一部署，在合理划分省与市县事权和支出责任的基础上，加快推进省以下转移支付制度改革。对于各级政府承担的事项，属于省级事权的，由省级全额承担支出责任，原则上通过省本级支出安排，由省级直接实施；属于省级与市县共同事权的，由省级和市县共同分担支出责任，省级分担部分通过专项转移支付委托地方实施；属于市县事权的，由市县承担支出责任，省级主要通过一般性转移支付给予支持。此外，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。
　　逐步形成以均衡地区间基本财力、由市县政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的省以下转移支付制度。建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，切实提高市县政府财政统筹能力。加大对均衡性转移支付投入力度，大幅度增加对贫困地区和革命老区的转移支付。
　　三、完善一般性转移支付制度
　　（一）清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于省级委托事权或省级与市县共同事权的项目，转列专项转移支付；将属于市县事权的项目归并到均衡性转移支付。建立以均衡性转移支付为主体，以革命老区、区域发展等转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。
　　（二）完善一般性转移支付分配。一般性转移支付按照国务院和省政府确定的基本标准和计算方法编制。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，充分考虑困难市县的特殊因素，真实反映支出成本差异，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进各市县基本公共服务均等化。建立激励约束机制，采取适当奖惩等方式，引导市县将一般性转移支付资金投入到民生支出等重点领域。
　　（三）加强一般性转移支付管理。中央和省级出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。市县要统筹使用上级下达的一般性转移支付资金，自觉落实好本级政府事权范围内各项支出责任，确保重点支出需要。
　　四、从严控制专项转移支付
　　（一）清理整合专项转移支付。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于省级事权的项目，可由省级直接实施的，原则上调整列入省本级支出。属于市县事权的项目，划入一般性转移支付。确需保留的省与市县共同事权项目，以及少量的上级委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目，要建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量。
　　（二）逐步改变以收定支专项管理办法。从2015年起，结合税费制度改革，完善相关管理办法，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。
　　（三）严格控制新设专项。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规、地方性法规及省政府的规定设立。新申请设立的专项转移支付，应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。主管部门要编制行业规划、提出可行性报告，经同级财政审核后，报政府批准。除按上述程序设立专项转移支付之外，各地各部门均不得在其他政策性文件、工作会议中做出设立专项转移支付的决定事项。
　　（四）逐步取消竞争性领域专项转移支付。凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调解的专项应坚决取消；对因宏观调控、价格改革等政策配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期逐步退出，到期取消。
　　（五）调整优化基建投资专项。划清省级基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，优化省级基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，探索采取基金管理等市场化运作模式，规范安排对市县基本公共服务领域的投资补助，逐步减少对市县的小、散投资补助，逐步加大属于省级事权的项目投资力度，切实支持全省重大工程、跨市县跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。 　　
　　（六）规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。
　　五、规范专项转移支付分配和使用
　　（一）规范资金分配。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。省级专项转移支付中，用于全省重大工程、跨市县跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目申报管理；对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达市县财政，由市县征集确定项目后向省级财政备案，下放省级项目审批权，减少项目审批层级。此外，对关系群众切身利益的专项转移支付，要逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。
　　（二）取消市县资金配套要求。除按规定应当由省级和市县共同承担的事项外，省级在安排专项转移支付时，不得要求市县政府承担配套资金。由省级和市县共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上，根据各地财政状况，同一专项对不同市县可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一市县的分担比例应逐步统一规范。
　　（三）严格资金使用。除省级委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。省级下达的专项转移支付，市县可在不改变资金用途和方向的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项资金，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。加强对资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。
　　（四）创新资金分配方式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取创业投资引导基金、产业投资基金、股权投入、资本金注入等市场化运作模式，与金融资本相结合，撬动社会资本发挥作用。少数不适合实行基金管理模式的，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。
　　六、强化转移支付预算管理
　　（一）推行零基预算。一般性转移支付要保持稳步增长；专项转移支付要打破基数管理，逐年重新审核安排。其中对中省出台的涉及个人补贴类的转移支付，根据需求据实安排；对省委、省政府确定的民生支出、重大项目和重点事项，优先安排；对其他专项转移支付，根据项目申报和绩效评估情况，区分轻重缓急，逐项审核，一年一定。专项转移支付预算应当分地区、分项目编制。
　　（二）及时下达预算。加强上下级政府间预算管理的衔接，省、市应将对市、县的转移支付预计数提前下达市、县，市、县应将其编入本级预算，并按规定向同级人大或其常委会报告。逐步提高提前下达市县转移支付的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达比例应达到90%以上，按项目法管理的转移支付提前下达比例应达到60%以上。除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，省、市本级安排的对下一般性转移支付在同级人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在60日下达，接到上级转移支付后，应在30日内正式下达。逾期未下达的，要查清原因，进行通报，并与次年转移支付分配挂钩。上级财政转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门或下级政府，且结转两年以上的，由本级财政交回上级财政统筹使用。
　　（三）强化预算统筹安排。加强政府性基金和一般公共预算的统筹，政府性基金预算安排支出的转移支付项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。
　　（四）推进信息公开。各级政府转移支付预算安排情况，在同级人大批准后20日内由财政部门向社会公开，并对重要事项作出说明。专项转移支付预算安排情况，由其主管部门主动向社会公开，公开的内容包括专项转移支付的具体项目、资金规模、管理办法和分配结果等。
　　（五）做好绩效评价。完善转移支付绩效评价制度，科学设置绩效评价机制，合理确定绩效目标，有效开展绩效评价，提高绩效评价结果的可信度，并将绩效评价结果同预算安排有机结合。逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。
　　改革和完善省以下财政转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各地、各部门要高度重视，认真贯彻落实，确保改革顺利推进。市级政府要比照省对市县转移支付制度，改革和完善本地区转移支付制度。省财政厅和省级相关部门要周密部署，加强督查，抓好落实，对违反《中华人民共和国预算法》等法律法规规定的，严肃追究责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2015年7月18日